刘晏
刘晏
目录 |
刘晏(约公元716—780)，字士安，曹州南华(今山东东明县)人。历任吏部尚书同平章事、领度支铸钱使、盐铁使，是唐代著名的理财家。刘晏七岁举“神童”，八岁时唐玄宗封泰山，因献《颂》，授太子正字，唐玄宗将他带回京城，授予秘书省正宗的官职。尽管是一个校对文书的小官职，但小小年纪就能担任公职，刘晏令京师人士刮目相看。少年时期刘晏才华横溢、名噪当时。宋代王应麟在他的《三字经》里写道：“唐刘晏，方七岁，举神童，作正字，彼虽幼，身己仕。尔幼学，勉而致，有为者，亦若是”，把他树立为当时青年才俊学习的榜样。刘晏在肃宗时代历任彭原太守，徙陇、华二州刺史，迁河南尹，晋户部侍郎，兼御史中丞，领度支铸钱使、盐铁使，为安史之乱后的唐王朝统治作出了突出的贡献。公元762年，刘晏任京兆尹、户部侍郎领度支转运使，分管财政。当时唐朝经济十分萧条，刘晏采取一系列有效措施，发展生产，开源节流，使财政逐步好转。公元763年刘晏被提升为吏部尚书、门下平章事，兼任转运使。刘晏在主持财政期间，严格选拔理财官员，杜绝官场腐败，得罪了包括皇太子李适在内的权贵。唐代宗去世后，唐德宗听信谗言，先免刘晏的职，后又赐死。
刘晏的经济思想及创新[1]
1.在租税原则上提出一个鲜明的主张，即“因民所急，而税之，则国用足”
刘晏的经济思想充分体现了“以人为本”的执政理念。民之所急莫过于日常生活必需而又不容易找到替代的物品，盐是人民生活的必需品，人人都需要，由于其供求弹性较小，无论盐价高低，均可卖出，所以适当加价，不会引起销售量的急剧变化，对这种商品征税可以获得较稳定的收入。因此刘晏理财的重点之一就放在盐政的改革与整顿上，他的“因民所急而税之”的思想为选择专卖商品确定了一个重要原则。管仲、桑弘羊等人虽也曾实施过这种做法，然而第一个明确地提出这个原则的却是刘晏。这一原则也成为后世选择专卖品的一项理论依据。“因民所急而税之”并不是任意加价加税，而只是通过人们生活必需品的买卖，不分贫富，使人人普遍地负担一笔隐蔽税，转嫁对象是全体国民，较之租庸调制，税基更广。这种使“人不怨”、“人不苦”、“人不乏”的理财思想和方法，较之单纯的以强制性的增税形式来加重农民负担的方式，确实减轻了人民的负担。
2.既重视举办官营商业，又注意借助私营商业的力量。并且很善于组织重要商品的生产与流通，具有较浓厚的重商思想
刘晏的经济思想在一定程度上有了市场经济的色彩。他继承和汲取了管仲、桑弘羊的思想精华，不赞成直接加重人民负担的强制性益赋增税方式，而是提倡把商业经营作为主要经济手段，来取得国家财政收入，以充实国家财政。在这一思想指导下，他非常重视商业，他创立食盐就场专卖制，实行民制、官收、商运、商销。官收盐、常平盐以及常平、平准、均输等使官营商业得到了很好的发展。同时，商运商销的体制也使私营商业得到了发展。桑弘羊的重商是重官商而抑私商，对商业的管制和干涉较多。刘晏对商业的管制却相对放松了一些，他在重视举办官营商业的同时，又注意了适当利用私营商业的销售能力。这样做，不仅疏通了流通渠道，而且还极大地节约官府自己广设机构的费用开支，减少官僚机构经营商业时效率低、浪费大、贪污多和扰民严重等问题。刘晏并不单纯地主张“抑商”，一概排斥私商，他很注意发挥正当的私营商人的积极性，事实上，他是在把私营商业作为对官营商业的一种补充，在一定程度上把国家的经济活动同商人的私人经营活动结合起来。但是刘晏对于那些在粮食市场上投机倒把、囤积居奇的奸商以及那些垄断食盐的生产和运销，惯于兴风作浪的大盐商却是严厉打击，毫不留情的。
刘晏的这一经济思想符合商品经济发展的客观规律。根据不同的条件，实施不同的政策，改革家的作用也就表现在这里。刘晏不主张单纯强调由国家来全面干预经济，而主张在一定范围内允许商业贸易的自由，不把商业完全管死，不搞单一的流通渠道，即官营，而是通过官营与私营两条渠道来搞活流通领域。在这一点上他的思想有了今天我们熟知的市场经济的意味，较其前辈具有创新的意义。
3.重视发展货币经济，在封建政府举办的各项事业中，广泛采用以货币付酬的雇工制，用以代替无偿的强迫劳役制
