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旅游行政职能是指旅游行政管理机构在旅游业的管理过程中所扮演的角色、所履行的职责和所起作用的总和。通俗地讲，就是旅游行政管理组织“应该管什么，如何去管理”。把应该管的事情管好，把不应该的事情下放。由于旅游行政职能贯穿于旅游行政管理活动的始终，决定着旅游行政管理的本质、方向、机构设置和管理方式，因此；正确把握旅游行政职能的内涵，对于提高旅游行政管理绩效，保证旅游业持续、健康、稳定发展具有重要的意义。具体来说，旅游行政职能包括以下几个方面的含义：
第一，旅游行政职能的实施者，是整个旅游行政管理系统，包括各级各类旅游行政机构及其所属公务人员。在我国，旅游行政职能的实施者包括国家和地方各级旅游局、旅游行业协会、旅游委员会、旅游区域管委会等旅游行政机构及其工作人员。
第二，旅游行政职能的内容，涉及旅游行政机构对旅游业进行管理的全部活动，诸如旅游产业政策的制定、旅游法规的建设、旅游市场的开拓和促销、旅游地的开发与规划、旅游服务质量管理、旅游信息与统计管理、旅游企业管理等多项内容，它们划定了旅游行政管理的工作范围。同时，旅游行政职能还涉及旅游行政机构为完成以上任务而对自身事务进行的管理活动，我们一般称之为机关管理，单独对其研究。
第三，旅游行政职能强调旅游行政职责与功能作用的辩证统一。旅游行政职能与旅游行政职责不同，相对于后者它增加了功能、作用的内容；旅游行政职能和旅游行政功能也不同，它首先要解决旅游行政机构管什么事，管多一点好还是管少一点好，管到什么程度等问题，然后才谈得上管理的功能和作用。将旅游行政职责与旅游行政功能辩证统一起来，就构成了旅游行政职能的内涵。
第四，在现代社会条件下，旅游行政职能行使的依据是国家通过法律和政策法规赋予旅游行政管理部门的行政权力，它实际上是行政权力的具体化和“外化”。国家为实现其旅游业发展的目标，必然要赋予旅游行政管理部门一定的权力。旅游行政管理，正是通过运用这些权力来有秩序地完成国家所赋予的职能。
第五，旅游行政职能是一介完整的体系，其构成要素纵横交错，结构严密。整个职能体系的运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约。对旅游行政职能进行分类考察，在此基础上再从整体上予以把握，有利于对旅游行政职能体系的深入了解，正确处理内部各部分的关系，以及与外在环境的相互联系，促进旅游行政职能体系的科学化发展。
值得注意的是，行政能力是近年来日益引起社会各界重视的一个重要问题。它与行政职能密切相关。旅游行政职能，框定了旅游行政机构能力的基本内容和发展方向。旅游行政机构能力的大小、强弱则决定了旅游行政职能的实现程度。两者互为条件，相互依存，缺一不可。[1]
旅游行政职能具有法定性、执行性、动态性和多样性的特征。
(一)法定性
旅游行政管理，是一种遍及整个旅游业的公共管理活动。它直接关系到国家旅游业的利益，因此，各级旅游行政管理机构行政职能的确定，是一件非常慎重和严肃的事情，必须根据宪法授权和有关法律、政策法规的规定进行。在我国，各级旅游行政管理机构的行政职能是通过法定程序确定的，其内容一般要由组织法加以规定。
(二)执行性
从行政和立法的关系来看，旅游行政职能是一种执行性职能。旅游行政职能的行使，是以国家强制力为后盾的，与其他非国家活动的管理相比，它具有明显的代表国家意志的权威性。我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的社会主义国家，旅游行政职能必须贯彻执行中国共产党的路线、方针和政策，必须执行人民代表大会的决定和决议。
(三)动态性
旅游行政职能并不是静止不变的。随着行政环境的变化和国家政治、经济、文化、科技和社会现状的发展变化，旅游行政职能的范围、内容、主次关系、作用、对象等也必然发生变化。因此，适应环境变化和形势发展的需要，及时调整和转变旅游行政职能，是搞好旅游行政管理的重要前提和基础。
(四)多样性
旅游行政管理的范围遍及国家和地区旅游业的各个方面，因此，旅游行政管理的职能是多种多样的。从旅游行政管理的具体内容来看，包括旅游产业政策的制定、旅游法规的建设、旅游市场的促销、旅游地开发与规划、旅游服务质量管理、旅游企业管理等各方面的管理职能；从旅游行政运行过程来看，又有决策、计划、组织、协调、控制等一系列职能；从旅游管理层次的角度来看，还有高、中、低层次的职能之别等。
确立旅游行政职能的根本依据，是旅游业发展的需要。旅游行政机构不能够也不允许自己主观决定自己管什么，必须根据旅游业发展的需要来决定自己管什么。而旅游业发展的需要归根到底又是由社会生产力发展决定的，因为生产力发展既是派生其他社会需要的本原，同时又是满足其他社会需要的最终途径。确立旅游行政职能的这种依据，涉及到经济基础与上层建筑的关系，主观与客观的关系。确立一个旅游行政机构职能时，如果不能遵循这种满足旅游业发展需要的指导思想而搞“主观决定论”，肯定要失败。原因很简单，就是它必将遭到社会的报复，而一旦社会积累的惩罚力超过行政部门的坚持力，就到了原有行政职能的最终调整之时。
因此，旅游业发展的需要最终构成了旅游行政职能确立的根本依据。而职能确立的合理程度，实际上就是旅游行政机构对该时期旅游业发展的需要的满足程度。当前我国行政体制改革的过程中，许多地方通过调整旅游行政职能而获得成功的经验充分说明了这一点，它为我们确立新的旅游行政职能体系指出了总的思路。
具体来说，旅游行政职能确立的依据还包括以下几个方面。
(一)实事求是，依据具体国情来确立旅游行政职能
一个国家旅游行政职能的合理化，不是一个主观领域的问题，它必须根据该国各方面的情况来决定。也就是说，它必须适应该国制约旅游行政职能的各种条件。这些条件主要包括：生产力发展水平、基础设施完善程度、旅游业发展的现状与目标、旅游产业的自组织程度、旅游者的观念素质等。
(二)深思熟虑，依据必要性的原则来确定旅游行政职能
一般来说，政府机构有一种自我扩大权力的趋向，因此职能常发生不必要的扩大。鉴于此，一个旅游行政机构的行政职能的确立，应严格限制在“必须去管，不管不行”的范围内。这当然不局限于维持旅游业正常秩序的消极职能方面，也包括促进旅游业发展的积极职能方面。确立时一般应提出如下的问题：此事管了是否会促进旅游业发展?是否会阻碍旅游业发展?反复核问，合并分类，最后把职能缩小到必须管理的范围。
(三)量体裁衣，依据行政部门的能力来确定旅游行政职能
旅游行政职能的确立，并不单是一个外部条件要求的问题，同时也涉及旅游行政部门内部条件是否具备。也就是说，它有一个“客观”和“主观”的关系。有些事情，虽然需要旅游行政部门去管，管了也能促进旅游业的发展，而别人又管不了，但旅游行政机构是否有人力、物力、财力去管，还需要研究，这也就是许多事情只能放到将来去管的原因。这种情况，在促进旅游业发展的积极职能方面遇到较多，不顾人力、物力、财力硬去管那些需要做但暂时做不了的事，往往事与愿违，欲速则不达。
(四)与时俱进，依据发展的眼光来确立旅游行政职能
旅游行政职能的确立应有发展眼光，不拘泥于以往，不拘泥于俗成，不拘泥于定式。旅游业的发展是绝对的，旅游行政职能的变化也是绝对的，这方面没有一劳永逸的模式。我国古代很早就有人提出了“法不师古”的问题，现代西方也有人提出了“经验是一位危险的教员”的命题，都说明了这一点。因此，旅游行政职能的确立必须贯彻变革的精神，要随旅游业的发展而发展。
(五)依法兴旅，依据国家相关法律和政策法规来确立旅游行政职能
旅游行政职能只有依据国家相关法律和政策法规来确立，才具有权威性和强制性。旅游行政管理本身既是制定、颁布和实施旅游政策法规的过程，又是用政策和法规调整约束旅游行政部门自身行为和旅游行业行为的过程。同时，国家相关法律和政策法规又为旅游行政管理活动提供依据和保障。如果不依法确立旅游行政职能，旅游业的发展和运行将是混乱、盲目和低效的，旅游行政管理机构将失去权威性和严肃性。
旅游行政职能的内容纷繁复杂，而这些内容又构成了一个有机的整体，即旅游行政职能是一个纵横交错的完整体系。从不同的角度，按不同的要求进行划分，这个完整的体系可以划分为旅游行政基本职能、旅游行政运行职能和旅游行政部门职能。
