公营企业
公营企业(Public Enterprises)又称为政府企业
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公营企业是指各国政府直接或间接控制经营的企业，是现阶段普遍存在的一种经济成分。公营企业只受产权关系约束，而不受行政关系管辖，并由拥有所有权的那一级政府全权负责。作为现代社会大生产的一种组织经营形式，公营企业无论在发达国家还是在发展中国家都占据着重要地位。
我国理论界对公营企业的研究还刚刚起步，许多学者将国外的公营企业与我国的国有企业划等号，认为国外的公营企业是国有企业，我国的全民企业也是国有企业，两者无需再作区分。这种认识其实质是将公营等同于国有，将共性存在的经济成分等同于特性存在的经济成分。世界各国广泛存在的公营企业，既不是国家资本主义或国家垄断资本主义性质，也不是社会主义公有制性质。因为国家与政府是不能等同的，公营企业只是政府所有的企业。
- 一、分流公营企业
目前，我国公营企业改革的关键是明确界定公营企业与国有企业。我国国有企业改革的真正难点不在于负债过高，资金欠缺，而在于产权不明，该属于地方政府所有的产权却被中央政府牢牢控制，成为阻碍国有企业深入改革和公营企业独立存在的根本原因 将公营企业从国有企业中分流出来，使得各级政府切实拥有相应的公营企业的所有权。不仅中央政府拥有中央公营企业的所有权，各级地方政府也要拥有地方公营企业的所有权，彻底改变过去将公营企业与国有企业合而为一，不加区分的状况。公营企业处于政府的直接控制下，因此，其最明显的特征就是政企不分，从设立、生产到最终退出，都与政府有着天然的密不可分的关系? 若其一旦实现了政企分开，它也就不再属于公营企业了。所以，在谈到公营企业改革时，就不能和国有企业同用同一药方，一刀切地搞政企分开，而只能朝有利于政企结合的方向发展。政企分开与政企不分的关键，在于企业的领导阶层是否由政府控制。若一个企业的主要负责人，是通过政府任命的，则属于政企不分，反之，是政企分开。界定公营企业，就是要将那些需要政府任命负责人的企业分流出来，在政府的控制下从事生产经营，而对于其他类型的企业，则应尽快实现政企分开。
通过界定公营企业，分流公营企业，可以将一大部分公营企业归位地方政府管理，有利于发挥地方特色，调动地方政府的积极性，达到减轻中央政府财政压力和提高公营企业运营效率的目的。而具体对于中央政府和地方政府公营企业，也应区分对待。
对于中央政府来说，拥有两类不同性质的资产所有权，一是代表国家掌握的国有资产的所有权，另一是中央公营企业的公营资产所有权。因此，在改革过程中，必须区分两者性质的差异，分别采取不同的改革措施。对于中央公营企业，目前应主要采取国有控股公司的形式，具体表现为：
(1)以纯粹型国有控股公司为主，辅之于}昆合型国有控股公司。在现实中，存在着两种类型的国有控股公司，一是纯粹型的国有控股公司，其只从事资本的经营运作，另一类是混合型的国有控股公司，其不但从事股权的运营，而且还从事一部分的生产经营。建立以纯粹型的国有控股公司为主体的模式，不但有利于明确职责，充分发挥公营企业的独特优势，而且便于下属企业的生产经营规模化、专业化；
(2)向专业化国有控股公司发展。国有控股公司实行专业化分工协作，是由政府承担的公共产业发展的责任所决定的。中央公营企业要担负起政府承担的责任，必须依靠专业化，集中自身的资金、技术，在雄厚势力的基础上，有效实现政府投资的目的。因此，中央公营企业的改革，就不能像国有企业的改革那样搞相对独立经营和跨行业、跨产业发展，而只能在有着明确分工的投资领域谋求生存；
(3)走集约型发展道路。我国在市场经济条件下的增长方式正逐步从粗放型转向集约型，国有控股公司走集约型发展道路，关键是达到规模经济和保证经济效益。这就要求国有控股公司提高技术水平，集中投资，成为各专业领域中带动经济发展的主力。对于地方政府来说，其可以代理国有资产的产权，替中央政府行使国有资产所有者的职能，但最重要的是，必须切实拥有地方公营企业的公营资产所有权。地方政府以所有者的身份和权力处置运营地方公营企业，是打破当前企业改革徘徊僵局的突破口，也是企业改革中的关键举措。当前，地方公营企业也可走地方政府控股公司的路子，采用大量规范的股份制形式经营。公营企业不同于国有企业，国有企业不可采取股份制形式实现，即不能用股份制的形式来解决国家与企业的关系，国有企业只能利用股份制形式经营，而公营企业却可以走股份制的道路，地方政府可以以股东的形式组建地方公营企业。
- 二、调整公营企业的行业布局
政府和企业关于进入某一产业领域，应视进入所带来的收益增加与进入所花费的成本之间的差额而定。在由政府控制和限定进入的产业内，由于该产业容纳量较少，而要求进入的企业数量较多，使得企业只有通过博弈的方式获得进入权。企业通过与政府形成一定的合作关系，以达到自身收入的最大化。从表l可以看出，政府通过设置进入障碍，限制企业的过量进入，从而获得在该产业的自主权和主动权。表中显示，若政府不允许其他主体进入，则它能得到 1000单位的收入；若允许其他主体进入该产业，则只能享受500单位的收入；反之，若政府不介入，其它主体即使进入该产业也仅能获得政府限定的500单位的收入。在这种情况下，企业都会采取与政府合作共同进入的方式，与政府共享收入，这突出表现在垄断型经营领域。政府对非公营企业进入垄断经营型产业有着严格独特的规定。原则上非公营企业不得进入，公营企业即使进入，也要通过政府的审查批准，并在经营中向国家缴纳一定数量的费用，从而将企业的收入限定在一定的范围内。企业进入政府指定的产业领域后，也不能完全按照自己的计划开展生产经营活动，而必须在政府的各种管制下，从事符合政府意愿的活动，形成企业与政府共同经营的局面。在企业与政府共同经营的过程中，企业只能和政府共享收入，其所得的份额取决于与政府的博弈。
