行政许可(Administrative Licensing / Administrative License)
目录 |
许可(license)含有准许、允许或授权的意思。在法律上指一方允许另一方从事某种活动。在不同的部门中，许可的涵义并不相同。民事上的许可通常指平等民事主体之间关于特定民事权利的有条件使用行为，如土地所有人允许他人通过或使用其土地的行为。当许可人为行为主体，许可目的出于行政管理需要时，就形成了行政许可。这时，行政许可就表现出与民事上的许可不同的特征。
行政许可是指行政主体根据相对人的申请，依法以颁发特定证照等方式，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动的资格的一种具体行政行为。
行政许可，是一项重要的行政权力。它涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。行政许可法将“行政许可”界定为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。据此，行政许可具有以下四个方面的特征：
一是，行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利(比如房地产登记)和确认民事关系(比如婚姻登记)的行为，不具有行政管理的性质，不属于行政许可。
二是，行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为，如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可。
三是，行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。
四是，行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可，表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关活动。
根据不同的划分标准，行政许可可以分为不同的种类，目前较为常见的有下列七种：
一般许可是指行政主体对凡符合法定条件的许可申请都予准许，无特殊限制的许可，如申请驾驶执照的许可。
特殊许可是指除符合一般许可的条件外，对申请人还规定有特别限定的许可，又称“特许”，如持枪许可，只有符合我国枪支管理法规定条件的人，才可以获得持枪许可，其他人员均不能获得此种权利。一般许可与特殊许可反映了国家根据需要对不同事项的控制程度的不同，通常，一般许可涉及多数人一般性、基本性的权利和资格，而特殊许可则涉及特定有限的对象特别的权利和资格。
排他性许可又称有数额限制的许可，是指某个个人或组织获得该项许可后限额已满，其他任何个人或组织均不能再获得该项许可，其最具代表性的是专利许可、商标许可，除此之外诸如电台许可证、出境证、排污证等均因客观条件的影响有一定数额限制。排他性许可一般适用于某些行为许可，即能否实施某种行为，必须根据当时当地具体情况而定，这就给行政主体以较大的自由裁量权。如果行政许可机关在颁发许可证时，不考虑相关因素而考虑不相关因素，必然导致许可权滥用。
非排他性许可又称共存许可，是指可以让具备法定条件的任何个人或组织申请并获得的许可，大部分行政许可都是非排他性许可。这类许可多是用于资格许可，不受任何数额限制。由于资格许可多属于不直接产生行为效果的许可，所以不必要对其进行数额限制，许可证持有人要从事某种活动，一般还要再经许可才能直接从事某一职业和活动。例如取得律师资格证书后，不能直接从事律师业务，还要获得执业证书后才能够进行。
独立的许可是指许可证已规定了所有许可内容，不需其他文件作补充说明的许可。如林木采伐许可证、特种刀具购买证等，明确的范围、事项、时间等是独立许可的显著特点。
附文件的许可是指由于特殊条件的限制，需要附加文件予以说明的许可。这种许可在申请、审批或使用时，均应将附加文件附在许可证后作补充说明，如商标许可证书中还需附有商标的设计图样，建筑许可证须附有建设位置、建筑物高低等内容的设计图纸和文件。对于附文件的许可没有所附文件就无法表明得到行政许可的内容，许可证将无法使用。
权利性许可也称无条件放弃的许可，指申请人取得行政许可后，并不承担一定要作为的义务，他可自由放弃被许可的权利，并且因此承担任何法律责任的许可，如持枪证、排污许可证等。
附义务的许可也称有条件放弃的许可，指被许可人获得许可的同时，亦承担一定期限内从事该活动的义务，否则要承担一定法律责任的许可。承担法律责任的方式一般表现