一、旅游行政基本职能
国家基本职能之一，是政治统治。它是国家本质的表现和阶级统治的必然要求，失去了政治统治的职能，统治阶级的地位和利益就不能维护。而政治统治是以执行社会职能为基础，并且政治统治只有在它执行了社会职能时才能持续下去。因此，国家职能是政治统治职能和社会管理职能的统一，偏废任何一方都是有害的。旅游行政管理作为国家权力的执行活动，必然要履行上述职能，以维护好国家的政治统治、管理好旅游业为己任。按旅游行政管理活动所涉及到的政治、经济、文化和社会生活四大领域来看，可把旅游行政职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些职能集中体现了旅游行政管理部门在国家社会生活中的整体作用以及旅游行政管理的基本内容和范围，集中反映了旅游行政管理这个上层建筑同经济基础及其他上层建筑的辩证关系，所以，我们称之为旅游行政管理的基本职能。具体来说，旅游行政基本职能包括以下几个方面。
(一)政治职能
政治职能，是行政管理的一项基本职能。它最鲜明地反映了国家的阶级本质和在一定时期内政府活动的基本方向。政府通过其政治职能来维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境。这是任何国家政府都不可缺少的职能，只不过不同类型的国家，其政治职能体现的阶级利益、要求、性质有所不同。旅游行政管理的政治职能，主要包括专政职能和民主、法制建设职能。
1．专政职能
专政职能表现为旅游行政管理机构必须运用职能机关，防范和打击一切阻碍和破坏旅游业发展的活动，使旅游业得到持续、健康、稳定的发展。具体说来，包括加强对旅游行业的管理，保护旅游者的合法权益及生命、财产安全；协同其他行政部门打击和惩治各种对旅游业的违法犯罪活动，维护正常的旅游秩序；加深国外旅游者对本国的认识，促进本国人民同世界各国人民的友谊，为本国建设创造一个很好的外部环境等职能。
2．民主和法制建设职能
任何国家都有民主职能，剥削阶级国家的民主体现在统治阶级内部和其同盟者之间；在人民民主专政的国家，旅游行政机构的民主建设职能主要体现在公民充分享有对旅游业参政议政的权力，即有权以不同方式积极参加对旅游业发展的大政方针、旅游政策法规建设的讨论，参加对旅游事业的管理，同时提高旅游行政部门活动的公开性、公平性、公正性，确保旅游行政机构及其工作人员对人民负责，受人民监督。法制建设职能，是指旅游行政机构要加强立法职能，在我国就是要建立和完善社会主义市场经济体制下旅游业发展所需要的法律和政策法规；强化行政执法职能，健全行政执法监督机制，提高行政执法水平；完善行政司法职能，加大行政复议工作力度，维护旅游者的合法权益。
(二)经济职能
经济职能，是旅游行政机构在旅游经济管理中的职责范围和应发挥的作用。在社会主义市场经济条件下，经济职能比以往任何时期都占有更重要的地位和发挥更大的作用，它是对市场调节局限性与不足的一种补充。现阶段，我国旅游行政机构的经济职能主要体现在以下四个方面。
1．计划职能
计划职能，即合理制定旅游业发展的战略目标，编制不同时期的规划与计划，保持旅游总需求与总供给的动态平衡，确保旅游经济稳定、协调发展。
2．管理职能
管理职能，即制定旅游产业政策、旅游法规以及重大投资决策；优化生产力布局和旅游产业结构，有效引导和控制固定资产投资规模；协同其他行政部门制定旅游财税政策，保证旅游税收，实现财政收支平衡；协同其他行政部门加强对旅游信贷规模的控制和对外债的管理等。
3．服务职能
服务职能，一是旅游信息服务。旅游行政机构要大力建设多门类、多层次的旅游信息系统，提供信息指导，推进旅游市场的完善和发展。二是旅游市场服务。培育、健全旅游市场机制，打破地区与部门的条块分割，建立与世界市场接轨的全国统一的旅游大市场，加强旅游市场管理，完善旅游市场体系，制止违法经营与不正当竞争，加强旅游政策法规的宣传与咨询，搞好资产效益评估，积极开展旅游就业指导与培训等。
4．监督职能
监督职能，即建立全局性与区域性相配套的旅游经济监督与预警系统；建立经常性、规范性的旅游审计和会计制度，科学监督旅游经济运行质量；监督旅游业国有资产的经营状况，确保其不断增值；用法律和旅游政策法规规范各个旅游经济活动主体的权利、义务和经济行为，规范旅游行政部门行为，创造一个活跃有序、公平开放的旅游市场环境等。
(三)文化职能
文化职能，是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。这是建设高度发达的社会主义精神文明所必需的。在我国，旅游行政机构的文化职能就是参与社会主义精神文明建设，即进行思想政治教育、发展旅游科学文化事业，为旅游业的发展提供强大的精神动力和智力支持，并满足人民日益增长的精神、文化生活的需要。旅游行政文化职能的具体内容是：制定旅游教育、旅游科学文化事业的发展战略和规划，并负责具体实施；颁布旅游教育、旅游科学文化事业发展的政策、法令和规定；指导、监督、协调各地区各部门对于旅游教育、旅游科学文化事业发展的关系；有秩序地逐步开展旅游教育、旅游科学文化体制的改革；加强对旅游从业人员的思想道德教育和职业技能培训，提高旅游从业人员的素质。
(四)社会服务职能
社会服务职能，是国家行政管理内容最为广泛、最为丰富的一项基本职能。一般地说，凡致力于改善、保障人民物质生活、文化生活的事业和措施，都属于社会服务职能范畴。我国行政管理的根本宗旨，是为人民服务。因此，搞好社会服务，改善人民生活是我国行政管理的一项重要职能。
旅游行政机构履行社会服务职能的目的，是保障社会稳定，维持旅游业的正常发展秩序，它是实现政治、经济和文化职能的前提。旅游行政机构的社会服务职能包括：旅游公共设施的建设和管理、旅游保险制度的建立、旅游环境保护等。
旅游公共设施建设和管理职能，是旅游行政机关通过相关职能部门加强旅游道路交通、旅游景区、邮电通信、港口、机场等旅游业发展所需的基础设施的建设和管理；旅游保险制度建立职能，是旅游行政机构通过制定相关政策，发展旅游保险事业，建立旅游保障体系，这是旅游市场经济体制建设的重要组成部分，是旅游业发展的减震器和防火墙；旅游环境保护职能，是近年来给旅游行政部门提出的一项最突出的社会服务职能。我国正面临着环境污染蔓延和生态环境恶化的严峻形势，加强环境保护，治理污染成为了我国的一项基本国策。环境保护职能日益繁重，因此，旅游行政机构应切实搞好环保工作，防止生态环境的破坏，为旅游业的可持续发展提供保障。
二、旅游行政运行职能
上述旅游行政管理的基本职能，必须通过各个管理环节才能实现，因此，从旅游行政管理的过程来看，旅游行政职能包括了一系列的运行职能。关于运行职能的内容，国内外学者从不同角度作了不同的概括和表述。法国管理学家法约尔在其所著的《工业管理的一般原理》一书中，提出了“计划、组织、指挥、协调和控制”五职能说；美国管理学家卢瑟·古利克与英国管理学家林德尔·厄威克则在《行政管理科学论文集》中，将古典管理学派有关管理职能的理论加以系统化，进一步提出了著名的“POSDCRB”，即“计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算”七职能说；还有学者提出了十五要素、十八职能等说法，但其主要内容基本一致。旅游行政运行职能可概括为决策职能、组织职能、协调职能和控制职能四项。
(一)决策职能
决策职能从20世纪50年代开始受到人们重视。著名学者西蒙强调指出，管理就是决策，决策贯穿于管理过程的始终，无论计划、组织、领导还是控制，都离不开决策，决策职能是行政管理过程的首要职能。在旅游业迅猛发展的今天，旅游行政管理机构的首要职能就是如何正确决策，使旅游业的发展更好地满足国家社会、经济、环境发展和人民群众日益提高的物质文化生活需求。决策职能广泛而经常地存在于旅游行政管理的计划、组织、协调、控制等各项职能之中，处于极其重要的地位。决策职能的影响和作用最终将不仅仅局限在旅游行政管理机构的绩效方面，甚至会关系到一个国家和地区环境与资源保护、旅游业生存和可持续发展等重大问题。因此，掌握决策职能的内容和程序，运用现代技术和科学方法不断提高决策水平是旅游行政管理发展的客观需要。
1．旅游行政管理决策的定义
