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政府产权是指依照一定的法律程序所赋予或规定的各级政府的职能、职责及相应的权力结构以及政府行为的权力边界。
美国著名经济学家A.爱伦·斯米德（A.Alian Schmid）（1987）在《财产、权力和公共选择》中指出：“有关政治边界的争论可以说与有关政府的争论一样久远”。为了“探明在政治边界中，财产权利如何不同地影响着人们”，他对人们偏好的集结过程进行了深入分析，发现不同人群的财产权利的初始禀赋的差异性形成了不同的利益集团。这些不同集团又会通过其所处的政治边界来影响政治决策的结果，从而达到改进其所处利益集团财产权利的目的。爱伦·斯米德的这一分析逻辑，无疑深刻揭示了政府决策行为与财产权利之间的内在联系。青木昌彦（2002）也曾指出：“博弈论已不再只是单纯的分析工具，而是为政治经济学分析提供了一种新的思考方式。具体地说，就是不再把政府当做万能的制度设计者或资源分配的统治者或慈善的（henevolent）分配裁定者，期待其发挥着合理的和中立的作用，而是尝试将政府明确地作为一个拥有独特的激励结构的博弈参加者。……政府本身也是棋盘上的一个棋子”。米尔哈普托·卡提斯（2002）进一步研究了“产权在政府与民众之间的分配”，他指出任何国家、政府对企业都拥有相当的支配权，公共部门和民间企业的界限是模糊的。政府通过国有资产直接行使支配权，对民间企业通过规则、课税、补助金，间接地行使支配权。他在若干经验证据的研究中还把经济自由度和社会的腐败程度作为揭示政府和民间部门之间产权分配状况的信号。诺斯（1981）也曾论述过与此相同的观点，他指出：“任何体制，企业支配权的分配，也都是通过公共部门和民间部门的斗争决定的”。
政府产权的范式之所以成立，就在于政府的行为权利与社会产权制度有着极深的内生关系，而且，政府行为权利在社会产权关系中往往居于主导地位。政府产权改革之所以应当成为深化现代产权改革的突破口，一是由于政府已是现代市场制度结构中的一个参与博弈的角色，但是，这个角色的权利性质又同其他博弈主体的权利性质有着质的区别，在缺乏强有力的制度约束下，这种所谓的公权力性质极易产生扩张或异变；二是现代政府都掌控或支配着大量的“共同财产”，从“国有资产”的支配到财政收入的分配无不涉及社会总福利关系的变动，社会财富的公平、公正分配关系在很大程度上集中体现在这些分配关系上；三是政府掌控着大量的“公共资源”、“社会资源”和“政策资源”的支配权，诸如产业准入，土地开发，资源开发，信贷资金和资本要素的分配或配置等等，在一个对政府行为缺乏有效规制的制度环境下，“潜规则”往往在上述资源的分配方面发挥着实际作用（冯涛，2004）；四是在现代政府权力结构中，最为困难的地方在于界定政府公权力与执行公权力的官员的个人行为偏好边界。一般来说，获取公权力执行者的官员个人，对把个人偏好（也可能是所代表的利益集团的偏好）合法地通过公权力的形式体现出来有着极强的激励，这一后果，不但影响到社会的公平公正，而且会使社会的产权关系受到极大扭曲。正由于这一点，“美国政府有关分配给自己的支配权的单方面主张，受到严格的制约”（米尔哈普普托·卡提斯，2002）。
我国现阶段的政府产权既具有市场经济中政府产权的一般性又具有中国社会主义制度的特殊性。我国从上个世纪70年代末开始的改革, 在进入21世纪之前, 主要是强调由计划经济体制向市场经济体制转型, 社会产权制度的重构强调以市场化原则冲击原来“大一统”的单一公有产权制度,主要是承认和促进以私有产权、个人利益为代表的多元化产权主体的形成和发展, 以公有产权为主、多种产权并存的新型产权制度代替原来单一的产权制度。新的产权制度促进了社会效率的提高和经济增长, 但由于对社会公有产权制度和政府产权制度改革的忽略和偏见, 出现了两方面的不良倾向。