公营企业改革不仅仅是个别企业的微观调整，而更重要的是对其行业分布格局作一结构性变革。公营企业作为一种特殊企业，其行业布局有其自身的独特性，对大部分领域公营企业不宜涉足，对少数行业国家只应通过控股方式进入，完全由国家投资的产业只能是极少数。就发展中国家公营企业走过的一般历程来看，在工业化初期阶段，公营企业比重较大，在经济发展中发挥主要作用；进入工业化中后期，随着市场经济体制的不断完善，民间经济实力的不断增强，公营企业的比重会不断下降，进入公营企业和民营企业并存的格局；而后随着工业化的进一步推进，民营企业逐渐取代公营企业在经济中占据主导地位，并越来越发挥出灵活多变的优势。公营企业此时仅限于在一些特殊领域有所作为，具体而言，我国公营企业的行业布局应做如下调整：
(1)在战略高科技产业，公营企业应属于绝对控制地位。因为这类产业中如核工业、航天航空工业等已经不是企业间的竞争，而是以国家或地区为主要竞争形式它直接关系到一国的安全和稳定，是非公营企业力不能及的。
(2)在战略资源产业、敏感性产业、高社会风险产业、非营利行业以公营企业为主导，允许部分非公营企业进入。因为这些产业中一般具有规模效应，需要巨额资金的投入，而且由于高风险或不具备营利的特性，使得非公营企业望而却步，但随着科技水平的提高，这类产业中的某些链带将会有更多的非公营企业或非国有资本进入。国家对此类产业的管制将区别产业政策和政治指导政策，而在产业政策上逐步放松管制。
(3)在战略性竞争产业、管制性垄断产业、自然垄断产业和公用事业公营企业应逐渐退出，建立以非公营企业为主的体系。国家对这类产业的政策应转变为规范竞争秩序，通过指定法规规则来指导和监督各类企业之间的竞争，并逐步取消公营企业在这类产业中享有的特权。否则这类产业中的公营企业有可能变得：以维护社会利益为名，实际上损害社会利益；以发展高新技术为名，实际上阻碍高新技术发展；以产业特殊为名，实际上维护部门集团利益，侵害广大消费者的利益。
(4)在一般竞争性产业，公营企业也不是应完全退出。当前理论界普遍的观点：公营企业没有必要进入一般竞争性产业。认为一般竞争性产业的特点：企业以赢利为目标、产业进入壁垒不很强、企业激烈竞争所造成的市场震荡一般不会对经济和社会生活产生很大的冲击，所以，一般竞争性产业只能由私营企业承担。而笔者认为：公营企业在某些竞争性领域，还是有用武之地的。因为在有些竞争性领域，初期的经营风险较高，而资金回报率较低：因此，私人部门还不想急于投资，这时，可发挥公营企业的独特优势，利用公营企业先行投资，先行进入，等到该产业已较为成熟，有利可图时，再逐步让位于私人部门，使其担负起主导作用 这是由于在不同的时期，公营企业与私营企业有着不同的比较优势，当公营企业的比较优势消失时，也就是其退出该领域的时候。
如图一所示，线G代表公营企业的比较优势，线P代表私营企业的比较优势，在初期阶段，该行业经济效益低，但社会效益明显，公营企业在该行业的比较优势要大于私营企业在该行业的比较优势，因此，这一时期主要由公营企业进入运营是符合经济发展要求的。随着该产业的发展，尤其是得益公营企业的先期投资，使得私营企业进入该产业的技术、资金壁垒大为减少以后。此时的理性选择便是让公营企业退步退出，转而由私营企业成为主角。公营企业在此过程中所起的只是为私营企业担负起铺垫、基础性的作用(见图一)。
- 三、深化股份制改革
股份制是一种产权关系明确的现代化企业制度，是现代企业的一种资本组织形式。大中型公营企业股份化至少还存在三大方面的实施费用：其一，资产评估费用，主要指评估和交易过程中国有资产的价格损失。许多国有资产由于质量低下，转让的价格远远低于账面价值；其二，转轨实施费用，不仅包括股票发行费用，还指必须付出的社会补偿费用和其它费用。一方面，大中型国企中的离退休工和即将退休的职工，对他们的妥善安置是国家不可推卸的责任；另一方面，计划经济体制下的少数既得利益者，包括政府某些控制企业的部门中少数权力持有者，会对改革采取各种各样的阻扰，乃至发展为半公开的合谋反对，或者在改革的名义下干抵制改革的事；其三，股份制本身运行的成本，包括企业内部的交易费用，建立股份制的社会设施成本，以及其他市场化成本。不过，在我国推行“渐进式改革”已取得较大成功的今日，解决上述费用并不很大问题，而且，我国大中型公营企业实施股份化，并不缺乏广大的国内投资主体，可以避免前苏联和东欧用平分国有财产的方式搞股份化的做法，这也是我国实现股份化的难得机遇。