决策，简而言之就是作出决定。旅游行政管理决策，是旅游行政管理机构为实现一定目标，在两个以上的备选方案中，选择一个满意方案的分析判断过程。
在上述定义中，必须注意以下几点：第一，目标。决策前必须明确所要达到的目标，而且必须将局部的目标置于旅游行政管理的总体目标体系中，如果目标模糊或整个目标体系杂乱无章，那合理的决策就无从谈起了。第二，两个以上的备选方案。如果只有一个方案，那就不用选择，也不存在决策。第三，选择结果是满意方案而不是最优方案。现实中的决策要达到所谓的最优方案可能性很小，因为最优方案往往要求从诸多方面满足各种苛刻的条件，只要其中一个条件稍有差异，最优目标便难以实现。因此，决策者要对决策的评价指标确定一个最低标准，超过这个标准并在总体上达到预期目标即为合理或称为满意。第四，分析判断。每个备选方案都有其优缺点，旅游管理者必须掌握充分的信息，进行逻辑分析，才能在多个备选方案中选择一个较为理想的合理方案。第五，过程。决策不是简单的“拍板”，而是一个包括诊断、设计、选择、执行等诸多环节的完整过程，没有这个过程就很难有合理的决策。实际上，经过执行活动的反馈又进入了下一轮的决策。因此，旅游行政决策是～个循环过程，贯穿于整个旅游行政管理活动的始终。
2．旅游行政管理决策的特征和基本条件
旅游行政管理决策是政府的管理行为，与企业决策相比，它具有广泛性、宏观性、权威性等特征。这是因为：第一，旅游行政管理决策表面上是针对旅游业的，但旅游业的特征决定了管理决策的客体会涉及到多个领域，如社会、政治、法律、经济、文化、环境、资源等无所不包，可见决策的对象是极其广泛的；第二，旅游行政管理决策不仅仅是解决旅游企业或旅游者的一般问题，更重要的是解决一个国家或地区整个旅游行业发展的关键和重大问题，因此通常是宏观性的决策；第三，旅游行政管理决策的主体是政府中不同层次的旅游行政管理机构，其决策一般要依据国家的意志并考虑大多数人的利益，而不是针对某个局部或个人的利益，因此，决策带有很大的权威性。
一般来说，进行旅游行政管理决策需要具备以下三个条件：
(1)要有由旅游发展需求而产生的组织目标。如果需求和目标产生，旅游行政管理机构就必须作出反应以满足这种需求，实现这种目标。例如，由于旅游业的发展，特别是国家政治、经济体制的变化，原来的旅游行政管理机构所经营管理的旅游企业已不能有效履行其职能，甚至变为一种发展的阻力，所以需要立刻进行机构改革。改革后的机构设置能更好地适应职能的要求，并有利于旅游行业发展和社会的发展。在这种情况下，政企分开、适应发展，就成为旅游行政管理决策的重要目标。
(2)要有实现目标的多种可行方案。例如，要使旅游行政机构适应旅游业发展的客观需要，就要考虑如何来改革现有的机构设置，是增设某些新的机构，或是精简原有的机构，还是重新分配现有机构的职位等，从多个选择中确定一个合理的方案。如果只存在一个选择，就不存在决策。例如，某地旅游局计划开发一旅游景区时，虽然专家提出了若干种开发方案，但由于资金、资源、归属等问题，被迫采用一种方案，而不能在多个方案中进行选择，这样的决策是违反决策基本原则的。
(3)要有实施不同方案达到的不同结果。仍然以机构改革为例，假设有增设某些新的机构、精简某些原有的机构或重新分配现有职位三个方案，其中每一个方案实施所带来的结果是不同的，或者达到了既定的目标，或者阻碍了目标的实现，或者依然如故。有时不同的方案也能“殊途同归”，最终达到相同的结果，但实施各个方案的程序和效益等方面会产生差别。反之，如果多项方案所达到的结果完全一致，实施的程序和效益完全相同，这同样也意味着无所选择，不存在决策问题。
3．旅游行政管理决策程序
决策程序，是指从问题的提出到解决所经历的过程。决策是一项复杂的管理活动，有自身的规律，需要遵循一定的程序。在现实工作中，导致决策失败的原因之一就是决策没有按科学的程序进行。因此，旅游行政管理者为提高决策水平，避免误打误撞式的决策，必须熟悉决策的程序。旅游行政决策程序包括以下几个步骤：
(1)诊断问题。决策的目的，是为了解决旅游行政管理活动中提出的需要解决的问题。犹如一个医生为了治病首先要作出病情诊断一样，旅游行政决策也首先要作出问题的诊断。正因为如此，有人将判断问题称为“诊断”过程。医生进行诊断时，是以健康作为标准寻找病人身体中存在的与此不一致的东西，或那种会使病人体质下降的潜在因素。旅游行政管理决策也是如此，决策者首先要找出旅游业的现实状况与目标之间的差距，或产生使现实状况与目标不一致的潜在因素。找到差距后，就要寻找造成差距的原因。在决策过程中，如果根本原因不明确，为消除差距而设计的方案就不可能有效，或是仅仅为了治理表面问题而付出巨大的代价。寻找原因时，决策者在扑朔迷离的现象中，可能先要找出最明显的原因，再逐步深入，直到把根本原因找出。
(2)确定决策目标。决策目标，是指在一定的条件和环境下，旅游行政管理者根据预测制订所希望获得的结果。同样的问题目标不同，采用的方案也可能大不相同。在确定决策目标时，需要做到下列几点：
第一，决策的风险性与可行性统一。决策目标产生于需要解决的问题。例如，为了实现中国的旅游强国梦，是否需要进行旅游管理体制改革和加大对旅游基础设施的投资；为了适应知识经济的需要，是否需要加强旅游高等教育；为了提高效率，是否需要精简旅游管理机构的某些部门或冗员等，这些都是需要决策的重大问题。可见，决策目标完全是为了解决实际存在的问题以及满足旅游发展所提出的要求，因此，决策一定要强调可行性。所谓可行性，主要是指决策的目标能够通过实施而达到明确的结果。如果决策没有可行性，制订的目标实现不了，问题也就无法解决。然而，一方面，由于种种原因，在确定问题和差距以及探求其原因时难免会产生某种偏差；另一方面，事物的发展也往往由于不可控因素而与决策者的主观愿望相左，所以决策目标的绝对可行性和实现目标的绝对把握是不存在的。任何决策目标的制订都需要冒风险。因此，制订决策目标没有可行性不行，没有风险性也不可能，必须是两者的统一。
第二，决策的层次性与单一性的统一。旅游行政管理活动的复杂性决定了决策目标的层次性。从目标的主体来看，有上层目标、中层目标和基层目标；从目标的客体来看，有长期目标、中期目标和近期目标；从目标的性质来看，还可以分为总体目标、基本目标和次要目标。各种目标的意义不同，重要性不一，需要依轻重缓急予以分别对待。在目标的确定和实现过程中要顾全大局，切不可舍本求末。但是，从某一具体的旅游行政管理的活动主体角度看，其决策目标必须是单一的，即一定要确立一个主要的、对于解决问题具有关键意义的目标。否则，旅游行政管理活动将无法进行。总之，制订决策目标既要分清层次，注重主次，又要保持单一，以利于实施。
第三，决策的整体性和局部性的统一。任何一个决策目标都要注重它的整体效应，不能顾此失彼，在错综复杂的旅游行政管理活动中，很少存在只有一个目标的简单决策，而绝大部分属于多项目标复杂决策。例如，对某一旅游地的开发，既要考虑它的经济效益，又要考虑它的环境效益，还要考虑对当地民风民俗的冲击、相关行业的配套等各种问题，并力求这些问题都能得到满意的解决。在决策时首先应从各局部目标的相关性出发，运动统筹方法，制订出合理的整体目标结构，确保决策目标的整体性。同时，又要充分考虑决策目标的局部性，确保局部目标具体明确。它的要求是：局部目标要有明确的含义而不能有多种解释，最好能做到数量化；局部目标能落实到具体部门或人员；局部目标要有衡量达到什么程度的具体标准。
(3)设计方案。决策目标确定以后，就要从多方面寻求实现目标的有效途径，设计各种可供选择的方案。这个阶段包括相互衔接的两个环节：一是集思广益，粗拟方案。即要求解放思想，广开思路，尽可能设想出各种不同的方案，大胆探索各种可能的途径和方法。因为，没有选择就没有决策，没有比较就没有鉴别，只有一个备选方案的抉择，并不是科学的决策。二是精心设计，拟订方案。这一步要求决策者以细致、冷静、求实的精神，对各种粗拟出来的方案进行反复推敲，认真筛选，并在此基础上精心设计，严格论证，拟制出各种可行方案。拟制方案时必须做到：①方案必须勇于创新，不能因循守旧；②方案在内容上应当有所区别，不存在相互重复和包含；③方案应尽可能详尽，考虑到多种可能。一般应有积极方案、应变方案、临时方案。同时，每一种方案都必须说明其特点、实施条件、预期效果、可能产生的副作用及其控制办法等。可定量分析的，还要以确切的定量数据反映其成果。