为丧失被许可的权利，如我国企业登记管理条例规定，企业在获准登记，取得营业执照后一年内应开展经营活动，否则将视为自动放弃，工商行政管理部门有权吊销其营业执照。这种许可就是附义务的许可。
长期许可指被许可人取得许可证后，只要其本人不放弃，或者不因法定事由被主管机关吊销，将持续较长时间的许可。如生产某种产品的许可、电视剧制作许可等。
短期许可指只在一定的时间内具有效力，逾期将失效的许可。这种在使用时间上有限制的许可数量较多，大体分为两种情况：一种情况是用明确的使用期限加以规定，如商标许可等；另一种情况是许可本身未作明确期限规定，但许可的事项进行完毕后，即自行失去许可效力，如出境许可等。
行为许可指允许符合条件的申请人从事某项活动的许可，如生产、经营许可。这类许可在内容上仅限于许可被许可人进行某种行为活动，不包含资格权能的特别证明内容，也无须对被许可人进行资格能力方面的考核。行为许可是相对于资格许可而言的，其主要目的是限制普通人在规定领域的行为自由，保护公共安全和国有资源等。如特许猎捕证是捕捞或者猎捕国家重点保护野生动物的合法凭证，需要猎捕国家一级保护野生动物的，必须向省级以上人民政府林业行政主管部门申请核发特许猎捕证。
资格许可是指行政主体应申请人的申请，经过一定的考核程序核发一定的证明文书，允许其具有某种资格或某种能力的许可，如律师证、会计师执照、驾驶执照等。一般来说，资格许可同时也包含了对被许可人的行为许可。资格许可主要存在于运输、安全、食品、医药、技术、计量等行业和领域，实际上是对任职及从业的一种标准限制。
以行政管理的内容为标准可分为：治安行政许可、工商行政许可、卫生行政许可、环保行政许可、资源行政许可、交通行政许可、文化许可、城建许可等。
行政许可程序是行政主体的程序行为，指申请人向行政主体申请行政许可后，有权进行行政主体审查并向申请人颁发许可证的法定步骤、次序、方式。我国目前尚无统一的行政许可程序法规定，各种行政许可的程序内不同的法律规范规定，相互之间存在一定的差异。
提出行政许可申请，必须符合法律、法规规定的各种条件，满足这些条件，行政许可机关才能够依法核发许可证和执照。由于不同种类的许可其条件各不相同，许可机关在审核条件时也不一定采用统一的标准。但就总体而言，行政许可申请应具备以下条件：
1.受理机关必须是法律、法规规定有权颁发许可证和执照的行政主体
在行政许可制度中，许可人必须是拥有行政许可审批权的行政主体。由于行政主体所具有的专业行政权不同，不同的行政许可需要由不同的行政主体审批。因为申请人申请获得许可的事项都是特定的，而不同的事项依照法律规定又分别由不同的行政主体分管，只有具备法定职权或法律授权的行政主体才有权颁发相应的许可证。因此，申请人在提出许可申请时，首先需确定有权颁发该项许可证的行政主体，而后向该行政主体提出申请。否则，申请将是无效的，即使获得无权机关的许可，许可证仍然不能取得合法效力。
根据我国现有法律、法规的规定，目前拥有行政许可审批权的机关大致有以下几种情况：
(1)政府直接行使许可权。县级以上人民政府行使许可权，如草原法、渔业法、土地管理法中都有类似规定。
(2)县级以上政府的职能部门行使许可权。如森林法规定对于采伐许可证的审批由林业主管部门发放，矿产资源法规定采矿许可证由国务院矿产主管部门颁发。
(3)被授权组织行使许可权。如申办核材料许可证，必须向法律、法规授权的中国核工业总公司提出，审查核材料许可证的机关是中国核工业总公司，核准核材料许可证的机关是核安全局和国防科工委，颁发核材料许可证的机关是中国核工业总公司。
(4)联合行使许可权。如放射性同位素工作卫生防护管理办法规定放射性同位素工作许可登记证只能由省级卫生部门和公安部门发放。
2.申请人必须在法定许可范围内申请许可
行政许可之所以成为普遍禁止、特别解禁的管理方式，就在于它能够将相对人从事的活动限定在一定范围，同时也把申请人和许可证持有人限制在一定范围。只有国家认为符合条件的申请人才能进行一定范围的活动，而未取得许可证的申请人不可以从事许可范围内的事项。同样，即使申请人取得许可也必须在许可的范围内进行，不得超越许可范围行事。因此申办许可证，必须在法律规定的范围内进行，不得申请法律、法规禁止的活动。
3.申请人必须具有相应的行为能力
行政许可是行政主体向提出申请、符合法定条件的相对人发放的法律文件，因此，申请人是否有相应的行为能力直接影响其能否取得合法许可。行政许可的目的之一，就在于制止不符合法定条件的申请人从事法律禁止的事项。因此，要获得行政许可，就必须具备法定的条件，有从事该项活动的行为能力。申请人相应的行为能力因申请的事项不同，法律、法规规定了不同条件，有的条件要求严，有的要求则比较松。如以我国交通管理法规为例，申办机动车驾驶执照，首先要通过交通法规考试，除此之外还对年龄、文化程度、身高、两眼视力等作了要求。又如广告法规定，申请经营广告业务的个体户应具备以下条件：具有完全的民事行为能力，具有广告专业技能、设备和场所。总之，申办资格类许可证对申请人行为能力的要求比申办行为许可要严格，程序也复杂。