深化股份制改革，实质上是打破公营企业的垄断地位，其实公营企业的垄断权力并非与生俱来，而是由于公共需要才具有存在价值。如果这种公共需要已经消失，则垄断权力也应当肖失。根据这种分析，我国目前存在的公营部门的垄断权力许多都在可取消之列。现在日益发展的私人邮政服务及日益强烈的打破电信行业垄断的呼声都体现了公众对取消公营部门垄断的要求。政府必须清醒地认识：虽然公营的垄断在经济发展的起步阶段曾经发挥了重要作用，但这种功绩不能成为其继续存在的理由，必须积极致力于打破垄断，鼓励民营。也只有这样，才能提高这些部门的经营效率。同时，深化股份制改革，并非就是单纯的产权变革，其实质上是实现了决策权的转移，只有还政于民，还权于民，才会真正提高公营企业的效率。
- 四、构建科学的管理模式
一个企业经营效率如何不仅依赖于产权结构，更取决于内部管理状况。管理问题的关键不是一般意义上的管理落后、管理滑坡、和管理基础薄弱，关键是有无建立起科学的管理模式。据世界银行l986年发表了一份研究报告，对l3个国家和地区公营企业实绩考察的结果看，不仅国与国之间存在明显差异，就是一国内部，各公营企业经营实绩也大相径庭。比如巴西公有制企业的经济效益就优于加纳或巴基斯坦的同类行业。在印度，印度斯坦机床公司就充满了活力，并保持良好的业绩，而其它公有制企业就相差甚远。原因何在呢?除了一国的文化、社会、政治影响外，科学的管理模式非常重要。邯钢是我国的国有大型钢铁企业，他们就是通过科学化的项目管理和严格的基础管理，推进了技术进步，提高了经济效益。以“模拟市场核算，实行成本否决”为核心的科学管理制度，为项目是否能上马提供了具体的预算衡量标准。严格责任制度，从立项、审批到施工、验收，每个环节都要明确责任者，使项目的收益与每个环节决策者的实际利益挂钩；同时也促进职工观念转变，每个岗位的职工都明确了自己的责、权、利，形成了有效的激励和约束机制。这些都表明，私有化并不能完全解决公营企业生产效率低下的问题，科学的管理模式是不可缺少的。
我国许多企业之所以“优秀”，其“出色”并不在于自身的经营管理水平有多高，而是体现在该企业的公关能力是“突出”的，这些“优秀” 企业，往往善于从政府那里获取廉价的稀缺资源。我国加入WTO后，政府的行为势必得到进一步约束，那时，靠“寻租”成长壮大的企业的日子就不会好过。从根本上看，建立科学管理模式，提升自身营运能力，才是公营企业应对 WTO的关键。我国的企业管理还处于一个摸索探讨阶段，企业的管理模式中包括了日本的、美国的、韩国的企业管理模式，但更多的仍是根深蒂固的计划经济管理模式。即：企业管理层高高在上，设置了一级一级的主管部门。由于部门管理过多，非常不利于市场信息的反馈，也不适应企业对市场需求的快速调整。在这样一种信息平台基础上，企业运作正常与否的预警系统处于停顿状态，对资源(资金、技术、人力资本等) 的有效配置造成了极大的浪费，也使得资源配置不合理的状况难以改变。面对人世，企业应该从决策体系、动力结构和信息等方面进行再调整，彻底转变计划经济所遗留的传统管理方式。即使现阶段，在我国企业特别是公营企业中，传统的企业管理因素和方式仍然随处可见。例如，传统管理模式中的决策方式是上级领导“拍板式”的权威决策，其结果常常是因为错误的判断，导致整个企业经营处于困境；传统的动力结构或者这里所称的“报酬体系”，一般由工资、奖金、福利所构成，对于企业职工工作业绩的奖罚，更多地采用的是提高薪金和职务升迁的做法。一些人由于对这种办法不满或者对管理不能胜任，造成人力及其它资源的浪费，正如厉以宁所说，中国企业靠大幅度提高工资是不可能的，现实的选择是采取股权奖励的办法；由于传统管理是一种封闭式的，它不适应信息时代快速变换的市场需求，信息失灵和迟缓是导致我国国企效益低下的一个重要因素。以上几个方面，可能是我国公营企业构建科学的管理模式的着眼点。
从一般原因上说，建立公营企业，从事公共生产，是一国政府应对市场失效的可供选择的政策手段之一。在西方国家，当自由市场经济发展到一定阶段时，专业化分工逐渐深化，经济体系日益复杂化，公共产品、外溢性、自然垄断、分配不公、宏观经济波动等各种市场失效现象逐步显现，它们对自由市场的运作效率构成了不同程度的干扰和损害。在此背景下，各国政府经常通过建立公营企业来引导、干预、控制市场，以弥补自由市场机制的缺陷。
当然，在现实中，公营企业存在的原囚是多种多样的，不同原因在各国中的重要程度既与经济发展水平有关，也与经济思想、经济体制以及政治、历史等因素有关。以下具体介绍现代市场经济条件下公营企业存在的若干原因。
1、提供公共产品
在现代经济中。提供公共产品是政府的基本职责。尽管一种公共产品的提供井不必然意味着政府直接生产，比如，垃圾处理是一种公共产品，但它可以交由特定的私人企业完成，政府借助财政支出给朴私人企业成本上的补偿；但是，由政府建立公营企业直接提供公共产品也是重要的形式之一。在许多国家，政府在那此具有公共产品特征的部门。如市政设施、垃圾处理、环境保护等部门投资设立了公营企业，从事相应的公共生产活动。
2.控制自然垄断行业
许多与生产、生活上活密切相关的基础性行业，如自来水、电力、煤气、电话、有线电视、铁路、航空等，具有规模收益递增的特点，也即在社会需求的范围内、行业的平均生产成本随生产规模的增加而下降。
3.促进战略性产业发展