(4)选择满意方案。选择满意方案是旅游行政决策的关键阶段。这一阶段，首先要对各种可行性方案所产生的旅游经济效益、社会效益、环境效益和方案实施时将会遇到的困难、阻力等限定因素以及敏感度进行分析对比，全面评估，总体权衡，然后在此基础上按照全局性、长远性、效益性、适应性等选择标准进行选择，拍板定案，从中选出或综合成一个满意方案，形成决策。要做好方案择优工作，应注意以下几点。
第一，鉴定所有方案执行后可能产生的后果。要明智地评价备选方案，必须设法预测该方案执行后可能产生的后果，并把它与目标进行比较。备选方案的后果有确定性的也有概率性的，有长期的也有短期的，有有形的也有无形的，有理想的也有不尽理想的。决策者应尽量把所有可能性都估计到，特别应该注意，任何决策行动都不会只有单一结果，人们时常过分执著于一个或两个引人注目的目标，而忽视了其他结果。比如，有的地区发展旅游业，只重视其经济效益，而忽视了社会效益与环境效益，最终影响到了整个旅游业的生存和可持续发展。对方案的后果作了预测之后，还要对之进行评估，这时可以用一种“满意”的标准来比较，如果一个方案达到这个标准就是可以接受的。运用这种方法可以使决策过程得以简化，不合格的备选方案被否决，从而减少决策的工作量。
第二，价值标准。经过前面的筛选，余下的备选方案满足“满意”标准，但还可能在不同的方面有着各自的优势，这时就必须依靠决策的价值标准。一般来说，旅游行政决策的价值标准表现为旅游发展所带来的社会效益和经济效益。哪个方案能够最有效地达到或接近基于这种价值标准的目标，它就是最有价值的方案。
第三，不确定性。在备选方案中选择满意时，还有一个需要考虑的问题，那就是不确定性。决策者必须充分意识到未来可能会出现的不确定情况。因此，在决策过程中，也不能只选一个方案，而放弃其余方案，决策者必须在事情发展出乎意料时，有备用的方案。
(5)方案的执行和修正完善。方案确定后，并不是决策就完成了。由于现代旅游行政决策的复杂性和决策者认识能力的局限性，已确定的决策方案不符合或不完全符合客观实际的情况时有发生。这就要求决策者在决策方案进入实施阶段后，必须建立正式决策追踪和监测制度，对决策的实施情况进行经常性的考察、监督、测定、评估和核实。同时，建立畅通的信息反馈渠道，使决策者及时了解方案实施的情况，以便及早采取修正措施。一般来说，如反馈信息表明方案基本可行，仅在某些方面存在缺陷，或由于环境变化使之在某些方面要作出相应调整，这时对原方案加以适当修改、补充、完善即可，不必重新决策。而当反馈信息表明，主客观条件已发生重大变化或原定决策有重大失误，危及目标的实现时，则必须改变原定决策，重新进行决策，这就是追踪决策。
进行追踪决策时，必须对原有决策进行认真的回朔分析，从原决策起点开始，按顺序找出失误原因及其过程，从中总结经验教训。同时，以变化了的主客观条件为起点，在新的条件下按科学决策程序重新进行决策，以保证决策的双重优化。这里必须注意，由于追踪决策是对原决策的改变，势必会引起有关人员的强烈反应。因此，在追踪决策时，必须采取各种有效措施，有针对性地做好有关人员的思想工作，以消除各种消极因素的干扰。
以上就是旅游行政决策的一般程序，是就较为重大和复杂的决定而言的。在进行一些简单的无重大意义的决策时，完全可以跳过程序中的某些环节及时作出决策。总之，在具体运用时可根据实际情况灵活掌握，允许各步骤及其方法之间的某些交叉或归并，以保证旅游行政决策的科学性与及时性。
(二)组织职能
组织职能，是为了有效地实现既定计划，通过建立合理高效的组织机构体系，配备相应人员，明确职责、权力和任务，协调组织机构体系，有效调配各类资源，以保证组织目标顺利实现的动态过程。旅游行政管理的实践证明，组织既定的目标能否顺利实现，各项管理工作能否正常运转，在很大程度上取决于组织职能发挥的情况。因此，组织职能作为一种实现目标和配置资源的特殊工具和载体，在旅游行政管理活动中起着关键的作用，占有重要的地位。
1．旅游行政组织职能的作用
(1)合理分配工作任务。实施组织职能，可将旅游行政管理的总任务分解为具体的工作任务，再落实到每个组织成员的身上，并转化为每个组织成员的自觉行为。合理分配任务可以防止出现部门和人员任务目标不明、工作分配不均、资源浪费、效率低下的混乱现象。
(2)明确责权关系。要使旅游行政部门机构中的每个成员都明确其具体应承担哪些责任?他们必须对谁负责?是谁向他们分配任务并对他们进行管理?从而使组织成员在开展工作时对各部门、各职位与整个旅游行政机构之间的权力结构和权力关系有清楚的认识。
(3)构建分工协作体系。通过组织职能，将每个成员明确的工作范围与密切的协作配合关系有机结合起来，实现“协同效应”，使旅游行政机构的分工协作所形成的合力大于每个成员个人努力之和。
(4)沟通信息渠道。通过一定的系统和方法，使信息能够在上下级之间、同级之间、组织内部和外部之间像人体内的血液一样匀速、平稳流动，畅通无阻，促进沟通和协调，有利于旅游行政机构与成员之间的相互理解和支持配合。
(5)调动人的积极因素。通过明确责任、合理分工、协调和沟通，做到人尽其才、物尽其用，形成团队精神和集体士气，充分发挥每个人的主动性、积极性和创造性，培养出一种能促进和支持旅游行政机构自我成长的能力。
2．旅游行政组织职能的具体内容
(1)组织设计。组织设计是以组织机构安排为核心的组织系统设计活动，是组织总体设计活动的重要组成部分，是有效地实施旅游行政职能的前提条件。组织设计的主要内容包括：
①职能分析和职位设计。首先要分析，整个旅游行政管理活动要正常有序、有效地进行，组织应具备哪些职能?然后根据职能设计职位。
②部门设计。根据一定的标志和原则划分部门，形成合理的部门结构。
③管理层次和管理幅度的分析与设计。首先，要对影响管理层次和管理幅度的各种因素加以分析；然后，划分不同的管理层次，并确定适当的管理幅度，目的是要保证整个旅游行政机构的精干与高效。
④组织决策系统的设计。包括旅游行政机构的领导体制的确立，权力结构的设计，组织高层决策机制的设计，各种咨询或顾问性组织的设计等。
⑤组织执行系统的设计。旅游行政机构执行系统和相应+职能部门的设计，目的在于有效地开展各项旅游行政管理活动。
⑥横向联系和控制系统的设计。
⑦组织行为规范的设计。⑧组织变革与发展的规划设计。
(2)组织运用。组织运用即执行组织所规定的功能，通过开展各种旅游行政管理活动使组织发挥功效，最终实现旅游行政机构的目标。因此，组织运用是一个从静态结构到动态活动的过程。主要内容包括：
①制订各部门的活动目标和工作标准。
②制订办事程序和办事规则。
③建立检查和报告制度。
④作好各种原始记录和信息资料的整理。
⑤具体开展各种旅游行政管理活动。
(3)人员任用。人员任用即根据因事设职、因职择人、量才使用的原则，根据职务的需要，在每一个工作岗位和部门配备最适当的人选，同时也为每一个人找到最合适的岗位，以便人尽其才。在人员任用时要特别注意以下几点：
①要给每一个部门配备一个有能力的领导人。
②要注意各类人性格与能力的互补。
③要克服因人设事。
④不要启用消极和悲观的人。
⑤不要启用对组织缺乏忠诚和奉献精神的人。
(4)组织变革。任何组织都不会是一成不变的，任何组织也都不会是完美元缺的。随着组织内部条件和外部环境的变化，一个富有生命力的组织为了适应这种变化，必然会及时作出调整，也就是进行组织的变革，以达到组织的自我发展和自我完善。旅游行政机构也是如此，具体来说，旅游行政机构的变革有三种基本的方式：
①改良式变革。改良式变革是在原有的旅游行政组织框架内做些日常的小改小革，修修补补。如局部改变某些科室职能，新设某些机构，新任命某些人员，或小范围精简、合并或撤销某些部门等。它是一种局部的变革，涉及面不广，震动不太大，引起的阻力也较小，它有利于旅游行政机构全局的稳定发展，因而在大多数正常情况下是实行组织变革的有效方法。
②革命式变革。革命式变革即断然采取革命性的措施，彻底打破原有框架，在短期内迅速完成旅游行政机构的重大改组，如部门的合并、撤销、组织内部的分立等。