刘晏强调发展货币经济，他重视商品货币关系的观点，在唐代的确是开风气之先的一种经济思想，他已大大超越了一般理财者的思想水平。唐代中叶，货币经济伴随着商品经济的发展也有了极大的发展，刘晏敏锐地注意到了货币经济的作用，他坚持采取稳健的货币政策，力主稳定币值、稳定物价，既反对通货膨胀，又反对通货的过分紧缩。这些都是有助于促进货币经济健康发展的可贵的经济思想。
由于刘晏重视货币经济，所以他坚信那种体现买卖双方形式平等关系的、以钱付酬的雇佣劳动优于无偿的、超经济强制的封建徭役劳动。正是从这一思想认识出发，他在这方面进行了大胆改革。唐代的官营手工业中本来是以无偿劳役作为主体，刘晏就在官营造船业中全部采用了有偿的雇佣劳动制，官炉铸钱也由过去使用徭役制改为雇佣工匠制。另外，他还在漕运以及驿递中进行了重大改革。所有这些，都是发挥了货币的作用，顺应并促进着货币经济的发展，也是对封建劳役制的初步否定与变革。
4.强调增加财政收人的根本前提在于发展生产、安定人民的生活，而反对单纯增加税赋的方式
刘晏的经济思想强调“爱民为先”，他在各个方面贯彻着他发展生产的理财思想。他强调所谓“养民”、“爱人”，就是要休养生息，给人民一个安定的生产和生活的环境条件，让农家能男耕女织、安居乐业。这是把财政建立在发展经济的基础之上的一种合理的思想，有别于单纯的财政观点。他认为：要从农村增加税收，不能靠加重每一家农户的负担，而是要靠增加农村户口，扩大耕地面积，发展农业生产而取得。他推行“常平法”，建立“常平仓”来调节供需平衡，调济民食，稳定粮价，既防止谷贱伤农，又防止谷贵伤民，这正是从“民以食为天”这个首要问题上，通过合理的方式，来安定农民生活，保护农业生产，培养税源的一种养民思想与措施。
刘晏强调培养税源应以爱民为先。刘晏认为人口越多，国家的赋税收人就会增多，所以他掌管财政，以爱民为先。不仅详细掌握各地物价，而且对各地的灾变情况，也密切注意。各个地方在预知歉收征兆时。就必须事先告知转运使司，说明何时需免除哪些租税?何时应发给何种补助?不等民众困乏、流离、逃亡、饿死，就事前加以赈救，可谓“民未及困，而奏报已行矣”。
5.重视如何从物质利益上来提高生产者和经营者的积极性，以此来提高经济活动的效率和质量
“予民以利，上下同之”，前辈管仲早就具有了这种利民思想，刘晏在实践中合理地加以具体应用，而且能提到理论高度来总结，认为这样做符合于国家的长远利益，照顾人们的物质利益，引人激励机制，调动和提高劳动者的积极性，可以提高国家、地方及个人经济活动的效率和质量。“凡事必为永久之虑”，这是他的经济思想的过人之处。
刘晏的管理思想[2]
从管仲开始的政府理财家或改革者，如桑弘羊、王安石、张居正等，都把增加财政收入、增强国力作为目的，手段都是加强政府对经济活动的控制。但唐代的刘晏同时关注利国与利民，把加强国家控制和发挥私商的积极性两者并用，两条腿走路。刘晏的理财成就，挽李唐王朝于颓势，促进了社会经济的恢复和发展。他的财政管理思想，上承管子、桑弘羊，下启王安石、张居正，居承前启后、继往开来的地位。
1.培养财源
刘晏认为“户口滋多，则赋税自广”，故其理财，常“以养民为先”。刘晏认为，人口的繁衍、劳动力的增多，是国家财政的本源。因此，必须适当考虑人民生计，培养民力，才能增加国家财政收入。他把推行食盐专卖、畅通漕运和推行常平事务看作是减轻百姓赋役负担、繁荣社会经济的重要手段，这是他注意培养民力、注意培养财源的财政管理思想的体现。
2.广开财路
财政收入来自百姓，只有不拘泥于传统的财政收入渠道，在应收农民赋税之外另辟财源，才能既解决国家的浩繁需用，而又不重困百姓。刘晏所采取的一系列财政改革措施，特别是扩大常平业务，都遵循“知所以取人不怨”和“因民所急而税”的原则。取人不怨，指政府通过控制物资和市场物价等经济手段来取得财政收入，而不是单纯依靠增加税收来达到这个目的。因民所急而税，是选择人们日常急需的商品课税，其税源充足，稳定可靠，容易收到广收薄敛的效果。例如刘晏改革盐政，变直接专卖制为民制、官收、商运、商销的间接专卖制，寓税于价，做到了“官收厚利而人不知贵” 。
3.重视商业
刘晏继承管子、桑弘羊的思想，在恢复和发展社会生产的基础上开辟国家财源。他在举办官营商业的同时，又适当利用私商的销售能力，以保证流通渠道畅通，并节约官办机构的费用，减少官商效率低、浪费大等弊病。如他创立的食盐就场专卖制，允许以绢换盐，推行常平、均输等法，都尽量运用商业经营原则，兼顾利商、便民、平抑物价和增加国家财政收入几个方面。实际上他是把私营商业作为官营商业的补充，既抑制少数大奸商在盐、粮流通中投机取巧的消极作用，又利用多数商人有利于商品流通的积极作用，把抑商和重商、国家的经营活动和私营商业的活动较成功地结合起来。史称他“因平准法，斡山海，排商贾，制万物低昂，常操天下赢资以佐军兴，虽拿兵数十年，敛不及民而用度足”。
4.货币经济
刘晏在他所举办的各种事业中，相当广泛地采用以货币付酬的雇工制代替无偿的强迫劳役。如在情报传递中雇“驶足”以代替带有徭役性质的“捉驿”，史载“诸道巡院，皆募驶足，置驿相望，四方货殖低昂及它利害，虽甚远，不数日即知”。另外，他在漕运中以雇工和漕卒代替夫役，在造船和铸钱中也打破了官府手工业中落后的劳役制而采用雇佣制。尽管他为国力辟生财之道，但坚持采用稳健的货币政策，稳定币值和物价。既反对通货膨胀，又防止通货过分紧缩，把货币视为商品流通的工具，而不当作财政搜刮的手段。
5.管理队伍
重视选拔造就一支能干而又可靠的财政管理人才队伍，建立一个由干练清廉的官吏组成的财政管理体系，也是刘晏的财政管理思想的一个重要内容。刘晏特别重视物色和选拔人才，“凡所任使，收后进有干能者”，或“皆新进锐敏”，富有朝气的新秀。因而他的部吏都能做到“其部吏居数千里之外，奉教令如在目前，虽寝兴宴语，而无欺绐”。对于权势推荐的人，他虽难推诿，但仅给以官品虚衔，发优厚的俸禄养起来，不让其介入实权实责。所以，在刘晏手下担任实职的财政系统官吏，都是称职的。事在人为，刘晏有这样一批干练的、有才能的财政管理人才，这是取得理财成就的根本保证。
1.建立有利环境
安史之乱后，社会经济受到严重破坏，“农桑日废，井邑为虚”，经济的凋敝衰落，人口的数量减少，使唐王朝陷入了严重的财政危机。刘晏认为必须恢复和发展经济，他主张大力发展商品流通，主张以商品流通促进经济的发展。
(1)促进交通事业的发展。商业经营要顺利进行，发达的水陆交通是一个重要前提。史载：“晏乃自按行，浮淮达于汴，入于河，右循底柱狭石，观三门遗迹，至河阴巩洛，见宇文恺梁公堰分河为通济渠，视李杰新堤，尽得其病利”。刘晏疏通河道，如“开决汴河”，其中一个重要的目的就是要以此促进车船畅通，使“舟车既通，商贾往来，百货杂集”，为商业经营提供便利条件。
(2)减轻商人税收。唐初规定将商贾的户税加二等征收，其用意在抑制工商副业。在大历四年的户税整理中，刘晏取消了加等征收的规定，一律按本户等交纳，以鼓励人们更多地从事商业经营活动，提高商人的社会经济地位，激发其开展商业活动的积极性。
(3)实行利商的货币政策。德宗时“钱荒”特别严重，给商业经营活动带来了诸多不便，直接损害了商人的利益。刘晏既反对大量发行货币和货币贬值，又反对通货过分紧缩，故发行了适量货币，“易铜铅薪炭，广铸钱，岁得十余万缗，输京师及荆扬二州，自是钱日增矣”，使“钱荒”问题大为缓解，从而保证了商业经营活动的顺利进行。刘晏实行惠商政策发展商品流通，促进经济繁荣的做法，取得了显著的效果。他所管辖的东南地区兴起了许多城镇，当时扬州和益州富甲天下，素称“扬一益二”。人口也增加了，史载：“晏始为转运使时，天下见户不过二百万，其季年乃三百万，在晏所统则增，非晏所统则不增也”。
2.发展私营商业
中国历史上官商和私商两种体制是并行的。所谓“工商食官”，即工商业由官府垄断，但这并不排斥私营工商业的存在和发展。这种官商体制到了唐代已弊端百出，官吏到处设立机构，贪污舞弊十分严重，从而影响了正常商业经营活动的进行。为了改变这一状况，刘晏大力主张积极发展私营商业，将私商作为官商的助手和有益补充，利用私营商业来消除官营商业的弊病。刘晏对食盐商业流通管理的改革是其管理思想的重要体现。改革的主要内容是：官府将盐户生产的盐收购起来以后不是先卖给普通消费者，而是先卖给商人，即“收盐户所煮之盐转甫于商人”再由商人运到其他地方卖给普通消费者；食盐专卖机构仅仅设置于产盐之地，其他地方的食盐专卖机构一概撤去；在离产盐之地较远的地方设置常平盐仓，官府将盐运来以后以平价卖给普通消费者。是为“其江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之，或商绝盐贵，则减价半之，谓之常平盐，官获其利而民不乏盐”。刘晏在一定程度上打破了由封建政府对商业流通进行全面管制的传统商业经营管理体制，顺利实现了封建商业经营管理体制的转换和变革，开辟了商业经营管理的新方向。
3.加强商业宏观调控
刘晏主张大力发展私营商业，但这决不意味着他主张采取商业自由主义政策。事实上，刘晏仍认为国家应掌握轻重之势，使“食货轻重之权尽在朝廷”。为此，他采取了一系列措施，对商业活动进行宏观调控和规范。主要包括：用私商代替官商的经营活动，但并不认为官商无存在的必要，可以全部取消。相反，他在坚持尽量缩减国家直接经营范围的同时，也在很大程度上保留了官营商业的阵地。刘晏借鉴常平仓制度，在边远地区设立常平盐，由官府委派官吏营销，“江岭去盐远者，有常平盐，每商人不至，则减价粜民”；刘晏严厉禁止商人进行非法经营活动。他在各地设立巡院，缉捕不法走私商，打击市场上投机倒把、囤积居奇的奸商，“自淮北置巡院十三，......捕私盐者，奸盗为之衰息”；建立了一套准确、及时掌握经济信息和市场商情动态的机构，刘晏依据这些机构及时获取信息，指挥各地巡院吞吐物资，调剂供求，“能权万货重轻，使天下无甚贵贱，而物常平”。
刘晏把私营商业作为官营商业的补充，将二者有机地结合起来，通过官商和私商两条渠道来搞活流通，在这点上，刘晏的思想特别有创新意义，是封建社会以来的第一人。
唐代刘晏建立全国信息网，以迅速掌握全国各地的经济信息和物价状态。他以朝庭用驿道快马传递公文的办法，设置知院官，收集各种庄稼好坏、市场价格的变动、四方物资的余缺等情报交给招募来的“驶足”，由他们一站接一站传递。数日内可将全国各地的信息迅速传递到刘晏处，再由刘晏等人综合各地信息，做出决策。由于信息灵活，渠道多，使市场长年保持稳定，国家掌握了足够资金。可见，信息管理对国家政治、经济的发展起到重要作用。
刘晏信息管理的具体措施主要包括信息机构的设置、信息的收集与整理、信息的传递、及时决策等四个方面的内容。
1.信息机构设置
信息机构是刘晏信息管理系统中最重要的组成部分。刘晏在各地遍设“巡院”，改革驿站使之成为信息传递机构。
“巡院”本来是刘晏在进行盐务改革时，在13个主要城市所设用以缉捕“私盐”的机构。后来把它改为专门收集各种经济情报的信息机构，由中央选派精明强干之人充任主管。“自淮北列置巡院，搜择能吏以主之。”‘巡院”的主管称“知院官”，负责将当地的经济信息收集整理并按期上报中央。驿站是我国古代主要的通讯设施。在刘晏之前，唐朝曾实行由地方富户负责，摊派徭役传递文书的“捉驿”制度。刘晏把它改为官办，“吏主驿事”，并高薪招募快马传递情报，把驿站变为主要是传递经济情报的信息机构，从而形成一个四通八达、效率较高的信息传输网。
2.信息收集与整理
在中国古代自然经济社会中，经济信息主要是与农业生产有关的情报和与商业活动有关的情报。各地“知院官”将经济信息收集之后，整理成文书，“每旬月”上报中央。同时，“知院官”时刻留意各地灾情的发生，迅速禀报以便及时赈济。“知院官始见不稔之端，先申至，某月须如干免，某月须如干救助。”在灾情发生之初，迅速计算出需要减免的租税和需要救济的灾民户数，上报朝廷。“而晏尤能时其缓急而先后之，每州县荒歉有端，则计官所赢，先令日‘蠲某物，贷某户’。民未及困，而奏报已行矣。
信息的收集与整理，对刘晏经济改革政策的推行发挥了重大作用。如果没有“知院官”的“先申至”“计官所赢”，没有那些“奏报”，刘晏的荒政举措是很难推行下去的；如果没有“知院官”将各地的盐价、商品供求和价格波动等情报的及时上报，也就不可能有平准官适时吞吐物资，调剂供求，从而也就不可能保持物价的稳定和维护正常的市场秩序。
3.信息传递
刘晏非常清楚信息是有时效性的，为了使信息的传递快捷、准确而及时，他改革了驿递制度。刘晏以前实行的是“捉驿”制度，当地富户们常借此鱼肉百姓，严重影响了信息的传递效率。刘晏将之改为官办以后，高薪招雇擅长骑马飞奔的“疾足”或“驶足”来完成传送工作。于是，被聘用的“快马”们工作的积极性被极大地调动起来，他们穿梭于各驿站之间，往来奔驰，将中央急需的各种经济信息及时准确地送达目的地。史载，由于“厚直募善走者，置递相望”，使“四方物价之上下，虽极远不四五日知”。由于信息传递快捷，中央决策及时，“故食货之重轻，尽权在掌握，朝廷获美利而天下无甚贵甚贱之忧，得其术矣”。
4.及时决策
信息机构的设置，信息的收集与整理及传递等一系列过程的最终目的都是为了让决策者及时作出决策。它们之间是层层递进、互相联系又互相制约的，是一种信息与决策机制，构成一套完整的信息管理系统。综合信息、及时决策是刘晏信息管理思想的集中体现。
刘晏的经济政策仍然是以国家干预为主的，因此政府所需要的信息量特别大，对基层上报的各种经济信息，又必须做出及时、果断的决策，用来指导生产，调节物价与供求，赈灾扶贫等，以促进经济的恢复和发展，增加财政收入。作为决策者的刘晏，工作量是相当大的。他身兼数职，日理万机，仍对各地上报的经济信息及时作出决策。甚至“每朝谒，马上以鞭算”，连上朝时骑在马上还在思考着这些问题。由此可见刘晏对经济信息高度重视，对经济工作一丝不苟的务实风范。
刘晏所独创的一套信息与决策管理系统成功地推进了他的经济改革，其信息管理思想在我国古代经济管理思想史上占有独特的地位。
刘晏的杰出之处不仅在理财方面，在用人方面也有独到之处，培养了一批财经管理人才。正是有了一批德才兼备的管理人才，加上刘晏严于律己，奉公自洁，才使其经济管理政策得以顺利贯彻实施。
1.拔用“后进有才能者”
刘晏制定了一套选拔、任用、监督、考核经济管理干部的办法。这套办法的主要特点是：要用有朝气、有能力而又廉洁奉公的“新进锐敏”的士人。他用“后进有才能者”来换掉原先那些蠢笨贪吝、虚伪龌龊的赃官污吏。刘晏认为，长期在封建衙门中任职的官吏，已经习惯于追名逐利、沉湎权势、营私舞弊，办事拖拉推诿、敷衍塞责。因此，不能倚靠这些人来管理国家的财政经济工作。刘晏认为，士人有一定的学识，又爱惜自己的名节，较能奋发有为和廉洁奉公。但他也并非只要是士人就用，他所使用的士人都是“必一时之选”、不拘一格地产生出来的，主要要求要有所作为和廉洁奉公。在他主管的各级财政、经济等行政管理机构中，对于一应出纳、检核等管钱、管帐、管财、管物等方面的实职性工作，都委任给能干和廉洁的士人去干。对于原先那些基本上还称职的官吏，就让他们“奉行文书”，干一些事务性的工作。刘晏把对干部的使用、奖惩同监督、考核结合起来。由于他有了这样一批干练、有才能的财经管理人才，从而不靠横征暴敛，而靠发展经济、改善经营、提高经济效益，以解决军国需用。
由于理财工作是不少人垂涎的“肥缺”，因此许多有权有势者纷纷向刘晏荐举私人亲友。在当时的风气之下，他一方面考虑不使自己推行的改革受到这些人的阻挠、牵制；另一方面又不得委曲求全地与之周旋。“当时权贵，或以亲故属之者，晏亦应之，使俸给多少，迁次缓速，皆如其志，然无得亲职事”，刘晏把那些不得不接收的人接收下来，甚至俸禄的多少，级别提拔的快慢，都让他们如愿，但有一条，就是不让这些人插手实际工作，而有营私舞弊的机会，从而让真正有德有才的人担当重任。
2.严于律己
刘晏能建立和保持这样一支比较廉洁和清正的财经管理人员队伍，同他自己的表率作用是分不开的。出生在齐鲁礼仪之邦的刘晏深谙孔子“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”的古训，求属下通敏、精悍、廉勤，刘晏本人也是这样要求自己的。他本人对煮盐、储运、铸钱、物资调济、漕运组织、情报收集、运筹管理和技术，无不精通，“自言如见钱流地上，每朝谒，马上以鞭算”。他常天不亮就起床，工作到深夜才休息，虽在休假期间也坚持理事，当日问题，当日解决，不推不拖，干净利落。故史称“其所总领，务乎急促，趋利者化之，遂以成风”。刘晏这种勤勉、灵活、负责的工作作风，在官僚作风盛行的古代社会确实是不可多得的。刘晏掌握着国家的钱财物资，但始终廉洁自守，生活俭朴，居食从不考究。《唐国史补》称其“居便取安，不慕华屋。食取饱适，不务兼品。马取稳健，不择毛色”。刘晏后来被奸臣杨炎陷害至死，在查抄家产时，发现他的全部财产仅“杂书两乘，米麦数斛”而已。
刘晏选拔和管理干部的办法，保证了当时国家财经管理工作的需要，还为以后几十年的财政经济管理工作培养了一批骨干。在他之后负责理财工作的韩洄、元磺、裴腆、包佶、卢贞、李衡等历史上有名的理财家，都是刘晏培养的杰出管理人才。