4.申请人必须具备和符合法定的形式要件
行政许可是被动的要式行政行为，需要相对人首先提出申请并附上许可机关要求的材料证明。申请许可的内容、理由、条件要以书面形式出具，并附以证明材料。如申请从事食品服务的营业执照，必须在提出申请的同时提交卫生许可和个人生理健康证明；申请排污许可，必须如实填报排污设施、处理设施以及排放物种类、数量、浓度等。
行政许可行为的前提条件是相对人提出许可的申请，行政许可是应申请的行政行为。因此，相对人欲获得某项许可，必须向有关的行政主体先提出申请和证明自己符合许可范围的各种依据。申请是行政许可的前提，它的提出必须具备一定的条件，这些必备的条件一般有下列几项：
1.必须有明确的申请许可的意思表示
申请人在提出申请时，要明确表示出得到某项行政许可的意愿，而且，这种意愿还须以书面形式提出，要求必须明确具体，便于审批机关审核。
2.申请应在一定期限内提出
我国法律规定，有些行政许可申请，必须在一定期限内提出，这是保证行政效率，督促许可申请人及时行使申请权的重要手段。例如，我国中外合作经营企业法规定，设立合作企业的申请批准后，应当自接到批准证书之日起30日内向工商行政管理机关申请登记，领取营业执照。合作企业应当自成立之日起30日内向税务机关办理税务登记。中外合作者同意延长合作期限的，应当在距合同期满180日前向审批机关提出申请。
3.应向许可机关递交申请书
公民、法人或其他组织向行政主体申请许可，应当递交书面形式的申请。申请书应当载明申请人的姓名、名称，申请许可的要求、理由、内容，从事该项许可活动的能力证明，从事该项活动的场地及设备和卫生环境的说明和证明等。
1.对申请的审核
对申请的审核是指行政主体在接到申请人的申请后，开始行政许可程序，依照法定权限进行审查核实。一般包括程序性审核和实质性审核两个方面：
(1)程序性审核
即审查核定申请许可的事项是否符合法定程序和法定形式，是否是向有权机关提出的申请，申请手续是否完备，是否符合规定的期限等。由于行政主体所具有的专业行政权种类不同，接受不同种类的行政许可申请，就应由具有不同专业行政权的行政主体来负责。也就是说，受理行政许可申请的行政主体必须作出法律明确规定，许可申请人应通过相应的法律了解受理行政许可申请的行政主体，只有法定的行政主体才能受理并审查在其职权范围内的许可申请。受理行政许可申请的行政主体，对申请人所提供的申请及附加材料必须认真地进行要件审查。要件审查主要是对申请书及附加材料的审查，经审查认为符合条件的，应予受理。不符合条件，则不予受理，并说明理由。
(2)实质性审核
实质性审核即审查核定申请许可的事项是否符合有关的法律规范规定的条件，核定申请人本身是否具备从事该事项的行为能力，并进行相应的实地核对查实。行政主体在审核时，对申请及附件材料的内容无权直接变更，应向申请人提出变更的要求，由申请人自行变更，如果申请所列事项或条件与实际不符，行政主体应要求申请人采取相应的补救措施，否则，应驳回申请。
2.审核的结果
行政主体对申请人的申请审查之后，一般可能作出两种决定：一是不予批准，拒绝核发许可证和执照；二是予以批准，决定发放许可证和执照。
行政主体经审核认为符合法定条件的，依法由有权颁证的机关向申请人颁发许可证；不符合法定条件的，应依法拒绝颁发许可证，但应允许其具备条件时再次申请。这是行政许可程序的最后阶段。在此阶段中，应注意以下问题：
(1)注意将审核机关与颁证机关区别开来。由于行政主体的权限不同，审核机关与颁证机关有时并不是同一机关，如《土地管理法》第62条规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。”因此，对于农村村民住宅用地，审核机关为乡(镇)政府，而颁证机关则是县政府。因此，在颁发许可证时，要注意由法定的颁证机关颁发许可证。
(2)颁发的许可证应写明许可的内容、期限、许可证的编号，并要加盖法定颁证机关的印鉴。附加材料也应注明与许可证相府的编号，并加盖颁证机关的印鉴。
(3)严格法定期限。行政主体依法颁发许可证，既是一种权力，又是一种义务，对于符合条件的申请，颁证机关均应在法定期限内颁发许可证；对不符合颁证条件的申请，也应在法定期限内予以答复，不得对申请人故意刁难或无故拖延。
1.一般程序
