行政执法程序(Procedure of Administrative Execution)
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行政执法程序是指行政执法行为实现的空间表现形式,时间顺序和持续状态,即方式,步骤和过程。
行政执法程序是行政管理民主化, 法制化的体现和反映.现代法制中的依法行政,其含义之一就是行政主体必须遵守法定程序,违反法定程序必须承担相应的法律责任.但是,目前行政执法中存在的一个突出问题就是重实体,轻程序,认为行政程序可有可无,按程序办事束缚了手脚,在实践中往往造成行政主体做出具体行政行为时武断专横,由于程序过错,行政诉讼败诉率较高.本文对行政程序的特点,内容,作用及违反法定程序的表现形式等作一分析,以期行政机关在进行行政执法活动中注重执法程序的完善.
由于任何行政执法行为都必须通过一定的空间和时间
的形式表现出来,因此任何行政执法行为都客观地表现为一定的程序.归纳起来,行政执法程序具有以下三个共同特点:
一是法定性.行政执法程序法定是其区别其他程序的根本所在,它是国家权力机关按照立法程序制定的行为规范.在一般情况下,它是行政执法行为有效的构成要件之一.如果行政执法行为违反了程序的规定,就会发生执法行为无效,部分无效或经补正后有效的法律后果.
二是普遍性.行政执法程序是法律规范的重要组成部分,表达的是国家意志,因而具有普遍的拘束力.任何行政执法人员必须严格按照程序的规定去实施相关的行为,否则,会导致程序违法,法律不予保护.
三是辅助性.程序是依附于实体而存在的.如果没有实体内容,程序的规定就是一纸空文,毫无用处.行政执法程序是规定实施行政执法活动的方法, 步骤和过程,它围绕着实施行政执法活动的实体规范而发生作用.实体是里,程序是表,相辅相成.
行政执法程序的内容是指行政执法所涉及的程序方面
的具体规定.每一项执法工作都有一定的程序,各程序之间的内容虽然不完全一致,但有些是相通的,根据行政执法机关在执法活动中的地位,大致可分为主动型行政执法和被动型行政执法.
(一)主动型行政执法
主动型行政执法是指行政执法机关通过日常巡查,群众举报等多种途径发现违法行为,依照法律,法规的规定,按照程序对行政相对人进行的一种处罚.我国行政处罚法规定了简易程序,一般程序和听证程序,归纳起来,有以下一些相同点:
1、告知身份.即向当事人说明自己的身份,告知身份的方式主要是出示证件.
2、立案.行政执法机关通过调查,对于应给予行政处罚或有违法嫌疑需要进一步调查处理的,可以立案.立案应当填写立案报告,由有关领导批准.
3、取证.为了搞清案情,充分掌握定案处理的根据,办案人员按照法定程序,通过询问,查帐,查阅档案,调查等合法手段取得行政相对人违法活动的证据.如物证,书证,证人证言,当事人的陈述和辩解等.需要说明的是,行政处罚的听证程序可以作为取证工作的一个特殊程序.《行政处罚法》第 42 条规定:"责令停产停业,吊销许可证或者执照,较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利","当事人要求听证的,行政机关应当组织听证".是指对上述个案,行政机关在调查取证过程中应当运用听证程序,保证当事人的合法辩论的权利.
4、审批.案件调查结束后,承办人应当写出案件处理意见,报送有关领导审批.需要向上级机关报批的,还要填写案件处理报批表,按审批规定连同案卷一并上报审批.
5、定案.主管机关对当事人的违法事实经过调查,认为证据确凿,事实清楚,就可以对案件进行定性,并依法确定给予当事人某种行政处罚,按照规定程序批准后, 即可定案处理.定案处理的案件应当作出处罚通知书.其内容包括:当事人的基本情况,违法事实,证据结论,案件性质,处理依据,处罚结论,交代诉权等.
6、送达.即将处理结果交付或告知当事人的程序,包括送达方式,送达期限等.
7、执行.执行一般有两种情况:一是作出决定的行政机关直接执行.行政执法机关在当事人不执行本机关的决定时,可以依法采取措施,保证决定的执行.二是申请人民法院强制执行.如果法律没有赋予主管机关直接的强制执行权,主管机关可以依法申请法院强制执行.而行政处罚法规定的简易程序应属于前者中的特殊程序. 《行政处罚法》第 33 条规定:"对公民处以 50 元以下,对法人或其他组织处以 1000 元以下罚款或者警告的行政处罚,可以当场作出行政处罚决定".对于违法事实确凿,并有法定依据,属上述范围的,行政执法人员可以不经过审批,定案等程序, 直接将送达和执行合二为一,实施行政处罚.