刘晏的理财政绩[3]
刘晏理财的政绩表现在漕运和盐政两方面。中国古代运粮称为输转、转运、转漕。水运日漕，故称漕运。
唐建都长安，关中尽管富庶，有八百里米粮川之称，但毕竟土地狭窄，产粮不足供京师民众和驻军消费之用，储备粮更是无从谈起，每逢水旱灾荒，京城首先告急。因此常需转输东南之粟。唐初，水陆转漕仅2O万石，过了7O来年，到玄宗时已达80～100万石，运量大增。转漕之关键在黄河三门峡，惊涛骇浪，危石暗礁，船只逆水上行风险极大，动辄翻船，粮沉人亡。而运粮船只抵黄河，能闯过三门峡的，仅十之二、三。为避三门峡险，从洛阳含嘉仓到陕州(今河南陕县)太原仓，中间三百里，不得不改陆路。陆运三百里分八段接力，用车千八百辆，两月而毕，征发民夫数千，实在是劳民伤财。
水运难越三门峡之险，陆运费时劳民，全程运输从江淮到关中一般需1O个月甚至1年。不仅如此，运输本身耗费往往是粮价的几倍，这样，克服运输尤其是漕运的困难，对唐王朝来说，是当务之急。刘晏之前，漕运问题一直未能得到很好解决。
安史之乱期间，情况发生了新的变化：洛阳被占，淮河被阻。原先倍感艰难的粮道完全被切断了。江淮粮食只好溯长江渡汉水抵洋州(今陕西洋县)再转陆路到长安。这条运输线路途远、费用大、时间长、运量小，京师粮食供应常有不继，加之年成不好，米价飞涨，结果是“官厨无兼时之积，禁军乏食”，郊县百姓被迫捋青穗而供之。平定安史之乱以后，尽快恢复汴水、黄河运道把江淮粮食迅速运至京城一带，便成了当务之急。代宗皇帝再三考虑，决定把此存亡攸关的重任交给曾任转运使的刘晏。
刘晏在唐王朝财政极端困难情况下，临危受命。广德二年(公元764年)，立即带领人马从长安出发，沿运粮道一路仔细勘察河道，处处访问群众，直到江淮，尤其对三门峡的栈道石渠、河口、洛口的堤堰仓廪，深入探讨，格外用心。以转运为己任的刘晏，“凡所经历，必究利病之由”，认真地总结前人办漕运的经验和教训。
刘晏认为，在当时情况下，恢复漕运困难有四：战乱之后，原运粮路线所过之地，几乎变成了“五百里中，编户千余而已。居无尺椽，人无烟爨，萧条凄惨，兽游鬼哭(《旧唐书·刘晏传》)”的无人区。于无人之境，兴此浩大工程，困难可想而知，这是其一；黄河、汴河每年枯水季节征用成千上万的壮丁进行河道整修。寇难之后，泥沙沉积，河床淤塞，千里河道处处是浅水滩，载粮重船，根本无法通过，这是其二；“东垣(今新安)、砥柱，渑池、二陵，北河运处，五六百里，戍卒久绝，县吏空拳，夺攘奸宄，窟穴囊橐。夹河为薮，豺狼狺狺、舟行所经，寇亦能往。”路途不但坎坷，且不太平，这是其三；对粮道最大的威胁，不是安史之乱的叛军，而是来自唐的驻军，在亘带三千里水陆运输线上，“东自淮阴，西临蒲板，屯戌相望。中军皆鼎司无侯，贱卒仪同青紫，每云食半菽，又云无挟纩，挽漕所至，船到便留，即非单车便折简书所能制矣(《旧唐书·刘晏传》)”，这是其四。
在分析了诸多困难的同时，刘晏又看到了恢复漕运后的好处。
好处之一，每年由江、淮运米20～30万石，同时可减轻京畿以至关中农民的负担，徭赋顿减，实为得民心之举；好处之二，有利于战后恢复。战乱期间，“东都(即洛阳)残毁，百无一存，若米运流通，则饥人皆附，村落邑廛，从此滋多，引海陵之仓以食巩、洛，是计之得者”；好处之三，有利于巩固国防，国家统一。“诸将有在边者，诸戎有侵败王略者，或闻三江，五湖、贡输红粒，云帆桂楫，输纳帝乡......可以震耀夷夏”；好处之四，活跃城乡经济。“舟车既通，商贾往来，百货杂集，航海梯山(《旧唐书·刘晏传》)”。照此下去，便可逐渐医治战争创伤，重振昔日盛唐之威风。
经过调查研究后，刘晏分析了恢复漕运利大弊小，恢复漕运，对唐王朝来说迫在眉睫，势在必行。在具体做法上，刘晏采取疏通汴水，造大船和分段运输的综合治理方案。
疏浚汴水，淘挖淤泥。刘晏发动民工组织兵丁，他本人身先士卒，为人表率。由刘晏主持，在河南副元帅李光弼的协同下，汴河很快疏导，可以“通漕”了。为保障漕运畅通，刘晏“又分官吏主丹阳湖、禁引灌，自是河漕不涸(《新唐书·食货志》)”。
漕运靠船，刘晏在扬子县(今仪征县)建立起十个船场，出巨资打造了载重量为千斛(折合成现在重量单位约40吨)特大船“歇支江船”2000艘，运粮全用官船，这在当时，也是一大改革。刘晏之前，州县让富户督办漕运，老百姓被派差役承担运租调任务，在法定服役期间全是无偿劳动，在此之外，报酬极低，几乎等同服役。加之漕运本身危险，挽夫由栈道坠死，船工因船沉人亡，则又以逃亡论处，因而累及家室，百姓叫苦不迭。鉴于此，刘晏把转漕完全改为官运，由兵士担任船工，由官家出钱，雇用熟练的河师、遣纲吏督运，派将士押送。船工水手的工钱定得也较为合理，对运送10次不出事故者规定有优厚的奖励。这些改革和创新“不劳丁男，不烦郡县”，便解决了历代转运使为之头痛的运输工具和劳动力的问题，“盖自古以来，未之有也(《旧唐书·食货志》)”。
唐朝漕运，在安史之乱前采用直运。这种方法，弊端很多，刘晏之前，也有人对此作过改革，采用分段运输，但收效甚微。以转运为己任的刘晏根据运河、淮河、汴河、黄河、渭河的水文特点，把运输全程分为四段。分段运输好处易见，船工河师只要熟悉本段各季节水情变化，不必从江淮出发，直到渭口。未十年，人人习河险，劳动者的熟练技能，为安全运输提供了可靠的保障。
漕运关键在黄河三门峡，危险和事故多发生在此段，刘晏总结前人搞漕运失败的具体因素是由于船只不坚固，绳索不结实而导致船翻人溺。为保障安全运输，他在建造特制坚固大船的同时，又从巴、蜀、襄汉等地调来大批竹子麻皮，制成坚韧的纤索，用以挽舟，规定按时更换，而将旧的当柴烧，使“物尽其用”。刘晏之前的运输是水路加陆路，自征服三门险峡之后完全采用水运，这是前人从未有过的。
江淮粮食在刘晏周密运筹和部署下依靠船工的艰辛劳动，终于从汴河、黄河等水道源源输往长安。1年运40万石，多时达110万石(《新唐书·食货志》)。刘晏办漕运，不仅仅是恢复了安史之乱后的粮道，也不只是运粮数量多于从前，还在于运粮费用大为减少。由润州(今镇江)至扬州“斗米原费钱十九，今只有五，由扬州至河阴，斗米原费钱二百，今只一百二十，这两段合计费用仅为原来的四分之一”。之前“民间传言用斗钱运斗米”，可见运费之高。而刘晏的漕运费用完全由官府承担，不向百姓征用徭役。运输本身损耗也微乎其微“无升斗溺者”，刘晏之前，损耗常常是一石损其八斗之多。漕运开通后，粮食一多，京师米价便很快平下来，关中时逢久旱，但物价并不贵。公元769年，京师斗米不过800钱，公元772年关中丰收，大麦一斗8钱，粟20钱，与战时和漕运未通相比，粮价大大回跌了。当第一批粮食运至长安，京师军民欢呼雀跃，代宗大悦，并亲自前往迎接，大加赞扬，把刘晏比作萧何。
漕运的作用不仅仅是乱后保障京师粮食供应的生命线，还在于它是恢复被战争动摇了的唐政府统治的物质力量。继漕运之后，刘晏在盐政方面为唐王朝又立了一大功。中国古代实行食盐专卖，始于春秋，由管仲提出，国家收购百姓所产之盐，运输和流通则由国家垄断，原来的盐商完全被排挤出去，厚利从官府运输和贩盐得来。中国的盐铁专卖由管仲创始，采用民产、官收、官运、官销。结果既为国家增加了财政收人，政府也不必另筹税源而国用足，保障了人民生活的需要。齐国实行盐铁专卖，为其称霸奠定了物质基础，以后各诸侯国纷纷仿效，作为朝廷的一种聚财方式。随后，历朝历代，或行或废，不一而足。凡实行食盐专卖者，从未对管仲的一套有重大突破。唐初开放盐禁，允许私人自由经营，不实行专卖，亦不征收专税。产盐不交山泽税，只是在卖盐时交点“市税”。结果是商人从中发了大财，这种情况持续了一个多世纪。唐玄宗时，有人提出，从大商人手里收回盐利，以充实国库，但遭到既得利益集团的坚决反对。安史之乱爆发，为抗击叛军筹备军饷，玄宗又被迫实行食盐专卖，产盐全部由盐官低价强行收购，再由官加价出售，此时的盐价是乱前的10倍。盐官派豪吏收盐利，骚州扰县，食盐由官自卖，给百姓带来诸多不便，盐一时卖不掉，硬性摊派强卖，农民买不到盐只好长久淡食。食盐由官运官销，官僚机构效率低、费用大，经营管理不善，贪污中饱严重，农村供应渠道不畅。结果既影响了国家财政收人，又害及百姓，这就是刘晏之前唐盐政大体状况。管仲而后，刘晏之前，中国古代盐政基本如此，未发生实质性变化。
刘晏理财是在公元760—780年问，在此之前，唐王朝也有人对盐法作过个别修补和小的改革，但收效甚微。刘晏的改革同前人不同之处，就是在制度上对食盐的专卖有所创新，变直接专卖为间接专卖— — 就场专卖制。他深知官运官销是历代盐政的弊端所在，因而果断放弃，代之以就场专卖制。在封建社会这的确是一项有胆识的创举。
刘晏改革盐政的内容大体有以下几点：
1.官收盐户所产之盐，就地卖给盐商。盐户的盐只能由盐官收购卖给盐商，盐户不得私自将盐卖给商人。食盐的流通税包括在盐价之中，即寓税于价。商人就场缴纳盐款后，就“纵其所之”，在刘晏管辖地区内，任其运销，这是民产、官收、商运、商销的新形式。国家只须掌握批发源头，其余的小批发和零售便放给商人去做了。
2.封建社会的一个重要特征，是诸侯经济。“诸道加榷盐钱，商人舟所过有税(《新唐书·食货志》)”。刘晏改革以后，食盐只在产地向国家交统一的“产税”，价格本身包含着税收，而不再交纳运输过程中各地乱加的“过税”。为此刘晏特地请代宗下令禁止地方官吏和军队对过境食盐层层收税。这样就解除商人贩运公盐过程的额外负担，自然而然降低了运输成本。
3.允许商人纳绢代钱，用以购盐，纳绢比一般交钱多购20 ，以招徕商人，鼓励纳绢。这样既推销了食盐，又取得了军需物资，省去了中间环节的麻烦。
4.在偏僻山区设“常平盐”。结果是“官收厚利，而人不知贵”。为克服商运官销的不足，补之以必要的官运官销。刘晏对盐政改革的方方面面都考虑到了，对可能出现的问题都有解决的方案。
5.在主要产地设盐仓。当时吴、越、扬、楚设盐仓达数千个，形成一个庞大的官营商业网。这个网络主要由盐仓、盐监和盐场组成，调节全国的供销。刘晏通过在上述四大州交通要道多设盐仓，广为储备，这些盐仓一般情况存盐达2万余石，以备不时之需。遇到哪里市场食盐脱销，便就近将盐仓的官盐调运到那里供应，使无缺盐之虞。有了分布如此广泛、存量如此之多的仓盐作底本，放开让商人运销，也不用耽心他们哄抬价格，扰乱市场。储备盐同常平盐一样，是对就场专卖下商运商销的一个补充，起着官营盐业应有的作用。
6.缉私。巡院负责缉私，在海盐销区的交通要道“自淮北置巡院十三：曰扬州、陈许、汴州......捕私盐者，奸盗为之衰息(《新唐书·食货志》)”。这样盐监控制生产，巡院从流通源头进行缉私，两者相互配合，贩私盐之风无从刮起。
除此之外，刘晏还深人生产，对盐户加强技术指导，这在封建社会几乎是绝无仅有的先例。唐代食盐的就场专卖制是从刘晏开始的。他改革的精神是：一方面使国家控制了货源，掌握了批发环节，又管理了零售市场，富商大贾只能在国家规定的范围内从事正常的商品流转，不大可能兴风作浪，牟取暴利；另一方面，政府便可大大节省官运官卖多设机构人员所花的开支，充分利用商人，尤其是中小商贩的销售能力，把食盐深人销售到农村去，从而大大改观了官卖时供应难且多扰民的状况。这是在官营商业领导下(官收盐粜商)，对大商人的限制同利用中小商人相结合。这种政策实行的结果是：国家收人增长，盐业生产发展，市场盐价稳定，商人活动方便，走私活动平息，人民生活改善。史书所评“官获其利，而民不乏盐(《资治通鉴>卷二二六)”，应当是可信的。
盐政收人成了国家财政的主要来源。刘晏主持盐政前，“岁人钱60万贯”，在主持盐政当年“所人逾十倍，而人无厌者”。公元780年前几年“通计一岁征赋1200万贯(《旧唐书·刘晏传>)”。刘晏接受办理东南盐务时的766年，江淮盐利年收人不过40万缗，到776年，已达600万缗。“天下之赋，盐利居半，官闹服御、军饷、百官禄俸皆仰给焉(《新唐书·食货志》)”。刘晏的盐法是一种专卖制，是就场专卖，不是征税制，就场专卖和就场征税有着本质区别。前者是官收商运，食盐专卖；后者是官不收盐，单纯征税，不属于专卖之列。刘晏对商人就场付款购盐后，“纵其所之”，不问其去向，但这还是一种专卖，而非自由贸易，不能以此与就场征税相混。就场征税原是一种自由贸易制，只在产地设官监督，按产额收取盐税，余皆不问，虽很简便，但弊端颇多；场地广泛，生产分散，收税困难，漫无稽查，结果是国家的税收寥寥无几，肥了贪官和豪商；商人好利，又往往抬价掺杂，趋易避难，致使人民只能吃高价盐，穷山僻壤常吃不到盐。而少数富商大贾垄断操纵，妨碍了一般商人所进行的正常自由流通活动。刘晏的就场专卖避免了就场征税的这些缺点，也就是就场专卖中最好的作法。