一方面社会公有产权权利在弱化, 表现为国有企业大幅度退出市场, 公共产品缩水, 国有资产大量流失, 而同时出现了社会收入分配不公和贫富差距的拉大, 相当数量的社会成员的社会福利水平下滑;
另一方面政府产权在以某种形式扩张, 表现为政府职能的扭曲和行为的不规范, 一些地方政府成为了公共资源的垄断者、经营者和受益者。这两方面现象都是经济发展潜在的威胁, 解决不好会引发多方面的社会矛盾。
我国现阶段的政府产权的运作是基于现阶段的经济制度和法律制度的特殊性之上的。我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转型时期的社会主义国家, 这一时期的政府产权具有多方面的特殊性。
第一, 我国现阶段的政府产权是从属于社会公有产权的, 政府产权的运作是实现全体人民的利益和社会福利水平最大化的重要保证。这是国家的社会主义性质决定的。国家所有的财产是社会公有财产, 其权利主体是全体人民。国家所拥有的政治权力和财产权力均来自于全体人民的委托, 这是毫无疑义的, 没有这一点, 就谈不上社会主义。尽管我国现阶段存在着多种所有制经济, 但这并不影响国家(政府)代表全体人民利益的社会主义性质。在我国现阶段, 不同所有制的产权主体都是社会主义国家的主人, 这就意味着国家(政府)不仅是接受公有制产权主体的委托, 而且也接受其他所有制产权主体的委托来行使权力。社会主义的国 有产权是社会主义公有制中公有产权的一个层次,而政府产权则是它的表现形式。政府作为社会公有产权和国有产权的代理人, 其产权运作是以全体人民的利益和社会福利水平最大化为根本目标的。由于政府产权的社会公有性质, 改革以来, 我国政府才能够充分运用社会集中的资源促进国民经济的协调发展和保证公共产品的供给, 并给予落后地区和弱势群体以必要的扶助。
第二, 我国现阶段的政府产权是具有两重性的公有产权, 政府产权在运作中易出现政府角色冲突的现象。一方面, 政府产权最终归属于社会全体成员, 具有全民所有的性质; 另一方面, 政府产权又归属于政府, 具有集团公有的性质。这是因为政府是一个特殊的社会组织, 它一方面要接受社会全体成员的委托管理、运作和保护社会公有财产, 一方面它自身又必须占有、支配、使用和处置一部分公有财产以保证政府职能的行使。政府产权的运作具有收益性, 它需要从市场中得到回报, 并对财产的损益承担责任。从根本上说, 这种两重性是由现阶段生产力和生产关系的性质决定的。现阶段的社会主义制度与马克思主义经典作家所设想的社会主义制度是不一样的。最重要的区别就在于现阶段的社会主义经济制度不能排斥商品和市场经济,社会成员无论是对生产资料还是对消费资料所拥有的财产权利都只能通过市场去实现。
第三, 我国现阶段的政府产权是一种具有多级委托代理关系的法人产权, 委托代理问题将会长期存在。多级委托代理关系是我国政府产权制度的一个基本特征。在这里, 各级委托人和代理人都应具有独立的民事行为能力, 并承担相应的民事责任和义务, 产权主体不能虚拟化, 而必须是人格化的法人主体。由于政府产权的这种特点, 政府产权的某些权利项是可以分离的, 如国有资产运作中的所有权与经营权的分离, 这有利于提高政府产权的运作效率, 有利于促进政府职能的转换, 但也因此而产生了委托代理问题, 即代理人背离委托人的利益和目标, 出现经济人的机会主义倾向。我国在上个世纪90年代进行分税制改革后, 中央政府与地方政府之间出现了明显的利益分化, 地方政府有了更多的经济利益和自主权, 某些地方政府作为代理人的机会主义倾向也表现得更为强烈, 这是我国在2003年出现投资过热、并导致宏观经济局部失衡的主要原因。这也从一个方面说明目前我国的政府产权制度还存在缺陷, 委托人难以对代理人进行有效的监督和约束, 在缺乏治理结构的条件下, 代理人的机会主义表现得十分普遍。
第四, 我国现阶段的政府产权是一种缺乏有效约束的不完备性产权, 如何完善政府产权制度已成为建立现代产权制度中的一个较为突出的问题。转型时期客观上存在着两种体制发生作用的矛盾,现在看来这种情况存在的时间要比原来人们预想的时间长得多。在计划经济体制中, 要求 大政府, 小社会 , 强调权力的集中统一; 而在市场经济体制中, 则要求小政府, 大社会 , 强调分散决策和利益多元化。计划经济体制虽然在整体上已被破除, 但在多方面还有很强的影响, 其中主要的是政府产权大一统的路径依赖, 成为各级政府发展地方经济、提高地方福利水平的主要路径选择取向。
市场经济体制的建立要求建立和完善产权制度。就政府产权制度来说, 应当在包括产权界定、产权运作和产权约束、产权保护等诸方面适应市场经济体制的要求, 从法律上予以规范和明确。问题是在转型时期, 由于受到两种体制矛盾冲突的影响, 政府产权制度还存在明显的缺陷, 主要是:
首先, 社会公有产权与政府产权之间缺乏明晰的界定, 产权主体不清。在我国传统的经济学理论和计划经济体制中, 从来不需要对社会公有产权与政府产权加以区别和界定, 因为人们认为生产资料的社会主义公有制与国家所有制是同义的, 不需要在代表全民的国家以外, 再去界定一个全民的产权。然而在市场经济条件下, 产权主体包括公有产权主体的多元化则要求对不同的产权予以明确的界定。
其次, 国有企业产权与政府产权模糊不清, 国有资产管理体制中存在着产权主体虚拟、权责不明的问题。在计划经济体制中, 国企的所有者和经营者都是政府。国企改革以来, 总的趋向是淡化政府作为国企所有者的身份, 政府退出国有资产的经营, 将经营决策权和剩余索取权交给企业, 政府也不再承担对原国有企业的投资义务和亏损责任。
第三, 政府产权与政府的公共行政权力混淆不清。政府产权是一种财产权利, 它不能等同于或代替政府的公共行政权力, 后者是一种政治权力或国家权力; 反之一样, 政府的公共行政权力不能等同于政府产权。政府在作为产权主体行使产权时, 同其他产权主体一样, 是作为一个民事行为主体行使民事权利与义务, 与其他产权主体处于完全平等的地位; 而政府公共行政权力的行使则是高于其他社会成员权力之上的, 因而也是高于其他私人或组织的产权之上的。
第四, 由于以上三方面所存在的产权不清、权责不明的现象, 政府产权缺乏产权约束、从而也缺乏产权保护的现象十分严重。一方面, 政府产权由于常常缺乏明确的边界, 而政府又具有权力优势,产权模糊常常促使政府产权的扩张, 使私人产权和其他公有产权容易受到侵犯; 另一方面, 政府产权的模糊又成为少数腐败分子非法转移、侵吞国有财产和公有财产的条件, 大量公有财产在不明不白之中流失了。
可见, 经济转型时期政府产权制度的缺陷主要表现为产权不清, 权责不明。这种缺陷已成为经济转型时期政府体制改革的主要障碍之一。政府产权制度的缺陷会导致政府角色的冲突, 其结果是造成政府职能的扭曲, 政府在履行职能的行为中会出现权力错位、越位或缺位的现象, 这就在一定程度上抵消了按市场经济要求建立经济管理体制的努力, 阻滞了政府管理体制的深入改革。当前出现的一些政府行为不规范现象的根本原因, 就在于政府产权制度的不完善, 这种不完善是经济转型时期产权制度不成熟和具有过渡性的表现, 需要积极加以解决。