许可证颁发后，主管部门对许可证持有人做定期复查和不定期抽查，以加强对行政许可的监督，对许可证到期或国家规定的其他条件发生变化影响许可证内容的，要重新检查和评审。
2.行政许可的变更、中止、注销(吊销)及失效程序
行政主体在检查中如发现被许可人有需要变更、中止、注销(吊销)许可证的情况应加以变更、中止、注销(吊销)。
(1)行政许可变更
取得许可的相对人，其活动超过范围的，应向许可机关申请变更许可内容。许可机关在监督检查中发现相对人活动明显超越许可范围的，可责令相对人改正或建议相对人申请变更。行政许可变更实质上是对原许可的修改，一般需行政许可机关审查后重新核发许可证。
(2)行政许可中止
行政许可机关为制止许可证持有人的违法行为，有权命令许可证持有人暂时停止从事其被许可的活动，这是行政许可的中止。行政许可的中止是许可证暂时失去法律效力。如对违章驾驶的司机，交通管理机关可以在一定期限内吊扣其驾驶执照。行政许可中止是暂时停止许可证效力，使行政许可处于未明确状态的一种临时制裁措施。中止期过后许可证恢复其效力，被许可人可重新从事许可活动。但是，在中止期过后，衡量是否恢复相对人许可权利的标准不是当事人是否停止了违法活动，而是取决于当事人是否具备了防止类似违法行为发生的能力。当中止期过后，被许可人违法行为依然存在或更为严重，此时许可证管理机关便会采取吊销、注销许可证的方式，这是许可证中止后的另一种结果。
(3)行政许可的注销、吊销和宣告无效
注销行政许可是指行政许可由于法定原因失效后，许可机关于以宣告终止许可效力的程序。许可证持有人违反要求不再适宜持有许可证或许可证有效期限届满或许可活动完成后，许可证自然失去效力。发放许可证依据的法律法规被废止撤销后，许可证也自然失效。对于已经失效的许可证，应由发放许可证的行政主体予以注销。
吊销许可证一般被视为行政处罚的一种形式，指持证人违反许可证规定的内容，从事违法行为，行政主体撤销其许可证予以惩戒，如对违法经营的工商企业可吊销其营业执照。吊销许可证是一种严厉的处罚手段，是中止公民、法人某项行为能力的重要措施，应该有严格的实质要件和程序要件。吊销许可证的程序在行政处罚法中有所规定。
宣告行政许可无效是指由于某种原因，行政主体宣告许可证自始至终不发生法律效力。宣告行政许可无效的原因主要有：无权机关颁发许可证或有权机关的主管人员滥用职权颁发的许可证；被许可人用欺诈手段取得许可或者被许可人不具备取得许可证的条件，由于行政主体审查疏忽、错误颁发许可证。
(4)许可证的失效
许可证的失效是指许可证有效期限届满或许可活动业已完成，许可证不再具有法律效力的情况。行政许可的失效不同于无效，它不是自始至终没有法律效力，而是行政许可失效之日起丧失其法律效力。
经法定程序获得行政主体批准的行政许可，具有证明力、公定力和拘束力，非经法定程序或者法定事由，被许可人的权利不得被剥夺。但是，行政许可的效力也会出于某些情况的出现而发生变化。出于情况的变化，行政许可被撤销、废止或中止时，必然给已经取得许可的人带来不利，有时甚至造成直接经济损失。因此，对许可的撤回、撤销要予以限制，对造成的损失予以补偿。对行政许可的救济途径有三种：
1.行政许可的撤销与行政主体赔偿、补偿责任
行政主体发现许可行为违法或不当，可依法撤销该项许可。世界各国的法律都规定了行政主体的自由裁量权，同时有些国家法律还规定了对行政主体依职权撤销许可行为所造成的损失予以赔偿和补偿。在我国，行政主体在发放、中止、撤销行政许可时有违法行为，给被许可人造成损失的，根据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，被许可人可以获得行政主体的赔偿。但行政机关在实施许可行为时有不当责任，行政主体应否给予相对人补偿，如何补偿，法律没有明确规定，这无疑是立法上的一个欠缺。应对此予以探讨。
2.行政许可复议
根据行政复议法的规定，行政复议机关受理行政相对人许可行为提出的申诉案件，对许可机关不作为行为有权要求其作为，对行政机关拒绝颁发许可证又不说明理由的，有权根据具体情况作出处理。对于在自由裁量范围内违法不当行使职权的，有权裁决其重新作出许可决定，对许可程序违法的决定有权要求更正，对许可
行政人员有违法、违纪现象的，移送其他机关处理。
3.行政许可的诉讼
行政许可机关违法实施许可行为，行政相对人就有权向法院提起诉讼，这是许多国家法律监督许可行为的重要方式。行政主体中止、废止、撤销、吊销许可证引起的纠纷，行政相对人有权向法院提起诉讼，要求撤销原行政许可行为。对行政主体拒绝行政许可或者不予答复，而申请人认为符合行政许可的条件，可向行政发议机关提起行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼。