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听证制度是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。
听证制度的基本内容主要是：
(1)告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对行政相对人的听证权起着重要的保障作用。
(2)公开听证。听证必须公开，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。
(3)委托代理。行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。
(4)对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出质疑和反诘，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于公正、合理。
(5)制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。
听证主要有三种类型：立法听证；行政决策听证；具体行政行为听证。这三种类型的听证制度有其共同点，也有不同点。
1．三种类型的听证制度的共同点
(1)听证制度的基本含义相同
听证制度是促进权力机关、行政机关依法决策、依法行政，维护公民、法人或者其他组织合法权益的一项重要制度。听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度，是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。在我国，也是实践“三个代表”重要思想最重要的体现。
(2)听证制度的基本原则相同
听证都要遵循公平、公开、公正三项原则。
2．三种类型的听证制度的不同点
(1)听证制度的作用不同
立法听证包括国家立法听证和行政立法听证以及政府规范性文件(政策措施)制定的科学性，保障社会公益(如经济发展、生态环境、社会稳定等)，同时尽量不损害个别组织、团体和个人的利益。
行政决策听证的作用，一方面在于为公民提供参与机会，使行政决策尽可能广泛反映民意；另一方面在于防止行政专制，使行政决策尽可能合理，包括平衡社会各不同群体、不同阶层人们的不同利益，以及尽可能避免决策可能带来的消极作用和负面影响。我国的价格听证制度(如居民自来水价格)即属于行政决策听证。
具体行政行为听证的首要作用在于保障依法行政，保护行政相对人的合法权益，当然，客观上也会起到监督行政机关依法行政和合理行政的作用。某项行政处罚、某项行政许可的听证，属于具体行政行为的听证。
(2)组织参加听证的机构人员不同
在立法听证中，听证组织和主持者通常为立法机关的专门机构(或工作机构)、立法起草部门或者立法提案机关的代表，通常为听证一方；听证另一方则为社会公众的代表。这些代表由相应的群体、阶层的公众推荐产生，而不应由听证组织者指定。
在行政决策听证中，听证组织和主持者通常为政府法制机构、决策机关(行政法规、规章、规划的制定机关或其他政策的制定机关)的代表，通常为听证一方；听证另一方则为权益受行政决策影响的组织、个人的代表。
在具体行政行为听证中，听证的组织和主持者通常为作出相应具体行政行为的行政机关中未参与相应行为实施的机构(有法制机构的一般为法制机构)中的公职人员，直接实施相应行为的机构的代表为听证的一方；听证的另一方为相应行为的相对人(既可以是直接相对人，也可以是间接相对人)。
(3)不同类型听证的公开程度是不同的
听证要坚持公开、公正、公平的原则。立法和行政决策听证公开的程度，无疑应该大于具体行政行为听证。具体行政行为听证大多时候可能没有公众旁听，因可能涉及商业秘密和个人隐私的情况。
听证制度来源于西方国家，尤其是美国。美国最早对听证作出了分类。
1．正式听证与非正式听证
这是美国行政程序法对听证所作的一种分类。所谓正式听证指行政机关在制定法规和作出行政裁决时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。正式听证也被称为。“基于证据的听证”、“完全的听证”。正式听证的适用不取决于联邦行政程序法的规定，而是取决于法律是否规定根据听证记录规定法规或作出裁决。如果行政程序法之外的法律规定必须根据听证记录制定法规或作出裁决，则行政机关必须举行正式听证，反之，则不受行政程序法约束。
非正式听证指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关不需基于记录作出决定的程序。也被称为“陈述的听证”。
正式听证与非正式听证的区别主要在于公众参与的方式和程度不同。在非正式听证中，公众参与表示意见的方式，主要是通过口头或书面的方式提出，没有质证和相互辩论的权利，行政机关作决定时不受参与人意见的限制；而在正式听证中行政机关必须举行审判型的口头听证，当事人有权提出证据，进行口头辩论，行政机关必须根据听证记录作决定。此外，二者在听证的主持人上也有所不同。正式听证一般由行政法官来主持，非正式的听证不必由行政法官主持，普通行政官员主持即可。
正式听证为公众提供了充分的参与机会，但需要消耗大量人力、物力，影响行政效率，一般公众也不愿意为此耗费时间。因此，正式听证中在美国的适用远不如非正式听证，范围很小，仅限于涉及相对人重大权益，法律规定必须根据听证记录作决定时才适用。
2．事前听证、事后听证、混合听证
这也是美国对听证的一种分类。以听证举行的时间在作决定之前还是之后为标准，听证可分为事前听证、事后听证和混合听证。
事前听证指在行政机关作出决定之前举行听证。如果行政机关的决定一旦作出，立即会使当事人陷入危难的，必须举行事前听证。如终止福利津贴，当事人由于没有其他收入来源，必将影响其生计，因此，行政机关必须举行事前听证。事前听证可以是正式听证，也可以是非正式听证。
事后听证指行政机关在作出决定之后举行听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定。利益受到不利影响的当事人，可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。
混合听证指行政机关对于某些行政决定，事前举行非正式听证，决定后当事人不服时，举行正式听证。或者当事人不服行政机关的决定，先举行非正式听证，当事人不服非正式听证时，再举行正式听证。这种情况大都适用于社会保障和福利津贴方面的听证。
3．书面听证和口头听证
这是葡萄牙和我国澳门行政程序法根据听证的形式对听证的分类。听证是采取书面听证还是口头听证，由行政机关根据具体情况决定。所谓书面听证指利害关系人以书面形式向行政机关表明其意见。在采用书面听证时，行政机关必须通知利害关系人，听取他的意见，给予的期间不能少于10天。
在通知时，行政机关必须提供必需的资料，对决定有重要意义的事实和法律事宜，以及查阅卷宗的时间和地点。利害关系人在答复，可对构成听证程序标的的问题表明立场，申请采取补足措施并附具文件。
口头听证指以口头辩论的方式向行政机关陈述意见，相当于美国的正式听证。葡萄牙《行政程序法》第102条规定，行政机关选择口头听证的，最少要提前8天传唤利害关系人。口头听证要审查所有有利于作出决定的事实和法律问题。听证结束后，制作听证记录，记载关系人的陈述。如果主持听证的机关不是有权作出最终决定的机关，则要制作调查员报告书，对行政决定提出建议，并说明该建议的事实和法律根据。
1．实现了现代国家的公平行政，为行政机关作出公正的裁决提供了程序性保障
霍德森法官(Lord Hodson)在“里奇诉鲍尔温”(Ridge V EaldWin)一案认为，自然公正有三点无可争辩的特征，其中第一个就是行政相对人“有权向不偏听、偏信的裁判所陈述案情。”这就使得作为主持听证的机关必须保持不偏向任何一方行政相对人的中间立场，否则，不可能获得公正的听证结果。行政管理的公正性包括实体公正和程序公正。通过听证程序了解相对人的意见，有助于行政机关全面了解问题的实质，避免偏听偏信，起到兼听则明的效果，达到实体公正和程序公正并举的目的。
2．扩大公民参政权行使的途径
传统的公民参政权表现为公民在监督行政机关行使权力的间接性，即公民只能通过自己在议会中的代表行使事后监督，对有效防止行政机关滥用职权效果不理想。而行政程序可以让公民的公民权约束行政机关的行政权，在法律范围内提出抗辩，为行政机关行使职权提供一个反思的机制，如果行政机关发现其行政行为有不合法或欠缺正当性的情况，即可以自动纠正。这也符合现代行政法的法治精神所要求的合作与协商原则。
3．保护相对人的程序权益
程序权益是最低的权益保护，任何法律实体权利如没有相应的法律程序予以保障，则立法赋予的实体权利也是毫无意义的，是根本无法实现的。所以，在行政法律关系中，行政相对人的法律程序权益只能通过相应的行政程序来保障。通过程序上的权利的行使，如在听证会上充分表达个人意见，给予其以防御权、辩论权，实现在程序上的对话，面对面地交流，才能使得法律所确认的实体权力有着实现的可能。只有让行政相对人在行政机关作出行政行为之前，介入行政行为的过程，以维护其合法权益。
4．监督行政主体依法行使职权
行政程序本身所具有的可控制行政行为的功能，决定了行政程序具有监督行政主体依法行使职权的作用。听证要求行政主体应当给予行政相对人同等、充分的机会来陈述理由和要求，明确告知其程序权利以及程序结束后产生的法律后果。同时，行政主体不得基于不正当的动机来解释有关行政程序的模糊概念，从而达到偏袒一方当事人或自身的利益。听证还可以对行政自由裁量权实施可行性的监控。行政实体法规定的对行政自由裁量权的监督难以起到制约作用，而行政程序可以有效地起到这方面的作用。而且，听证程序可以为行政权趋于正当、合理起一种引导作用。