为确保国民经济的快速、稳健发展，许多国家的政府都十分关注那些具有战略意义的行业，如自然资源的开采、钢铁、石化、重型机械、电力、军工、生物工程、机器人的制造等。这些行业的发展，要么对一国经济的稳定运行至关重要，要么能够凭以占据经济发展的“制高点”，对整个社会经济的发展有着很强的外溢性。政府为了掌握这些行业发展的主动权，尽快促进其成长，同时避免这些行业为私人或国外资本所操纵，往往采取国有化措施，在这些行业中设立公营企业，借助政府的直接投资和控制来贯彻这些关键性行业的发展战略。
4、挽救亏损企业
某些私人企业的亏损和倒闭，不仅会带来大规模的失业问题。而且还会对整个社会经济活动产生严重的负向影响，为了避免由此而带来的社会震荡，政府有时会通过公共化措施，来挽救亏损和面临倒闭的私人企业。在20世纪30年代经济大萧条时期。欧洲的许多国家就对汽车、钢铁、造船等行业实施公共化。近期的例子有，1978年法国国有雷诺汽车公司收购亏损的伯利特卡车公司；1977年和1978年，瑞典政府先后收购了世界上最大的私营造船公司、两个大型纸浆造纸公司和两个大型纺织公司；曾经是瑞典最具竞争力的私营钢铁公司，也因亏损而被国有瑞典钢铁公司合并，等等。
5、控制金融机构
金融体系对一国经济的稳定发展有着特殊意义，因此，许多国家都对金融体系进行了较多的于预。为了增加政府对金融的控制能力，不少国家设立了一些重要的公共金融机构。比如，美国于1933年建立了联邦储蓄保险公司，为商业银行提供存款人保险，以达到防止挤兑、保障金融体系正常运行的目的。
政府建立公共金融机构的另一重要目的。是据此来达成某些经济发展目标。比如，为了实现战后的经济复兴或达到其他经济发展目标，多数西方国家都设立了公共发展银行。比如在美国，这方面的公共金融机构就有进出口银行、联邦房屋贷款协会、小企业发展局和农业银行。几乎所有的西方国家，都设立了一些公共机构，专门为农业和房屋提供长期贷款。
6、增加财政收入
为了获取财政收入，有些国家对那些需求弹性小、利润高的行业采取了垄断经营的方式。如从1674年至今，法国烟草行业一直为政府垄断经营。类似的例子还有酒(德国、法国、加拿大和美国的许多州)、盐业(日本、意大利、奥地利、制糖业(日本、意大利)等。
7、其他原因
公营企业的建立，有时还与政治因素有关。比如，第二次世界大战以后，出于处罚的目的，法国和挪威将许多与纳粹德国合作的私营企业收归国有，其中包括法国著名的雷诺公司。此外，政府拥有公营企业的原因还包括提现国家的形象和尊严、保护国内工业、保存某些夕阳产业、向边远地区和低收入者提供服务等。
从历史发展的轨迹看，公营企业在西方国家经济生活中所处的地位和所起的作用，主要是由经济思潮和经济环境决定的在市场经济发展的初期，自由市场和私有产权的理念大行其道，兼之市场机制的缺陷虽时有出现，但尚不足以引起大规模的政府干预，在此背景下，公营企业并不多。进人20世纪后，西方国家的市场经济逐步成熟，市场失效的严重性日益加深。20世纪30年代初期发生的经济大萧条，催生了以凯恩斯学说为代表的政府干预主义思潮的诞生和盛行，公营企业渐成气候。第二次世界大战结束后，许多企业在军用转民用的过程中被收归国有，转为公营企业。公营企业成为许多发达国家经济中的重要主体，在各国经济生活中扮演着重要的角色。
20世纪70年代后，由于难以对经济中出现的“滞胀”局面作出令人满意的解释。凯恩斯主义学说的地位开始动摇，经济自由主义的思潮再度崛起。在实践中，随着一批高新技术产业部门和新兴工业部门的崛起，公营企业所处的一些传统工业部门渐成夕阳产业，由此造成了一大批公营企业的衰落，加上公营企业普遍出现的低效率运营局面，要求改革公营企业的呼声日渐高涨。20世纪70年代末以来，一场私有化的浪潮开始席卷西方世界，这使得公营企业在各国经济主体中的比重急剧下降。数据显示，1986-1991年，西方发达国家的公营企业的产值约占GDP的8%（世界银行网站）从行业分布看，公营企业主要集中在以下领域：①自然垄断行业，如电力、自来水、天然气、邮电、通信、城市公共交通、铁路、航空等；②具有公共产品特征的行业，如市政设施、垃圾处理、环境保护等;③其有外溢性特征的行业，如石油、煤炭、化工、钢铁、造船等基础行业以及银行、环境保护等;④具有劣值品特征的行业，如酒精、烟草、彩票等；⑤涉及公平或就业问题的行业，如教育、住房、医疗等行业。
国有企业与公营企业之异同
国有企业改革是社会主义制度的自我完善和发展，是坚持和发展社会主义公有制经济的核心要求，如果将其与非公有制的公营企业设立混同，使国有企业改革完全成为制度演化，既无法走通社会主义改革之路，也无法规范地发挥公营企业在市场经济条件下的作用。同其他国家一样，中国也需要设立公营企业，但公营企业不是国有企业。从公有制的实现形式讲，作为社会主义经济成分存在的国有企业与非公有制的公营企业之间的区别是不容抹煞的，
- 一、国有企业只存在于社会主义国家
国有企业是社会主义全民所有制性质的，是社会主义国家制度建立的经济基础，是有别于资本主义经济原则而创立的社会主义经济成分，因此，国有企业只存在于社会主义国家。在世界各个国家，即所有的社会主义国家和非社会主义国家，普遍存在的是公营企业，又称政府企业或公共企业、公企业。公营企业具有国家一般性质，表现出国家经济管理的共性。欧洲共同体在1980年的法规指南中明确地将各个国家都存在的公营企业即政府企业界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，而政府包括中央政府和地方政府。
在非社会主义国家，不存在国有企业，只存在公营企业；而在社会主义国家，既存在国有企业，又存在公营企业。非社会主义国家不存在国有企、世，是因为国有 业属于公有制经济成分，是社会主义性质的企业。社会主义国家存在公营企业，是因为社会主义国家除了具有社会主义制度特性之外，也具有国家一般性，即也具有国家一般管理要求的共性，所以，社会主义国家也可以同非社会主义国家一样存在表现国家经济管理共性要求的公营企业。只是，必须明确，不能因为社会主义国家可以存在与非社会主义国家一样性质的公营企业，就将社会主义国家特性表现的国有企业也混同于公营企业。
公营企业不可与国有企业相提并论，不可鱼目混珠。在人类社会发展的现阶段，由于有国家的存在，公营企业是普遍存在的。而社会主义国家是现阶段国家中的极少数，是新的社会制度的探索，并且是由于创立了国有企业才存在的，是国有企业的性质决定了社会主义国家的性质。公营企业是起不到这种决定作用的，因此，不能以公营企业代替国有企业。凡是社会主义制度的国家，一定要以公有制经济为基础，即一定要以公有制性质的国有企业的存在为基础。如果不能分辨两种不同性质的企业，就无法坚持社会主义性质的国有企业改革。
中国设立的国有企业是社会主义性质的，不能将中国的国有企业等同于其他国家的公营企业。但是，现在几乎所有的研究都没有将中国的国有企业与国外的公营企业进行区别，甚至将其他国家的公营企业也称之为国有企业，这是不合乎基本逻辑的。
- 二、国有企业以人为本
资本主义性质的企业无论是以何种形式存在，其生产方式均是劳动者与生产资料间接结合，也就是说，劳动者与生产资料的所有权是相分离的。而社会主义性质的国有企业在这一点上改变了劳动者的身份，劳动者是所有者的组成部分，他们在生产过程中是以所有者成员的身份与生产资料结合的，所以，他们与生产资料的结合是直接结合，没有所有权缺失的阻碍。
在国有企业劳动者与生产资料直接结合的条件下，劳动者是企业的主人翁，国有企业的经营要以劳动者为本，即要以人为本。而在公营企业中，由于劳动者与生产资料是间接结合的，劳动者仍然是被雇佣者，其经营以资为本。虽然公营企业也不同于民营企业，但是在资本起支配作用的运营机制上还是与民营企业一致的。而国有企业的产生已超出了资本起支配作用的历史规定性，是以人为本运营的。因而，不能用民营企业或公营企业的经营原则，评判国有企业的经营。
国有企业是为劳动者的生存创办的新型企业，不同于资本主义性质的以资为本的企业。在国有企业中，人即劳动者是企业服务之本，是企业创办及发展的缘由，无论企业兴衰，都要首先考虑劳动者的利益。任何违背以人为本宗旨的行为都是不符合国有企业的社会主义性质要求的。
公营企业虽是政府办的企业，但无法完全照顾劳动者利益。倘若政府改变调节方略，可能有些公营企业就会被卖掉或解体。公营企业也要按资本原则办事，劳动者处在从属于资本的地位，这与国有企业的以人为本是完全不同的企业观。在公营企业的经营中，既要完成政府交给的任务，又要符合市场的原则，能最少地使用劳动者，就只能按最少的数量用人，不会因人做事，更不会为了劳动者的就业需要而无端延长企业生命。如果经营不善，公营企业也可以大量裁人，甚至可以全部换人。这就是由劳动者是间接地与生产资料结合而决定的。在这种机制下，企业首先要考虑的是完成政府指派的任务，劳动者是为企业工作的，企业解雇劳动者无可厚非。只是，不能将公营企业的这种机制扩展到国有企业。在社会主义国家，国有企业原则上不允许排斥劳动者，不能为了企业而牺牲劳动者的工作权力。
- 三、国有企业的经营是竞争性的
按照改革设定的目标，国有企业的经营范围应主要在竞争性领域。改革后的国有企业应是市场经济中独立的商品生产者或经营者，应参与市场竞争，并要在市场竞争中保持生存能力。因而，在经营范围上，国有企业与公营企业也是截然不同的。目前各个市场经济国家的公营企业，规模与数量可能有很大的差异，但在大的经营范围方面是基本一致的，主要是在非竞争性领域，很少涉及竞争性领域。在非社会主义国家，由于没有国有企业，只有公营企业，基本上公营企业只限于在非竞争性领域经营，在竞争性领域经营的都是民营企业，公营企业与民营企业的经济范围分界是比较清楚的，至于在特定的条件下，民营企业也进入非竞争性领域经营，那不是主流，至少在基本的经营领域的区分上可以略而不论。而在社会主义国家，既存在国有企业，又有公营企业，国有企业应主要在竞争性领域经营，公营企业应主要在非竞争性领域经营，可能存在少量的经营范围交叉的情况，但这种跨领域的交叉经营情况也不是主流，也可以略而不计，只是必须明确，竞争性领域存在的是国有企业，非竞争性领域存在的是公营企业。国有企业存在于竞争性领域，就是说可以设立在各个竞争性行业，凡是民营企业可以经营的行业，国有企业也可以经营，在这方面，国有企业就是一般的竞争性经营企业。
就中国目前的情况讲，国有企业的设 可保持在以下主要行业。
(1)钢铁行业。钢铁业属于竞争性行业。工业是现代社会的经济支柱，而钢铁业则是现代工业的支柱，国有企业在这一行业中发挥着顶梁柱的作用。
(2)能源工业。包括石油工、 煤炭工业、电力工业等。这些行业都是国民经济的支柱，国有企业在这些行业可发挥主力作用。
(3)化学工业。包括石油化工、煤化工、磷化工等主要化工行业。这些也是适于国有企业生存的行业。化工行业一般都是大规模生产，有复杂的生产工艺和技术。国有企业的经营可以在这些行业保持一定的稳定性和先进性，不会在效益上有所欠缺。
(4)制造业。这一大行业包括众多门类的工业品制造部门。
(5)新技术研究机构。作为研究型企业，也可以是国有企业性质的。相对而言，国有企业在这一行业可能更便于管理，即可能运营得很好，因为这一行业对员工的素质要求高，这与国有企业性质的根本性要求是一致的。
(6)其他竞争性行业。除了上述主要竞争性行业，国有企业还可以设在其他竞争性行业，只不过，在其他行业，目前国有企业的设置不应很多。比如百货零售业，最好国有企业不进入，即使进入也只能是具有代表性的。
- 四、国有企业要实行政企分开
在政府与企业的关系问题上，国有企业与公营企业也有完全不同的表现。政企分开是国有企业成为独立的商品生产者或经营者的必然要求，政府不能干预企业经营，指的就是改革后的国有企业不受政府的干预。在改革之前，国有企业的经营是非市场化的，与政府的关系是紧密不可分的，被称之为父子般的关系，而这种关系随着改革的推进是要逐步消失的。问题在于，改革之前的国有企业包含着公营 业在内，是经济成分混淆的遗留，而作为公营企业，足不需要进行政企分开的。在世界上，各个国家公营企业的经营都是政企不分的，即企、 都要听从政府的安排，政府始终控制着企业，企业基本上没有独立经营自主权，企业的主要负责人是由政府任命的，比如美国的公营企业负责人是由总统直接任命的。我国改革后的闰有企业不再保持与政府的紧密小分的关系，成为具有相对独立经营权的企业，这与公营企业是分道扬镳的。在对这一关系的认定上，不可将对公营企业政企不分的要求加在国有企业之上，也不可将对国有企业政企分开的要求用于公营企业，更不可以用公营企业政企 分的模式去改革国有企业，从而以此达到国企政企分开的目的。实行政企分开，在体制上至少要改革国有企业的三个方面。
(1)要变政府控制企业人事权为企业自主决定当家人。政府派人管理企业，与企业自主管理是有根本区别的，在前者模式中企业最多是政府的附属，企业管理者必然是站在政府的立场上管理企业，而在后者模式中企业才是独直的商品牛产者或经营者。企业当家人出自政府，还是出自市场，这不仅是一个能否实现政企分开的问题，而且是一个根本件的体制区分问题。在传统体制下，国有企、 不可能自主决定当家人，因为企业无法同外界联接，缺乏竞争机制，企业无从在外寻找合格的当家人。而在市场经济体制下，建立了劳动力市场，这就为企业自主决定当家人创造了基础的市场条件。因为企业家市场是最重要的劳动力市场，在劳动力市场完善的前提下，企业家市场可为国有企业输送优秀的管理者，但企业家自身是受企业家市场约束的，这就形成了完整的选择与约束的市场机制，能够保障国有企业自主选择当家人，实现生存与发展。
(2)要变政府控制企业投资为企业自主投资。企业能否自主决定投资也是企业能否取得自主经营权的表现。在传统体制下，国有氽业没有投资自主权，就连一些技改项目也要层层打报告，由政府部门批准，这直接束缚了企业的竞争力，造成国有企业的生产效率低下。而今，走市场经济的改革道路，就要从根本上改变国有企业与政府的关系，要让国有企业自主经营，要让政府从国有企业的经营中退出去，改变国有企业的整个经营机制，让国有企业走市场化经营之路。国有企业 改革到位后要自己对投资负责，不再受政府干预，这要求国有企业同民营企业一样，具有市场化的经营能力，不再有投资的特殊性，要承受投资风险，对自身的投资选择负责。
(3)要变政府决定企业工资水平为企业自主决定工资水平。国有企业的工资水平要实现自主决定，不能由政府决定，这也是改革的一项基本要求。存政企不分的体制下，国有企业的工资与政府公务员的工资是相通的，都是F}1政府统一制定的。现在，政府只应控制公营企业的工资，不应再控制国有企业的工资，即公营企业的工资不能自主，国有企业的工资可以自主。这就是政企分开与政企不分的不同。只要是政企分开，政府就不能再直接控制国有企业的工资，只要是政企不分，那政府必然要控制企业的工资。对于国有企业的分配，国家当然要负责调节，但那种社会性的约束与政府的直接控制是不等同的。改革的目的就是要使政府与国有企业分开，不干预国有企业的内部分配，要让国有企业在具体分配上充分享受自主权。
- 五、国有企业归属全民所有
国有企业与公营企业相比，所有权大不相同。国有企业的所有权归全民所有，由国家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表国家运作所有权，即所有权不论以何种形式存在和以何种方式运作，都不归属于任何一级政府，都始终保持在全民手中，全民掌握的所有权具有集合性，其成员不享有整体拥有的权力，其权力是不可分割的。而公营企业的所有权，按市场经济通行的谁投资归谁所有的原则，要归各级政府所有，即中央政府投资建设的公营企业要归中央政府所有，地方政府投资建设的公营企业要归地方政府所有，是哪一地方政府的投资就归哪一地方政府所有，所以，公营企业的所有权是分散在各级各地政府手中掌握的，这与国有企业的所有权具有的统一集合性是完全不同的。
严格地讲，国有企业归全民所有，是讲企业使用的资产统归全民所有，国有企业使用的资产是国有资产，是全民所有性质的资产，非国有资产不为国有企业使用。这是一条原则，也是国有企业设立的意义体现。在市场经济体制下与在传统体制下，这方面的原则都是同样的，不会有改变。改革国有企业不是改变国有企业，其经营机制是需要改革的，但其基本性质以及决定其基本性质的原则是不会改变的，若改变了那就不是国有企业。国有企业改革不能是最终改没了国有企业。在资产的使用上，国有企业的原则规定是不能改变的，必须由始至终使用全民所有性质的国有资产。如果一个企业既使用国有资产，又使用其他来源的资产，那就肯定不是国有企业，而只能是国有企业与其他产权所有者合办的企业。这是由国有企业所有权的性质决定的，是容不得变通的基本原则，尽管在社会主义经济实践中，情况很复杂，但这种单纯使用国有资产的原则并不复杂，只要真实地确认是国有企业，那企业拥有的资产就只能是国有资产。
公营企业使用的资产主要是公营资产，公营资产不是国有资产，国有资产是全民所有的资产，公营资产是政府所有的资产，不论哪一级政府所有的资产都统称为公营资产。在国有企业与公营企业的区分中，重要的问题之一就是不能将公营资产误为国有资产。国有资产不能离开国有企业，公营企业绝对不会使用国有资产。但公营企业在运营中也可以使用一部分民有资产，只要公营资产占控制地位，民有资产也可进入公营企业。各级各地政府可以利用这种方式扩大对经济的控制能力。在社会主义国家，对于国有资产与公营资产一定要划分清楚，国有资产属于全民所有，名义上为国家拥有，而公营资产实际上是属于各级政府的，政府也代表人民，但在国有资产的产权界定上，只能明确是归全民所有，不能将此权限等同于归各级政府所有的产权。
国有资产的来源与公营资产的来源是有区别的。国有资产是新型的资产，是社会通过一定的手段积累的属于全体人民的资产，其中存在对剥夺者剥夺的资产，也包括全体人民劳动积累的资产。而公营资产只是各级政府财政资金的投入，包括财政信用资金的投入，是财政资金的积累。虽然财政资金也是属于人民的，但具体的财政资金在各级政府手中代表着不同的利益要求，这与国有资产统归全民所有的利益关系是不同的。更重要的是，财政资金一旦转化为公营资产之后，同样有市场收益的要求，这也是与国有资产不相同的地方。由于各级政府的财政状况不同，所以即使是在同一个国家的同一时期，各地的公营企业规模也可能是很不同的。财政若没有支付能力，没有用于投资的费用，那公营企业就没有设立的可能。如果财政设立了公营企业，又没有能力继续进行投资，那公营企业也不可能进一步地扩大。公营企业的这种运营机制与国有企业的原始积累和发展资金的来源是不同性质的。
需要明确的是，国有资产也不同于国有资源。国有资源也是一个一般性的国家权力概念。在一般性上，国有资源与公营资产是有相同性质的，即都是存在于各个国家的经济范畴。只是，国有资源属国家所有，公营资产属各级政府所有；国有资源是未投入使用的生产资料，公营资产是已投入使用的生产资料。国有资源与公营资产都是各个国家经济发展的支撑力量，足不带社会性质区分的物质基础。
- 六、设立国有企业是为了建立新的社会制度
国有企业与公营企业的根本区别，在于各自的设立目的不同。设立国有企业是为了消灭剥削制度，建立新的社会制度。而设立公营企业的目的是行使政府的社会经济管理职能，对国民经济进行一定程度上的直接干预。
在现时代，社会主义的实践刚刚开始，社会主义经济的实现形式存在着不完全性，即不能表现出完全的社会主义性质要求，存在着一定程度上的变通和曲折，只是，不完全性的存在并不改变社会主义公有制企业的设立目的，因为这是根本性的要求，是不允许变通或更改的。如果取消了国有企业的设立目的，就是取消了社会主义的原则要求，就是不再进行社会主义经济实践的表示。在今天，不论怎样进行社会主义经济体制的改革，也不能改变国有企业的设立目的，若改变了这一点，国有企业的改革就违背了根本的宗旨，就不是改革而是改变了，就是取消国有企业的存在了。在这一根本性问题上是不容混淆的。
现在，理论界对剥削的认识进入了更深层次的研究。从感情上排斥剥削和简单地否定剥削的存在并不代表21世纪经济理论研究的主流趋势。剥削是人类社会发展进程中存在的一种客观现象，不是人们主观意志能改变的，这是与人类的劳动能力和生存需要直接相关的。在社会主义的理论构架中，消灭剥削是既定的目标和理论创立的意义，是不容怀疑其确定性和现实性的。只是，剥削的消灭要依靠人类劳动内部矛盾的发展才能实现，单纯使用外部暴力，不可能消灭剥削，只能是消灭剥削者，不会改变产生并存在剥削的客观的社会经济基础。从今天的角度看，设立国有企业消灭剥削的目的仍然是要坚持的社会主义基点，是不能在这一基点上有任何动摇的。否认国有企业的这一设立目的，是无从把握社会主义改革的方向和意义的，也是无法将社会主义国有企业的改革进行到底的。至于公营企业的设立目的，在各个国家都一样。问题只在于，一定要分清公营企 与国有企业的设 目的的不同，要明确公营企业与国有企业是两类性质不 的企业，各有各的设立目的，不能相互}昆淆，各自的设立目的决定各自的社会存在。
当前，国有企业改革的阻力在很大程度上是与将国有企业等同于公营企业有关的。在政治经济学的理论体系中，在国外的任何地方，都没有人将政府设立的企业视为社会主义性质的国有企业。世界早已存在的共识是，公营企业的性质是国家资本主义。所以，中国的国有企业的改革不能再继续已蔓延了很久的思想混乱，将国家资本主义的企业实现形式等同于社会主义公有制企业的改革实现形式。任何人都应清楚，推进国有企业改革，只能走社会主义的改革之路，不能走国家资本主义的改变之路。