8、结案.主管机关的决定生效并执行完毕后,案件终结,案卷由作出决定的机关归档保存.
(二)被动型行政执法
被动型行政执法是指由当事人提出申请,行政执法机关依法受理,审查,核准等行政行为.主要包括:
1、申请.这是办理许可证或营业执照的必经程序,是行政相对人向执法机关及其执法人员表明其意图的一种方式,也是行政执法机关办理许可证(照)的前提条件.
2、受理.这是主管机关接受申请人提出的申请,并对其提出的申请进行审理过程的开始.申请人只有将按规定应提交的文件,证件全部提交,并将应填报的表格填好后,主管机关才可以受理,否则,一般不予受理.
3、审查.这是主管机关对申请人提交的文件,证件和填写的表格的真实性,合法性,有效性进行全面审查及核实的过程.审查一般包括程序性审查,实质性审查等几个方面.
4、核准.经审查核实后,主管机关对申请事项作出同意的意思的表示,即为核准.核准一般以书面的形式作出.
5、颁发.主管机关经审查核准后,即可发给行政相对人申请的证(照),在证(照)中列明核准事项并加盖主管机关的印章.
6、公告.即由主管机关在一定的范围内将核准的申请情况公示于众.
行政执法程序是行政执法活动中不可缺少的重要环节.完善行政执法程序,对于改善行政执法活动,提高行政执法水平,具有重要的意义和作用.
一是可以保障实体法的贯彻实施.一个完善的法律体系,不但要有实体法,而且必须有程序法.因为程序法是规定怎样执行和按照什么步骤执行实体法的执法规范,它的重要作用是保障实体法的正确实施.这是各法律体系中程序法的共同作用.
二是可以促进行政执法行为的合法性.行政诉讼法要求具体行政行为的程序必须合法,明确地把违反法定程序列入行政诉讼的可诉范围.行政处罚法也对违反法定程序的处罚行为作了规定:"违反法定程序的处罚无效"(第 3 条第 2 款).行政执法必须严格按程序办事,行政执法的合法性才有保障.在实践中,执法不公或徇私枉法行为的发生,有相当一部分是缺乏执法程序或违背了行政执法程序.
三是可以保护行政相对人的合法权益.公民,法人或其他组织作为行政相对人,他们的很多权益是通过行政机关执行行政执法程序来实现的.如,行政执法人员执行公务应当通过佩带公务标志或出示证件向行政相对人告知身份,使相对人能够辨认真假;再如,处罚相对人后,及时告知其寻求救济的途径等.另外,有了明确和公开的法定程序,还可以给行政相对人实现其合法权益带来一些方便.例如,实行政务公开,公开办事程序,行政相对人可以按照规定提出申请,避免一些无效劳动.
四是可以加强廉正建设,提高工作效率.因法定程序是公开的,它使得行政相对人可以及时了解行政执法工作,便于对执法机关及执法人员的监督,所以,可以有效防止行政执法人员在执法过程中的武断和专横,促进行政机关的廉正建设.此外,执法程序的法制化,可以有效地防止因执法人员素质上的差异而出现的工作拖拉等问题,提高行政执法机关的工作效率.
行政执法法定程序是法律规范预先设定的,它是对行政
主体行使职权过程设置的一种制约,要求行政主体在行政执法过程中必须履行的相应步骤,不得任意加以变更或省略, 违反法定程序的表现形式多种多样,归纳起来,可分为下列五种:
一是步骤上的违反.对于法定的行政步骤,行政主体不可跳跃性遵循,少走一步就是违反法定程序或者是出于法定利益或公共利益的需要任意增加行政程序.
二是顺序上的颠倒.行政程序中的法定程序不能颠倒,如行政处罚法规定,行政机关在作出行政处罚之前,应当告知当事人有陈述和申辩的权利,在实践中,有的行政机关在作出行政处罚决定的同时或之后才告知当事人有陈述和申辩的权利,这就是颠倒法定程序.
三是形式上的违法.主要是指具体行政行为没有以法定形式表现出来,此类情形通常表现为以口头通知代替书面告知或送达的形式.
四是方式上的违反.即行政机关没有按照法定的方式完成,主要包括:不主动表明行政执法身份,对行政违法行为先处理后取证,不向当事人说明理由,不听取当事人的意见,不告知当事人的权利,当面裁决没有加盖公章等等.
五是时限上的违反.即行政主体没有在法定期限内完成行政行为,如,《行政处罚法》第 37 条规定,行政机关对先行登记保存的证据,应当在 7 日内及时作出处理决定.行政机关在 7 日内没有作出处理决定的,就属于不遵守时限的步骤违法.