听证制度设计的重要价值在于它所体现的一系列的功能。戴维·杜鲁门把听证的协调利益的功能与目的归结为“它提供一种准仪式的手段来调节利益集团之间的分歧以及通过一种安全阀来减轻或消除干扰。”在听证过程中，能通过听证的方式聆听各方面意见，尤其是行政相对人的意见，使一些矛盾充分暴露出来，并提出一些解决方案，集思广益，为行政行为的顺利进行以及能够得到很好的遵守创造条件。
立法听证是指在法规和行政规章制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该立法有利害关系的当事人的意见。行政立法听证是行政立法程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志。行政立法听证的功能，可以概括为以下几项：
1．实现直接民主
民主的本质就是由人民当家做主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。“就民主制这个词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务；并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的转变”。因而，在现代社会实现直接民主制是不可能的，代议制民主有其存在的合理性。代议制民主是“不得已为之的民主，是无奈的民主，不是理想的民主，不是民主的最终方式。”代议制度的弊端是：“人民选举了官吏议员之后，便不能再过问，也就是西方学者所谓：选举一结束，专制即开始。人民只有在投票的时候才是主权者，投票完毕又成为奴隶。”在利益多元化的现代社会，仅仅依靠民选的立法代表(况且代表是由多层间接选举产生)已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度。而代议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，是现代社会唯一切实可行的办法。于是立法听证制度应运而生。立法听证制度弥补了民主选举制度的不足等缺陷，拓展了民主的广度，推进民主向纵深发展。
现代社会的发展，冲破了传统分权学说的框架。行政机关依议会的授权立法和依职权立法迅速发展，行政立法呈几何级数增长，行政立法的数量远远超过了议会的立法数量，大有淹没或取代法律之势，行政机关的立法职能越来越趋于明显和重要。行政机关有关的人员不是民选代表，创建者们往往易于从职权行使的便利性和有效性来考虑，而对权力运行的法律规制的考虑似嫌不够，难以保持公平的心态。行政机关的决策机制是首长负责制，不是民主表决，追求的是行政效率优先兼顾行政公平。行政法规、规章的审议通过不是按照“多数原则”表决通过，而是在充分民主讨论的基础上，按行政首长负责制的原则，由行政首长拍板而定。其实，行政首长负责制这种决策机制是为执行法律的需要而设计的，不是为立法的需要而设计的，将这种决策机制用于立法方面，更显现出其不足和缺陷性。因此，在行政立法过程中，建立行政立法听证制度可以使民意得到充分而直接的表达，有利于实现直接民主，是防止行政立法专断的必不可少的保证。
2．扩大民主参与
民主政治从根本上说就是民意政治。现代民主宪政的运作与发展，关键在于政治参与，参与是民主政治的基石。一方面，人民参与可以防止权力滥用，保障人权，密切人民与政府的关系，加强人民对政府的向心力。另一方面，人民参与不仅有助于人民民主情操的培养，而且有助于加强民主的价值理念，更有助于人民民主性格的塑造。有关团体、专家学者和利害关系人参与行政立法程序是立法程序民主化的具体表现。从各国行政程序法的规定来看，尽管法律规定利害关系人有参与行政立法程序的权利，但是行政立法中听取相对人意见的方式的选择以及公众参与程度的决定权，大多由行政机关自由裁量。我们认为，不能让行政机关在是否听取当事人意见上具有完全的自由裁量权。自由裁量权应当理性地行使，不能任性裁量。行政机关应当尽可能地开放行政立法程序，不应为自己的便利性而限制利害关系人的参与权。
在行政立法活动中，听取相对人的意见，有两个方面的益处：一是为相对人特别是与行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现；二是为行政机关立法提供了参考相对人意见的机会，使行政机关在广泛听取各方意见的基础上，集思广益，充分地研究论证，从而消除立法的偏颇，使行政法规、规章更具合理性、客观性、公正性。依学者的见解，参与具有以下三种功能：“一是参与能使个人发挥主人翁作用，从而增加自己对自己价值的认识；二是参与能使集体的决定更容易被个人接受；三是参与能加强个别人觉得他们是属于他们的团体，有统合的功能。”参与有多种不同的方式和渠道，如参加政治集会，在报刊杂志上发表自己的意见、申诉、参加听证会，通过团体、组织反映等。在一个民主社会中应用法律保障这些政治参与渠道的畅通。而行政立法听证是最。有效的一种参与方式，其民主化和透明化程度都是立法过程中其他参与方式所不可比拟的。它使人民“对于行政立法能有深切之了解，且能基于本身之利害，或专门之学识发表意见，使利益表白制度化，冲突纳入理性的沟通渠道，以消除政府与人民之隔阂，缩短政府与人民间之距离。”
3．提高立法质量，加强立法的科学性
从实际出发，实事求是，科学地规范社会关系。由于立法的专业性、技术性很强，行政机关虽然具有丰富的行政管理经验，但立法涉及的问题很复杂，行政机关独自承担显然力不从心，因此要邀请各方面人士，特别是专家学者参与立法，对法案的必要性和可行性进行论证和研究，提出咨询意见或者论证结论和意见。对行政法规、规章涉及的技术性问题，请有关科学技术专家从科学技术角度对是否具有可行性和合理性问题提出意见。为使起草的法案从法律角度更具有可行性、合理性和正确运用立法技术，邀请有关法律专家进行论证，提出意见。以专家学者提供专门的知识和经验作为立法的重要参考和依据，是立法活动中必须具备的科学态度。此外，通过调查研究、座谈、书面提出意见、社会舆论讨论、举行听证会等方式，可以使立法的机关获得新的材料并了解事实，考虑各方面的利益关系。在广泛听取各方面意见的基础上集思广益，再作决策，可以使法案完备而周详，具有合理性和可行性，从而提高立法的质量。
4．减少执法成本，提高公民的法律意识和守法的自觉性
法律是社会的调整器。法律实施的效果关键在于执法机关的严格执法和公民的自觉守法。在行政立法过程中，让公民广泛参与其中，充分发表意见，不仅宣传了法律，而且增强了公民的认同感，使他们感觉到法律是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己，因而，也就会更加自觉地遵纪守法。反之，如果采用秘密方式制定法规、规章，由于法规、规章涉及大多数人的权利和利益，“执行时可能遭到社会大众对政府之反抗，甚至动摇政治上合法权力的基础。”而且，若人民认为一项法规欠缺合法性，则人民违法的心理负担就大大降低。在行政立法过程中，行政机关拥有较大而广泛的自由裁量权力，适用的程序灵活，对于提高立法效率尤为重要。但是，如果自由裁量权任意行使，恣意剥夺利害关系人参与权，抑制其充分表达意见或者根本不接受合理的建议，不顾利害关系人的合法权益，这样制定出来的法律规范难以得到利害关系人的接受和支持，实施成本就加大，必然导致法规、规章效率低下。
5．协调各种利益关系
立法是分配和合理配置权利和义务的一种国家活动。立法活动实质是各种利益关系的分配、界定和协调。行政立法是在一定的社会领域和一定的范围内重新配置权利(职权)和义务(职责)。行政立法必然涉及公共利益、团体利益、个人利益等多种利益关系。民主政治是民意政治，民意的表示也是多元的，不可能整齐划一，没有冲突。“为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径，及使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。”而且，以公开参与的方式制定行政法规、规章，广泛听取各方面的意见，综合各方面利益冲突之所在，再以协调、疏导、说服等方法，使人人摒弃一部分小我之利益，再以社会整体利益为重，由此方式制定出来的法律，执行起来不但不会遇到困难，同时社会大众与政府之间必能建立融洽的关系，进而加强人民对政府之向心力，而使政治上合法权力的基础日趋稳固。
从目前大多数实行听证制度的国家来看，行政执法听证的功能表现为以下几个方面：
1．查明事实真相
正式听证具有准司法的性质，采用诉讼程序中双方对抗、主持人居中主持的结构模式。听证中，主持人听取控、辩双方的陈述，询问证人，控、辩双方可对证人质证，并进行辩论。这样，控、辩双方的证据在听证中都得到充分的展现，并就其真实性和关联性进行了讨论，有利于发现真实，为行政机关的决定提供基础。
2．保证行政自由裁量权公正地行使
现代行政的特点是行政权力迅速扩张，行政权力扩张的明显表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权力。现代行政中自由裁量权存在的必要性和合理性已不容置疑。关键是自由裁量权必须受到监督和控制，保障其公正合理地行使。法律授予行政自由裁量权行使的标准模糊，如“必要”、“合理”、“符合公共利益”等。从实体方面监控行政自由裁量权往往收效甚微，而不得不转向程序方面进行监督和控制，要求自由裁量权的行使必须符合正当程序。正当程序保障的程度一般根据影响当事人合法权益的大小而定。正式昕证程序所保护的一般是重要权利和利益。正式听证程序有一系列措施来保障行政自由裁量权公正合理地行使。其一，听证公开使行政执法处于公众监督之下，可以抑制行政机关随意裁量，避免非理性因素。其二，行政机关作出决定必须指明事实根据和说明理由。行政机关在当事人参与下查明事实真相，使决定有足够的证据支持，并对所适用的法律、政策及自由裁量作出解释和说明，从而避免主观随意性。其三，当事人参与行政程序的过程，对有关的事实和法律问题可以充分发表自己的意见，提出证据，进行质证辩论，说明自己的利益受影响的程度，使行政机关在作出决定时比较和权衡公共利益与个人利益，进行理性裁量。
3．为公正裁决提供程序保障
公平程序是保障公民权益的重要手段，权益保障必然要求程序公平，可见公平程序与权益保障是互为表里之关系。公平程序关键之所在是作决定的人必须中立，不偏袒任何一方。裁决者没有超然独立的地位，不保持中立、客观公正的立场，在认定事实和适用法律方面就难以保持公正、无偏私，必须有中立裁决者。其一，听证主持人必须具有超然的独立地位，从职务和薪俸方面法律予以保障，这是裁决的前提。其二，中立裁决的最重要条件是排除偏见(回避原则)。如裁决者在行使职权过程中与所处理的事务有利害关系或者个人偏见，则当事人对裁决失去了信任感，裁决者亦难以不偏不倚地作出公正的决定。倘在开始审判之时，对裁判官的公正性发生怀疑，即使采用更精细的程序保护规则，亦难以建立正义之表现。其三，职能分离，禁止仲裁者与一方当事人片面沟通，也体现了裁决中立的精神。总之，听证主持人应公平地对待当事人，以公正的态度听取各方面的意见，不能先人为主，存有成见；不能徇私偏袒，任意采证。听证主持人必须具有法官的特质，独立而不受所在行政机关控制，并对其任用和地位制度化、法律化，方能达到客观、公正、中立裁决的目的。决定必须基于记录，决定必须说明理由等措施也为公正裁决提供保障。美国行政程序法中设立了上述一系列保障正式听证程序公正的措施。达到裁决客观、公正、合理之目的。我国《行政处罚法》中也吸纳了职能分离原则、回避原则、决定依据听证记录、决定说明理由等措施，但对听证主持人的性质、法律地位、职权职能等未作出规定，因此亟待建立一支有独立法律地位的行政听证官队伍。
4．体现了行政相对人的主体性和参与的平等性
在行政法律关系中，行政机关行使行政权并以国家强制力予以保障，行政机关占主导地位，双方的权利义务不对等。在行政程序法律关系中，为防止行政机关因在实体法上享有单方面强制性权力而违法或不当行使，加重了行政机关有关程序上的义务。如查明事实的义务、告知权利的义务、听取当事人意见的义务、决定必须说明理由的义务等，从而在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。在行政执法程序中采用听证制度，相对人参与行政程序，可以发表自己的意见，使行政相对人与行政权立于统一平等的基础上，由公正的第三者进行裁断，相对人不再是行政权支配的客体，相对人的意思表示和主张反映到行政自身之上，使行政机关的职权行使更趋民主，从而使相对人享有行政程序中的主体性。程序的平等就是参与的平等，参与的平等是平等权的一个重要方面，而平等是正义的核心。依照理性而预设的程序规范具有可预知性、明确性，程序是一种手段和工具，双方当事人都可以运用。只有参与的平等，彼此平等对待，才能心平气和地进行平等的讨论和交涉，只有这样，公正的裁决才有望实现。
5．提高行政执法活动的透明度
行政执法听证以公开为原则，不公开为例外。听证过程公开的目的在于提高行政机关执法的透明度，在公众的监督下防止行政权力的滥用。只有程序公开才能要求公平、合理与公正，公开是公正的前提和基础，否则在“幕后或黑暗”中，从何谈起公平与公正?又怎么能说是合理?听证过程公开、行政决定公开和情报资料公开不仅使政务公开，解决行政活动透明度不高的弊端，便于公民监督，而且能有效防止政府工作人员腐败现象的发生与蔓延。行政执法听证体现了行政程序的民主化和透明化。
6．增加行政行为的可接受性，便于司法审查
行政执法听证是一种事前行政程序的法律规制，目的在于确保程序的公正。行政相对人参与行政决定过程，发表自己的意见，可以增进相对人对行政的信赖，减少抵触情绪，扩大行政沟通；增加行政行为的可接受性，提高行政效能；减少不必要的复议、诉讼，减轻复议机关和法院的负担。决定必须基于听证记录，决定必须说明理由等，为相对人申请复议，提出诉讼提供方便，能有的放矢；使复议机关和法院对行政决定的事实裁定和法律适用的理由的审查针对性强，减少人力、物力、财力的消耗，提高效率；确保行政机关作出的决定慎重、合理，抑制随意性。此外，正式听证进行公开的辩论可弭补行政复议书面审理的缺陷。