这种变革涉及面广，波及旅游行政组织的方方面面，因而引起的震动很大，所引发的阻力也不小。因此，需要组织领导人具有非凡的魄力，并事先制订出周密的计划。这种变革一旦成功，它往往会使组织脱胎换骨，重新焕发生机和活力；而一旦失败了，则也有可能使组织从此一蹶不振，元气大伤。这就需要旅游行政机构的最高领导者十分谨慎地行事。
③计划式变革。计划式变革是先对方案进行系统研究，制订全面规划，设计出理想的变革模式，然后有计划、有步骤、分阶段实施。这是一种比较理想的组织变革方式，在实际工作中得到普遍采用。
(三)协调职能
协调是指人们为实现共同目的而把各自的行动加以互相配合。旅游行政协调是指旅游行政管理机构为达到一定的行政目标而引导旅游行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。协调不是在非此即彼、相互排斥的两极做选择，而是在有关各方存在不同之处的基础上，对差异之处进行融合调整，以实现关系的和谐与整体功能的最大化。因此，它有利于促进旅游行政目标的实现。
1．旅游行政协调职能的作用
旅游行政协调职能能够保证旅游行政过程的稳定，提高旅游行政效益。它的作用具体表现在以下三个方面。
(1)有利于增强行政凝聚力。一个组织是否具有生命力，取决于其集体向心力和聚合力的程度。在旅游行政管理过程中，行政协调使行政领导与有关各方在强调根本利益和总体目标的基础上达成共识，以求得行动上的协同一致。在这一过程中，一方面强调旅游行政组织中的群体关系和人际关系，化消极因素为积极因素，变阻力为助力，有利于寻求解决问题的最佳方法；另一方面使全体旅游行政管理人员了解目标计划、进度、任务的意义，有利于相互增进理解和信任。同时各方在参与旅游行政协调的过程中，也会感到被重视和尊重，从而强化主人翁意识，在以后的工作中自觉从整体利益出发，思想和行动上更加与上级行政组织保持一致。
(2)有利于合理利用资源。有效的旅游行政协调，可以节省资金，减少浪费，使人、财、物等资源的利用得以充分利用。对于防止和处理不正常竞争中对旅游资源的开发纠纷和无序开发的现象，乃至急功近利破坏旅游资源的现象，旅游行政协调都有特殊的作用。
(3)有利于提高旅游行政效率。从理论上说，行政效率是行政产出与行政投入之比。在实践中，大量行政投入都耗费在冲破障碍阻隔的无效过程中。因此，减低内耗是提高旅游行政效率的一个重要途径。旅游行政协调使有关规章制度相互配套，各项政策、计划、法规互不抵触，使旅游行政组织对重要的事情处理都有合法程序；同时通过对旅游行政系统内外多重要素的综合调控，遏制或减少了系统内部上行、下行、平行各组织单元之间的摩擦、冲突等损耗因素，这本身就是一个减少内耗的过程。另外，旅游行政协调沟通内外，融洽环境，使旅游行政过程更多地为外界群众所了解、关心，这对行政实施成本的降低也有很重要的作用。
2．旅游行政协调职能实施的主要模式
从方法论的角度来看，旅游行政协调职能的实际实施过程中通常表现为一种多样化具体行为模式的有机组合。这些模式主要有：
(1)内部协调模式。内部协调模式即旅游行政系统内部两个或两个以上的行政个体、行政要素或行政单元之间，依据一定的渠道、方式进行相互接触的影响，以求达成共识和默契，协同推进共同目标的实现进程。搞好旅游行政机关内部的协调，是落实旅游行政决策、行政计划、行政领导等环节工作的保证，也是旅游行政机关与外部各机关单位之间协调工作的基础。
(2)外部协调模式。外部协调模式指旅游行政机关与其他行政机关、社会团体与旅游团体和旅游企事业单位之间的协调。现代旅游行政管理系统担负着统筹规划、制定政策、宏观调控、组织协调、提供服务的职能。因此，旅游行政系统将会比以往任何时候都更迫切需要进行进行大量的外部协调活动，以取得组织外部各机关的支持与协作，为旅游行政系统的高效、优化运行创造良好的外部环境。
(3)纵向协调模式。纵向协调模式一般指有隶属关系的上一级行政层级与下一级层级之间的协调活动，具体包括国家旅游局与地方旅游局之间的协调；地方上级旅游局与下级旅游局之间的协调；上级旅游行政领导者与下级旅游行政工作人员之间的协调等。纵向协调的任务主要是理顺上级与下级的关系、集权与分权的关系，明确划分各层级的事权范围，充分调动双方的积极性。上级旅游行政领导应该对下级合理授权，下级也应该经常跟上级沟通，以此取得部署上、行动上的一致性。
(4)横向协调模式。横向协调模式即处于同一层级上的旅游行政机关或个人之间的协调活动。旅游横向协调由于没有纵向系统权威的前提，不存在层级节制的职权等关系，因而在某种程度上其工作量、难度和广度均超过纵向协调。横向协调主要通过会议、协商、共同参与等方式开展工作，其任务是调解部门或个人的利益、需求、目标之间的冲突，在互助互谅的基础上谋求共同发展。
3．旅游行政协调职能实施的基本原则
(1)坚持统筹全局。在旅游行政组织系统的运行过程中，经常会出现局部行政与全局行政的矛盾。面对旅游行政系统中个体与群体、部门与整体、下级与上级之间错综复杂的行政关系，协调工作应该始终遵循统筹全局的原则，在全体旅游行政管理人员中确立整体观念和“一盘棋”的思想，使各旅游行政单元的一切本职活动步调一致，服务于总体目标的实现。
(2)坚持分层运作。现代旅游行政协调活动是在层级节制体系范围内进行的，因此开展这一工作的时候，应该注意处理和把握好整体与层次、层次与层次之间既相互依存又相互制约的关系，根据不同层次之间或同一层次各职能部门之间的不同特点，要求协调者明确纵向协调与横向协调的关系，分清协调的对象和范围。
(3)坚持动态协调。现代旅游行政是一个开放式的管理系统，来自旅游行政外部环境的各种因素会不断影响旅游行政管理活动的过程。同时，在旅游行政系统内部，各种因素也始终处于不问断的变化中。为了使这些问题能够及时得到解决，应该注意坚持动态协调的原则，通过组织分析系统及时分析旅游行政活动中的差异点，以实现差异整合。这一原则所要强调的另一点是协调的权变性，即旅游行政协调必须坚持从旅游行政管理的实践出发，做到具体问题具体分析，权衡变通，高度灵活地处理好现代旅游行政活动中的各种差异和问题。
(4)注意非平衡因素的影响。旅游行政机构对自身内外各种关系协调，是为了使组织降低内耗，保持平衡，增加整体功能，但不是使组织对矛盾采取回避的态度，也不是对错误行为的一味妥协退让，不讲原则地搞一团和气或绝对平衡。事实上，各方面关系处理得四平八稳，却呈现“一潭死水”状态的行政组织不可能发挥良好的整体功能。因此，旅游行政协调不可避免地要兼顾两方面的工作：其一，克服非平衡的恶性因素。对宣扬小集团、涣散人心的错误倾向，应进行抵制和斗争；对不合理的规章制度应组织有关人员研讨，加以修正。其二，适当引入一些非平衡的良性因素。如介绍新鲜经验、扶持新生事物、必要的人员调动、设立有争议的管理形式或话题等等。这些因素可能暂时会与组织当前的平衡状态不一致，但却预示着组织未来的发展方向。通过新旧因素的交融，在协调者的正确引导下，促使有关各方展开讨论，产生共识，从而打破旧的平衡，在此基础上达到新的平衡。
对于以上原则，在旅游行政职能实施时应融会贯通，并注意与具体情况相结合。
(四)控制职能
控制，就是监督各项活动，以保证它们按计划进行并纠正各种偏差的过程。旅游行政控制职能，就是在旅游行政实施过程中行政上级对行政下级的工作进行检查和纠正，以确保旅游行政决策目标顺利实现的职能。旅游行政控制的目的，在于指出计划实施过程中的缺点和错误，以实施纠偏和纠错行为。因此，优化旅游行政控制职能，对于正确开展旅游行政实施工作，提高旅游行政管理的效益和效率，顺利实现旅游行政决策目标，具有重要的保证作用。
1．旅游行政控制的模式
根据控制时点的不同，可将旅游行政控制分为预先控制、过程控制、成果控制三种模式。
(1)预先控制。预先控制即在旅游行政计划实施的准备阶段就加以控制，以保证将来实际结果能达到计划要求，尽量减少偏差。预先控制的中心问题是使计划所需的人力、物力、财力都合乎标准，防止在旅游行政实施过程中所使用的各种资源在质和量上产生偏差，力图避免不良事件发生，做到防患于未然。
(2)过程控制。过程控制即在旅游行政计划实施过程中，直接对计划执行进行观察、检查并纠正偏差。现场控制是过程控制最常见的一种形式，一般由基层旅游行政管理人员负责执行，其职能主要包括两项：一是技术性指导，即对旅游业从业人员的业务素质和业务能力进行指导；二是监督，确保旅游行政任务的完成。在过程控制中，由于需要旅游行政管理人员及时完成包括比较、分析、纠正偏差等完整的控制工作，所以，虽然控制的标准是旅游行政计划确定的行动目标、政策、规范和制度等，但控制工作的效果更多地依赖于现场管理者的个人素质、作风、指导方式以及下属对这些指导的理解程度等。因此，过程控制对旅游行政管理人员的要求较高。
(3)成果控制。成果控制即反馈控制，亦称事后控制。这种控制是针对最终成果的。它是在旅游行政行为完成之后进行的控制，尽力去检查事情是否会按期待的方式发生，衡量最终结果是否有偏差。虽然这类控制对于以往旅游行政行为主要起评价作用，但是，它毕竟为评价、指导及修正将来的旅游行政行为奠定了基础。因此，和预先控制、过程控制不尽相同，成果控制主要不是为了保证现行旅游行政决策的圆满执行，而是为了有利于下一个环节的旅游行政工作得以顺利开展。
2．旅游行政控制职能实施的程序
虽然旅游行政控制的具体对象各有不同，控制工作的要求也各不一样，但控制职能的实施程序基本是一致的，大致可分为以下四个步骤。
(1)确定标准。所谓标准，就是评定成效的尺度。根据标准，旅游行政管理者无须经历行政工作的全过程就可以了解整个工作的进展情况。标准是控制的基础，离开了标准就无法对旅游行政管理活动进行评估，控制工作也就无从谈起了。事实上，标准的制定应该是属于旅游行政计划工作的范畴，但由于计划的详细程度和复杂程度不一，它的标准不一定适合控制工作的要求，而且控制工作需要的不是计划中的全部指标和标准，而是其中的关键点。所以，旅游行政管理者实施控制职能的第一个步骤是以计划为基础，制定出旅游行政控制工作所需要的标准。标准的类型很多，可以是定量的，也可以是定性的。一般情况下，标准应尽量数字化或定量化，以保持控制的准确性。在旅游行政工作中常用的制定标准的方法，有以下三种。
①统计方法。即根据旅游业各项历史数据记录或对比其他地区旅游业的各项数据水平，用统计学的方法确定标准。这种方法常用于拟定与旅游经济效益有关的标准。比如，根据某地区历年旅游业收人和旅游经济增长速度等数据，拟定当年旅游业收入应达到的水平。
②工程方法。即以准确的技术参数和实测的数据为基础制定的标准。这种方法主要用于某些定额标准的制定上。如拟定某一旅游地该年所需接待旅游者的人次。
③经验估算法。即由经验丰富的旅游行政管理者或专家来制定标准。这种方法通常是对以上两种方法的补充。标准的制定是全部控制工作的第一步，一个周密完善的标准体系是整个旅游行政控制工作的质量保证。
(2)衡量工作。有了完备的标准体系，第二步工作就是要采集实际旅游行政工作的数据，了解和掌握旅游行政工作的实际情况。在衡量旅游行政工作中，衡量什么以及如何去衡量，是两大核心问题。事实上，衡量什么的问题在衡量工作之前就已经得到了解决，因为旅游行政管理者在确定标准时，随着标准的制定，计量对象、计算方法以及统计口径等也就相应地被确定下来了。所以简单地说，要衡量的是实际旅游行政工作中与已制定的标准所对应的要素。
关于如何衡量，这是一个方法问题。在实际工作中有各种方法，常用的有如下几种。
①个人观察。个人观察提供了关于实际工作的最直接的第一手资料，这些信息未经过第二手而直接反映给旅游行政管理者，避免了可能出现的遗漏、忽略和信息的失真。特别是在衡量基层工作人员工作绩效时，个人观察是非常有效，同时也是无法替代的衡量方法。但是个人观察的方法也有许多局限性：首先，这种方法费时费力，需要耗费旅游行政管理者大量的劳动；其次，仅凭简单的观察往往难以考察更深层次的工作内容；再次，由于观察的时间占工作总时间的比例有限，往往不能全面了解各个方面的工作情况；最后，工作在被观察时和未被观察时往往不一样，旅游行政管理者有可能得到的只是假象。
②统计报告。统计报告就是将实际旅游行政工作中采集到的数据以一定的统计方法进行加工处理后而得到的报告。特别是计算机应用技术越来越发达的今天，统计报告对衡量工作有着很重要的意义。但尽管如此，统计报告的应用价值还是要受到两个因素的制约：一是其真实性，即统计报告所采集的原始数据是否正确，使用的统计方法是否恰当，管理者往往难以判断；二是其全面性，即统计报告中是否包括了涉及旅游行政工作衡量的各个方面，是否遗漏或掩盖了其中的一些关键点，管理者也难以肯定。
③口头报告或书面报告。这种方式的优点是快捷方便，而且能够得到立即的反馈。口头报告的缺点是不便于存档查找和以后重复使用，而且报告内容也容易受报告人的主观影响。两者相比，书面报告比口头报告来得更加精确全面，而且也更加易于分类存档和查找，报告的质量也更容易得到控制。
④抽样检查。在工作量比较大而工作质量比较平均的情况下，旅游行政管理者可以通过抽样来衡量工作，即随机抽取一部分工作进行深入细致的检查，以此来推测全部工作的质量。对于一些日常服务性工作的检查，如对旅游饭店或旅行社服务质量的检查，这种方法比较奏效。
(3)分析衡量结果。衡量工作的结果是获得了旅游行政工作实际进行情况的信息，那么分析衡量就是要将标准与实际工作的结果进行对照，并分析其结果，为进一步纠正偏差行为做好准备。
比较的结果无非有两种可能，一种是存在偏差，另一种是不存在偏差。实际上并非与标准不符合的结果被归结为偏差，往往有一个与标准稍有出入的浮动范围。一般情况下，工作结果只要在这个容限之内就不认为是出现了偏差。若是工作结果在允许范围之外，就可认为是发生了偏差。这种偏差可能有两种情况：一种是正偏差，即结果比标准完成得还好；另一种是负偏差，即结果没达到标准。正偏差当然是件令人高兴的事，但如果是在旅游行政控制要求比较高的情况下，对其也应进行详细分析：仅仅是因为运气好，还是因为管理者的努力工作?原来制订的计划有没有问题?是否是因为标准太低?这些问题都有分析的必要。
如果旅游行政工作结果出现负偏差，那么当然有进一步分析的必要。正因为旅游行政工作的结果是由各方面因素确定的，所以偏差的原因也可能是各种各样的。例如，某地区旅游业收入发生滑坡，原因可能是旅游营销工作的放松，也可能是该地旅游服务质量的下降，也可能是竞争地区实力的加强，也可能是宏观经济调控引起的旅游需求疲软，还可能是本季度计划的制订不合实际。因此，旅游行政管理者就不能只抓住工作的结果，而应该充分利用局部控制，将旅游行政工作过程分步骤分环节地进行考虑，分析偏差出现的真实原因。分析衡量结果是旅游行政控制职能中最需要理智的环节，是否要进一步纠正偏差就取决于对结果的分析。如果分析结果表明没有偏差或只存在健康的正偏差，那么控制人员就不必再进行下一步，旅游行政控制工作也就可以到此完成了。
(4)采取管理行动。旅游行政控制职能的最后一道程序就是采取管理行动，纠正偏差。偏差是由标准与实际工作成效的差距产生的。因此，纠正偏差的方法也就有两种：要么改进工作绩效，要么修改标准。
①改进工作绩效。如果分析衡量的结果表明，计划是可行的，标准也是切合实际的，问题出在旅游行政管理工作本身，管理者就应该采取纠正行动。这种纠正行动可以是旅游行政机构的任何管理活动，如管理的调整、组织结构的变动、附加的补救措施、人事方面的调整等。总之，分析衡量结果得出的是哪方面的问题，管理者就应该在哪方面有针对性地采取行动。
②修改标准。在某些情况下，偏差还有可能来自不切实际的标准。标准定得过高或过低，即使其他因素都发挥正常也难以避免与标准的偏差。这种情况的发生可能是由于当初旅游行政计划工作的失误，也可能是因为计划的某些重要条件发生了改变等等。发现标准不切实际，管理者可以修改标准但是管理者在作出修改标准的决定时一定要非常谨慎，防止被用来为不佳的工作绩效作开脱。管理者应从旅游行政控制的目的出发做仔细的分析，确认标准的确不符合控制的要求时，才能作出修改的决定。不切实际的标准会给旅游行政机构带来不利影响，过高的、实现不了的标准会影响工作人员的士气，而过低的、轻易就能实现的标准又容易导致工作人员的懈怠情绪。
综上所述，旅游行政管理的过程包括决策、组织、协调、控制四项职能，它们相互渗透、相互交叉、相互作用，在彼此的联系与制约中发挥作用。我们只有以系统的观点来看待这个职能体系，正确认识和把握它们之间的有机联系，充分发挥各个职能环节的作用，才能更有效地开展旅游行政管理活动。
三、旅游行政部门职能
旅游行政部门职能，就是具体的各级各类旅游行政管理机构的职能。在中国旅游业大踏步发展的形势下，各级旅游行政管理机构不断改革、调整、提升，其职能也不断完善，到目前已经形成了一个完整而有序的旅游行政部门职能体系，对中国改革开放后旅游业的发展作出了重要的贡献。
(一)国家旅游局的职能
国家旅游局是中国政府的最高旅游行政管理机构，是国务院直属的副部级单位，具有对外促销和对内管理的双重职能。国家旅游局目前共设有6个职能部门，其具体职能如下。
(1)办公室。协助局领导处理日常工作；负责局内外联络、协调、会议组织、文电处理、政务信息、信访、保密保卫和机关后勤工作；承办机关党委的日常工作。
(2)政策法规司。研究拟定旅游业发展方针、政策，拟定旅游业管理行政法规、规章并监督实施；研究旅游体制改革；组织、指导旅游统计工作。
(3)旅游促进与国际联络司。拟定旅游市场开发战略；组织国家旅游整体形象的宣传；指导旅游市场促销工作；组织、指导重要旅游产品的开发、重大促销活动和旅游业信息调研；指导驻外旅游办事处的市场开发工作；审批外国在中国境内和香港特别行政区及澳门、中国台湾地区在内地设立的旅游机构；负责旅游涉外及涉香港、澳门特别行政区及中国台湾地区事务；代表国家签订国际旅游协定，指导与外国政府、国际旅游组织问的合作与交流；负责日常外事联络工作。
(4)规划发展与财务司。拟定旅游业发展规划；组织旅游资源的普查工作；指导重点旅游区域的规划开发建设；引导旅游业的社会投资和利用外资工作；研究旅游业重要财经问题，指导旅游业财会工作；负责局机关财务工作。
(5)质量规范与管理司。研究拟定各类旅游景区景点、度假区及旅游住宿、旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准、服务标准并组织实施；审批经营国际旅游业务的旅行社；组织和指导旅游设施定点工作；培育和完善国内旅游市场，监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游投诉，维护旅游者合法权益；负责出国旅游、赴香港、澳门特别行政区及台湾地区旅游、边境旅游和特种旅游事务；指导旅游文娱工作；监督、检查旅游保险的实施工作；参加重大旅游安全事故的救援与处理；指导优秀旅游城市创建工作。
(6)人事劳动教育司。指导旅游教育、培训工作，管理局属院校的业务工作；制定旅游从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施，指导旅游业的人才交流和劳资工作；负责局机关、直属单位和驻外机构的人事、劳动工作。
(二)地方旅游局的职能
目前，全国所有省自治区、直辖市都设有旅游局，大部分地市也设立了旅游行政管理机构，它们的职能主要包括以下一些方面。
(1)研究拟定地方旅游业发展的方针、政策和中长期发展规划；贯彻执行国家关于发展旅游业的方针、政策和法规、规章并监督实施。
(2)研究拟定地方国际旅游市场开发战略；组织地方旅游整体形象的对外宣传和重大促销活动，组织、指导重要旅游产品的开发；促进和引导旅游业利用外资和社会投资工作；审核报批驻国外、境外旅游办事机构，指导驻外旅游办事机构的市场开发工作。
(3)培育、完善和发展地方旅游市场，研究拟定地方发展国内旅游的措施并指导实施；指导下级旅游行政管理机构的工作。
(4)组织地方旅游资源的普查工作和行业规划工作；指导协调旅游区的规划编制和开发建设；负责地方旅游区(点)质量等级评定以及旅游度假区行业归口管理的有关工作；负责组织、指导旅游统计工作。
(5)组织实施国家确定的各类旅游区(点)、度假区及旅游住宿、旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准和服务标准；审批经营国内旅游业务的旅行社；审核报批经营国际旅游业务的旅行社；组织和指导旅游设施定点工作；组织实施旅游饭店星级标准和星级评定与复核工作；指导规范地方旅游安全和精神文明建设工作。
(6)组织实施出国旅游和赴香港、澳门特别行政区和台湾地区旅游及边境旅游的政策规定；依法监管国外、境外在该区内设立的旅游办事机构；指导地方旅游对外交流与合作。
(7)监督、检查旅游市场秩序和服务质量；受理旅游者投诉，组织指导执法检查；会同有关部门处理旅游违法案件，维护旅游者合法权益。
(8)指导旅游教育、培训工作；制定和组织实施地方旅游人才培训规划，指导旅游从业人员的执业资格和等级考试认证的有关工作；指导地方有关院校开设旅游教育的有关工作；联系和指导旅游协会工作。
(9)指导旅游行业的行风建设。
(10)承办地方党委、地方人民政府交办的其他事项。
(三)其他旅游行政组织的职能
(1)旅游行业自律组织，如各级旅游行业协会。这类组织具有行业协调、监督、自律和自我保护的职能，是加强旅游企业之间、政府与企业之间联系的桥梁，是旅游市场的中介组织。据统计，凡是建立了各级旅游局的地方，都建立了相应的旅游行业协会组织。
(2)旅游景区行政管理机构，如风景名胜管理局、国家森林公园管理处、历史文物管理委员会等。它们作为国家旅游资源所有者的代表人具有依法实施管理权，保护旅游资源和环境，确定旅游资源开发利用方针，制定并审批旅游资源保护与开发规划，审核相关旅游项目的可行性方案，代表政府管理旅游景区内的民政事务等职能。
旅游行政职能，界定旅游行政机构“管什么，怎么管”的问题：国家为实现旅游业的发展目标，必须赋予旅游行政机构一定的管理职能。没有旅游行政职能的具体实施，国家旅游业的目标、使命将难以实现。能否准确地把握和实施旅游行政职能，关系到国家旅游业的兴衰成败。因此，旅游行政职能在旅游行政管理中具有十分重要的作用，具体体现在以下几个方面。
一、研究旅游行政职能是认识旅游行政管理的前提
科学地界定旅游行政职能，是旅游行政管理学研究的核心内容。认识一个国家或地区的旅游行政管理，首先是认识其旅游行政职能，只有知道了旅游行政机构“管什么”，才能进一步明确如何管等其他问题。旅游行政职能的确定直接影响旅游行政活动的各个环节，关系到旅游业各方面的发展。
二、旅游行政职能是建立旅游行政机构的最根本的依据
旅游行政职能的实现，必须通过相瘟的旅游行政机构。旅游行政机构，实质上是旅游行政职能的载体。它的设置并不是随心所欲的，必须依据旅游行政职能来确定。一般来说，旅游行政职能的状况在很大程度上决定了旅游行政机构的设置、规模、层次、数量，以及运行方式。旅游行政职能是一个完整的体系，因而旅游行政机构也是一个有机的体系。
三、旅游行政职能的变化是改革旅游行政机构的关键
尽管旅游行政职能的变化会产生一定程度的脱节现象，即行政职能变化了，但旅游行政机构的设置不一定立即作出相应的调整，但从长远来看，这种变化或迟或早总会发生。旅游行政机构的变革必须紧紧围绕旅游行政职能转变这个中心。在旅游行政职能没有转变的情况下，采取精简人员、撤并机构的措施，只是治标不治本，易于陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。因此，进行旅游行政机构改革，首先必须明确认识旅游行政职能的变化状态，哪些职能需要加强，哪些应该削减或取消等等，然后再根据职能的变动来确定旅游行政机构的改革。
四、旅游行政职能是确立旅游行政权力大小、行政领导者职责、职位和职务的条件
行政领导，是实现旅游行政职能的组织者。旅游行政职能的强弱、大小，直接影响着行政领导者所承担责任的大小与轻重。从实际需求出发，有助于科学地确定旅游行政权力以及行政领导者的职责、职位和职务。
五、旅游行政职能是科学组织旅游行政运行机制的保障
现代旅游行政管理，要求运行机制科学化、程序化。实现旅游行政运行机制科学化、程序化，必须依据旅游行政管理活动过程的内在规律，不能由主观任意安排各个管理运行阶段。而旅游行政运行机制，正是旅游行政活动过程内在规律的反映，从行政决策，到执行决策，到信息反馈、协调、控制、监督等，彼此相互制约，反映出各个旅游行政管理环节先后顺序及其有机联系。只有按旅游行政职能来组织旅游行政运行机制，才能实现旅游行政管理系统的程序化、科学化、规范化。
六、旅游行政职能的实现情况是检验旅游行政管理结果的依据
旅游行政职能能否得到充分发挥和完全实现，既受到国家本质和政治制度的制约，又受到旅游行政权限划分、组织机构设置、人员素质、活动原则、经费收支等方面的影响，尤其受到旅游行政决策是否科学的制约。所以旅游行政职能的实现情况，是检验旅游行政管理成败得失的一个依据，也是旅游行政管理效果的体现。
(一)旅游行政职能的实现
旅游行政职能的实现，离不开有效的行政管理手段。旅游行政职能任务的多样性，决定了实现旅游行政职能的手段也具有多样性。大体来说，其基本手段有五种，即行政手段、经济手段、法律手段、纪律手段和教育手段。
一是行政手段。行政手段也称为行政指令手段，指各级旅游行政机构凭借上下级之问的指挥与服从关系，而采取的一种自上而下层层下达行政指令和自下而上层层请示报告的方式，以实现旅游行政职能的一种基本管理手段。旅游行政管理部门以国家政权的权威为后盾，运用除经济以外的行政命令指示和法规等强制手段，规范旅游市场经营，监督引导旅游服务质量管理，这是贯彻国家旅游方针政策，保证旅游企业发展方向的十分必要的管理手段。比如，旅游管理部门用行政命令、指示和法规的手段，规定了旅游饭店、旅游餐馆、旅游商店的质量标准和要求。旅游企业服从这种行政管理，就会有效地推动企业内部的服务质量管理工作。
行政指令的形式可以是口头的，’也可以是书面的。在旅游行政组织体系内部，行政指令是最普遍、最常用的行政管理手段，绝大多数旅游行政管理工作，都是通过这种手段进行的。
行政手段的特点及其要求有以下几个方面：(1)行政指令的发出者不能越权，管理机构及其工作人员只能在法律法规和授予的职权范围内发布命令。(2)行政指令逐级下达，不能越级向下级机关和人员发布命令，以免引起混乱。(3)行政指令的使用范围有限，在实际工作中，行政指令往往是就解决某一项具体问题、完成某一项具体任务而做出的。因此，它并不需要发给更多的机关和人员。(4)行政指令的执行情况由发布行政指令的旅游行政机关和个人发令者监督检查，否则行政指令就有可能出现执行不力或错误执行等情况。(5)行政指令的形式多样，有口头、书面、会议、电话等多种形式。但对于比较重大的责任，切忌以口头、便条、电话等形式，一定要有可靠的书面凭证。
行政手段灵活简单，不像法律那样需要字斟句酌，但它与法律规范相互联系、相互补充和相互配合。行政指令是在法律规范所确定的普遍原则指导下，针对要解决的具体问题而采取的一种行政管理手段。因此，旅游行政管理的行政手段，必须在符合政策、法律和法规规定的职权范围内行使职权的程序。旅游质量监督管理机构在检查监督、仲裁调处旅游质量和市场规范问题时，比较多地使用行政手段，应该注意上面指出的行政手段的特点及其要求，正确履行行政权力。
二是经济手段。经济手段是指旅游行政机构根据客观经济规律和物质利益原则，运用各种经济杠杆调节各种不同的经济利益之间的关系，影响行政对象，以实现旅游业较高的经济效益和社会效益的管理方法。
运用经济手段来从事旅游行政管理，主要是指旅游行政机构在对旅游经济进行宏观调控时，使用经济政策、税收、制度、价格、利润、经济合同等多种方法，调节各种利益关系，最终实现对旅游业的行政管理。旅游行政管理的经济手段最大特点是控制作用的间接性，它是通过一系列具有利益调整作用的手段，来引导各种旅游市场主体的行为。旅游质量监督管理机构在检查监督、仲裁调处旅游质量问题时，根据国家旅游局颁布的《旅行社质量保证金暂行规定》及其实施细则，可以采用经济手段维护旅游消费者的权益，规范旅游市场。但行政管理当中经济手段存在一定的局限性，由于人们不仅仅有物质利益的驱动还会有精神方面的需求，所以不可能完全靠经济手段来调动人们的积极性，必须配合其他管理手段实施管理。
三是法律手段。法律手段是旅游行政机关依据法律规范来实施旅游行政管理，实现旅游行政职能的一种基本管理手段。从我国旅游行政管理的实践看，旅游行政法律规范的名称有很多，常见的有条例、规定、办法、细则、通知等。例如，《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《风景名胜区条例》、《旅行社管理条例实施细则》、《导游人员管理条例实施办法》、《旅游安全管理暂行办法》、《旅游投诉暂行规定》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《旅行社质量保证金暂行办法》等。
旅游行政管理的法律手段具有三个明显的特征，分别是使用范围广、规范操作性强和强制效力性。正是由于这些特征，法律手段适用于解决旅游行政管理中带有普遍性的问题。但它不是唯一的手段，必须与其他手段结合起来，才能有效地实现行政管理的目的。旅游质量监督管理机构在检查监督、仲裁调处旅游质量问题时也要利用法律手段，同样也要根据具体情况配合其他管理手段的应用。
四是纪律手段。纪律手段是指要求旅游行政人员严格遵守业已确定了的秩序，执行命令，履行自己的职责，以实现旅游行政职能的一种方法。任何组织都要遵守纪律规定，以维持其组织的统一意志和力量。旅游行政职能的纪律手段主要指的是党纪和政纪。中国共产党作为我国的领导核心，党的影响体现在宏观的方针政策和组织人员方面，共产党员的先进性要求使得党的纪律为旅游行政工作顺利开展创造了有力的条件。旅游质量监督管理机构的人员聘用往往把党员资格作为用人条件之一，就是考虑党的纪律对于从事旅游质量监督管理工作的人员的严格规范。政纪指的是政府工作部门的纪律，它对具有公职人员身份的旅游行政人员具有约束力。旅游质量监督管理机构作为政府旅游主管部门的直属单位，接受部门的行政授权从事公务活动，政府工作部门的纪律同样对其工作人员形成约束。
五是教育手段。教育手段是指通过宣传、说服、沟通、激励等方式，教育启发和感化人们的思想和心灵，以此来调动人们的积极性、主动性和创造性，实现旅游行政管理职能和目标的一种管理方法和手段。教育手段的主要特点在于以理服人，而不是以力服人。在旅游行政管理实践中，它不依赖旅游行政职权的强制力，而是重视人心理的、精神的和社会的因素，以改变人的认识，转变人的观念，提高人的觉悟为基点。
旅游质量监督管理机构在检查监督、仲裁调处旅游质量问题、规范市场经营的工作中，往往需要进行耐心、细致的教育工作，开展行政管理。这是因为旅游质量和市场行为问题仍然是人民内部矛盾，旅游者权益受到损害产生怨气需要沟通与安慰，对不当经营的具体行为人也要开展批评、启发。这些工作通过积极地运用教育手段，才能达到良好的结果。
实现旅游行政职能的这五种基本手段，从其约束程度来看，大致可分为强制性与非强制性两类。行政手段、法律手段和纪律手段，属于刚性的即强制性的管理方法，而经济手段和教育手段一般属于弹性的即非强制性的管理方法。两类方法从不同的角度反映了旅游行政管理的客观规律，它们各有其自身的优越性和局限性。实践证明，在旅游行政管理中单独地或孤立地使用某一类方法或某一种手段，不会取得最佳效果。只有使之相互结合，相辅相成，旅游行政管理工作才能取得最佳整体效果。
(二)旅游行政机构的设立
旅游行政管理机构是旅游行政管理的实体单位，也是其行使政府权力对旅游业进行各项管理活动的载体。在发展旅游业的历程中，行政主体执行在本国旅游经济活动中的职能，主要是借助设立专门的机构来实现的。组织机构如何设立是旅游行政组织中最为敏感的核心问题，它直接关系到旅游行政管理的效率，关系到管理方法、职能和目标的实现。如果不能科学地设立旅游行政机构，就无法配备相应的管理人员，旅游行政管理的职能就无法实施。
旅游行政管理机构设立的具体内容包括机构的数量、性质、名称、级别、规格、规模、职位、序列、层级等诸多方面，由此形成人员、经费、物资、设备、信息等要素的有序组合和相对稳定的综合性系统。我国除港、澳、台地区以外实行统一的社会主义国家体制，因此，从中央到地方的各级旅游行政管理组织的领导体制、机构名称、主要职能部门等应基本保持一致。但是，我国是一个旅游资源大国，各地旅游业发展也不平衡，所以旅游行政机构设立的完整统一具有相对性，不能一刀切，应一切从实际出发。
旅游质量监督管理机构作为政府旅游行政部门的直属单位，担负处理旅游投诉、监督服务质量、规范市场经营的重要工作。但不同地区旅游业的环境条件和发展状况不同，有关旅游质监机构的设立应该从本地实际出发，探索出适合本地旅游发展要求的方式，其名称、设置、人员编制、规模、结构都可以因地制宜，视本地区的具体情况而定，并不需要遵循统一的固定模式，这样才能更好地发挥其职能作用，推进本地旅游事业的快速发展。