- 七、国有企业的制度演化
与改革的目的 同，目前的国有企业还需要有相当一部分转变为公营企业。面对这种制度演化的趋势，明确区分国有企业与公营企业更为必要。在过去较长时期，中国足将公营企业也称为国有企业，不承认存在公营企业这种经济成分。而今，在改革的进程中，实际上采取的许多措施是有悖国有企业改革宗旨的，实质上是反过来用公营企业取代国有企业，只是在名称上还称为国有企业。这是在混淆国有企业与公营企业的前提下造成的改革和制度演化的障碍。由于有太久的混同，今天解决问题确实需要有高度的理性和持久的耐心。将公营企业从国有企业中分离出来，使其成为一种独立的经济成分，这是有利于国有企业改革的，也是有利于中国市场经济建设的。只是必须明确，从国有企业转为公营企业，是一种制度演化，而不是国有经济体制的改革方向。
实现部分国有企业的制度演化，在中国既要设立国有企业，又要设立公营企业，是中国坚持社会主义改革的需要，也是中国经济建设与国际社会接轨的要求。公营企业在世界各国是普遍的存在，在中国也是不可缺少的。问题只在于，中国不能将这种经济成分作为社会主义性质的表现，一定要将其从国有企业中分流出来，一定要给予公营企业独立的经济地位，一定要对公营企业的设立单独立法规制，一定要在政府干预方面体现出这种市场经济的一般性。
有关国家安全的生产部门、自然垄断行业以及提供重要的公共产品与服务的产业，应是中国设立公营企业的主要领域。也就是说，目前处于这些领域的国有企业应逐步演化为公营企业。这样的演化结果可使中国与世界上其他市场经济国家保持设立公营企业的相同性，即中国应在公营企业的设立方面与世界各国保持一致。世界上各个国家设立的公营企业并不完全相同，有的国家在竞争性领域也设立了公营企业，有的国家在非竞争性领域也允许民营企业经营，同时各个国家的公营企业占国民经济的比重也不同，对于这些情况要具体分析。从主流趋势看，在竞争性领域设立公营企业已成为历史，除个别国家追求赢利之外，大多数国家都已使公营企业退出竞争性领域，只在非竞争性领域设立公营企业。而民营企业能否进入非竞争性领域，主要是看一个国家的市场发育程度和法治程度。如果一个国家的市场发育健康完善且法治程度较高，将本该由公营企业承担的任务交由民营企业做也未必不可以。美国和北欧的一些国家就是这样做的，因此，公营企业在这些国家占有的比例相对比较低。然而，如果市场发育不成熟，法治程度低，市场秩序不稳定，那么公营企业的职责是难由民营企业替代的。中国是一个刚刚走上市场经济道路的发展中国家，市场的发育还很不成熟，人们的法治观念仍很淡泊，执法能力还有待提高，这个时候并不需要用民营企业去替代公营企业，而是需要直接加强公营企业的建设，适当提高一些占有比例。除了对一部分现在处于非竞争性领域的国有企业进行制度演化之外，或许还需要再增设一批公营企业，这就是有进有退的原则体现，退是退出国有企业行列，进就是进入公营企业行列。凡是非竞争性领域，在政府有投资能力的前提下，似乎都应设立名正言顺的公营企业。
国有企业的制度演化还表现为，一部分处于非竞争性领域的国有企业制度演化为中央公营企业，即直接由中央政府控制的公营企业，还有一部分处于非竞争性领域的国有企业要制度演化为地方公营企业，即由各地各级政府直接控制的企业。这些演化后的企业都改变了原先的国有企业性质，而成为最先明确职责和发挥作用的公营企业。相比而言，制度演化为中央公营企业的应比较少，制度演化为地方公营企业的应比较多。这是因为地方公营企业分散在各地，承担的干预经济的任务量大，并且直接服务于各地民众。中央公营企业的数量是有限的，大型垄断企业集团是其主要的存在形式。有些地方政府将国有企业全部卖掉，不管是竞争性领域的企业，还是非竞争性的企业领域，这种做法无论是从改革的角度看，还是从制度演变的角度看，都是不妥的。从改革的角度讲，地方政府无权处置国有企业。从制度演化的角度讲，地方政府有设立公营企业干预经济的职能，不能放弃职能，将政府该做的事推向社会。
中国目前的国有企业只有一部分需要制度演化为公营企业，不能将这种演化扩大到全部的国有企业，不能以此取代国有企业的改革。改革与演化是两种不同的要求。改革要求社会主义制度实现自我完善和发展，国有企业成为适应市场经济环境要求的独立的商品生产者或经营者。演化要求将处于非竞争性领域的企业分流出来，单独作为一种经济成分存在，即作为公营企业存在。在复杂的现阶段，中国既需要国有企业，需要进行国有企业改革，又需要设立公营企业，需要将原处于非竞争性领域的国有企业逐一改变性质使其成为名副其实的公营企业。以制度演化取代改革意味着放弃社会主义发展之路，以改革的名义阻止制度演化必然影响中国社会经济的发展，违背中国建设市场经济的原则。区别国有企业与公营企业的现实意义就在于说明中国既要坚持国有企业改革，坚持以国有企业的改革完善和巩固社会主义的经济基础，又要自觉地主动地而不是盲目地被动地进行制度演化，明确地将目前非竞争性领域政府控制的企业改制为公营企业，制定出特殊的法律规制这些享有政府庇护特权的公营企业。因此，一方面坚持改革，一方面高度重视制度演化，是中国经济发展中体制建设的大势所趋，对此，一定要各有侧重，分步推进，只有这样，中国才能达到既坚持社会主义又发展市场经济的目的。