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制度创新理论是制度经济学与熊彼特创新理论两个学术流派的融合。对制度创新的概念及内容的完整表述足由诺斯和戴维斯给出的，他们认为，制变创新指的是能够使创新者获得追加或额外利益的、对现存制度(指具体的政治经济制度，如会融组织、银行制度、公司制度，工会制度、税收制度、教育制度等)的变革。促成制度创新的因素有三种：市场规模的变化；生产技术的发展，以及由此引起的一定社会集团或个人对自己收入预期的变化。
制度创新理论的提出者是美国经济学家道格拉斯·诺思(D．North)、兰斯·戴维斯(LanceE．Davis)、罗伯特·汤玛斯(RobertP．Thomus)。诺思于1920年出生在美国马萨诸塞州坎布里奇，1942年和1952年先后获加利福尼亚大学伯克利分校文学学士学位和博士学位。1946年开始在伯克利任教，1950年任华盛顿大学教授，1961—1966年任华盛顿大学经济研究所所长、《经济史杂志》副主编，1972年任美国经济史学会会长，1975年任西部经济协会会长。
诺思的主要著作有：《1790—1860年的美国经济增长》(1961年)、《美国昔日的增长与福利：新经济史》(1966年)、《制度变革与美国经济增长》(1971年)、《西方世界的崛起：新经济史》(1973年)、《经济史的结构与变化》(1981年)等。1993年，诺思获诺贝尔经济学奖。1968年10月，诺思在《政治经济学杂志》上发表了《1600—1850年海洋运输生产率变化的原因》一文。在文中，诺思分析了这些年内世界海洋运输生产率的变化与制度变革之间的关系。该文被认为是制度创新理论产生过程中重要的开创性论著。
1970年和1971年，诺思和汤玛斯合作在《经济史评论》上发表了《西方世界成长的经济理论》和《庄园制度的兴衰：一个理论模式》两篇论文，他们提出了这样一个中心论点：提供适当的个人刺激的有效制度是经济增长的关键，而这种制度的产生是有代价的，除非它所要带来的收益大于付出的成本，否则它不会出现。诺思和汤玛斯的论述引起了西方经济学界的很大兴趣。
1971年，诺思和戴维斯合著并由剑桥大学出版社出版的《制度变革与美国经济增长》一书被认为是制度创新理论的重要代表作，也是西方经济学界第一部比较系统地阐述制度创新的著作。随后，在制度创新理论的研究领域内不断出现一些新的著作。
诺思的研究领域是制度及其变迁，认为经济增长的关键因素在于制度，一种能够提供个人刺激的有效的制度是使经济增长的决定性因素，在诸多因素中，产权的作用最为突出。在诺思看来，有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。
总之，诺思认为，科学技术的进步对经济的发展虽然起重要作用，但真正起关键作用的是制度，包括所有制、分配、机构、管理、法律政策等。诺思的许多著述都在寻求解释为什么有些国家穷、有些国家富？为什么一些经济是强盛的，而另一些经济则失败了？他认为，必须从制度上找原因。制度是促进经济发展和创造更多财富的保证，若社会群体发现现有制度已不能促进发展，就应当酝酿建立新制度，否则，经济就会处于停滞状态。
科斯关于制度变化的观点，可以称为需求引致理论，即认为制度是在变化所得利益超过变化所需成本时改变的。这种观点确认了交易成本在影响制度安排选择中的重要性，它得到普遍的认可和支持，很多关于制度经济学研究方面的重要著作，就是循着科斯这一观点展开和深化的。例如，D．诺思和R．P．托马斯对欧洲封建制度起源的解释中，把欧洲封建制度的起源归因于以军人提供保护和公正换取农民提供劳役和其他实物支付的结果。这些研究的结论无疑都是富有见地的，更重要的是为我们研究制度变化提供了新的分析方法和框架。
1．制度创新的供给与需求
制度经济学认为，制度作为经济发展的内生变量，与其他物品一样，都有供给与需求。制度创新的过程，实际就是制度这一产品的供给与需求不断在动态变化中达到均衡的过程。
关于制度创新的供给，制度经济学认为，由于制度具有公共产品性质，因而制度的供给主要取决于政治体系，具体说，就是取决于政治体系提供新制度安排的能力和意愿。一个政治体系的这种能力和意愿，受制于很多因素。这些因素主要包括：制度设计的成本，现有的知识积累，实施新安排的预期成本，宪法秩序，现存制度安排，规范性行为准则，公众的意识，居于支配地位的上层决策集团的预期净利益，等等。
关于制度创新的需求，制度经济学进行了更为详细的分析。按照D．菲尼的分析，影响制度创新需求的重要因素有：相对产品和要素价格、宪法秩序、技术和市场规模。
人口变化和技术变化常常是相对产品和要素价格变化的重要原因。人口的变化影响到劳动力与其他生产要素的价格比值的变化，因此会形成对用较便宜的生产要素替代较为昂贵的生产要素的制度变化需求。技术进步也常常会带来类似需求的产生，例如用机械化来代替人工劳作，引发生产制度的变化。
宪法秩序的变化，即政权的基本规则的变化，能深刻地影响创立新制度安排的预期成本和利益，因而也就深刻影响对新的制度安排的需求。这方面第四部分的影响似乎是不言自明的，在宪法性文件的许可范围内进行制度变化，使得适用新制度行为的人得到法律的认可和保障，不用再冒什么制度环境的风险。
制度创新需求的另一重要因素是市场规模。很明显，随着市场规模扩大，交易数量增多，交易的固定成本被摊薄，这样，制度安排创新的成本障碍就小了。戴维斯和诺思关于19世纪美国州政府公司一般法创立的论述为这个含义的解释提供了一个很好的例子。1811年除纽约州和康涅狄格州外，各州政府都在南北战争前要求每个新公司都须有一份独立的特许状。随着全国交通网的发展和新技术的进步，全国市场逐步地统一起来并扩大了市场的总体规模，有限责任公司的优越性越来越突现出来，通过制定一套新制度规则从而大大降低组建公司成本和风险的需求就越来越迫切了。于是，1845年后，大多数州都陆续通过了公司一般法。
2．制度创新的两种类型
制度经济学认为，制度创新基本上可分为两种类型：一种是诱致性制度变迁，另一种是强制性制度变迁。
诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。发生诱致性制度变迁，必须要有某些来自制度不均衡的获利机会。也就是说，由于某种原因，现行制度安排不再是这个制度安排选择集合中最有效的一个了。从某个起始均衡点开始，有四种原因能引起制度不均衡：①制度选择集合改变；②技术改变；③制度服务的需求改变；④其他制度安排改变。这些因素引发的制度不均衡将产生获利机会，为得到由获利机会带来的好处，新的制度安排将被创造出来(当然，这种创新是否发生，首先取决于个别创新者的预期收益和费用)。因为制度结构由一个个制度安排构成，所以一个特定的制度安排不均衡就意味着整个制度结构不均衡。许多制度安排是紧密相关的，一个特定制度安排的变迁，也将因此引起其他相关制度安排不均衡。因此，当发生不均衡时，制度变迁过程最大可能是从一个制度安排开始，并只能是渐渐地传到其他制度安排上去。制度变迁过程中，大多数制度安排都可以从以前的制度结构中继承下来。虽然某个制度结构中的基本特性，在个别制度安排变迁累积到一个临界点时会发生变化，但制度变迁的过程仍类似于一种进化的过程。
强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。由于在使用强制力时有很大的规模经济，所以国家属于自然垄断的范畴。作为垄断者，国家可以比竞争性组织以低得多的费用提供制度性服务。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。然而，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。而且国家有能力去设计和强制推行由诱致性制度变迁过程所不能提供的、适当的制度安排。
诺斯发展了熊彼特的创新理论，他对制度创新的基本因素、制度创新的动力以及制度创新的基本过程进行了研究，并且把制度创新理论用于经济史的研究，被誉为是新经济史学的代表人物。诺斯作为新制度经济学家，第一次真正运用经济学理论来分析经济发展史，实现了经济理论与经济史的统一，其分析的基本工具乃是交易成本理论。
诺斯的制度创新理论可以概括如下：首先诺斯指出，制度创新是由于在现存制度下出现了潜在获利机会，这些潜在利益是由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对现存制度下的成本和收益之比的看法有了改变等因素引起的。但是，又由于对规模经济的要求，将外部性内在化的困难、厌恶风险、市场失败与政治压力等原因，使这些潜在的利润无法在现有的制度安排内实现。这样，在原有制度下总会有某些人为了获取潜在利润而率先来克服这些障碍，当潜在利润大于这些障碍所造成的成本时，一项新制度安排就会出现。其次，诺斯把制度创新过程分为五个阶段，接着，诺斯又指出在现实世界中存在着三种不同层次的制度创新，即由个人、团体或政府担任“第一行动集团”所引起的创新活动，并分析了这三个层次的创新活动的不同特点。比如，个人的制度创新活动并不需要支付组织成本，也不需要支付强制成本。团体创新活动需要支付组织成本，但没有强制成本。政府的创新活动则既要支付组织成本，也要支付强制成本。
戴维斯也提出了与诺斯类似的观点，他们的制度创新理论的主要内容是：
1．制度创新及其与技术革新的相似性
根据诺斯和戴维斯说法，制度创新是指能使创新者获得追加利益的现存制度的变革。
诺斯和戴维斯认为，制度创新与技术创新十分相似，这些相似性是：
(1)技术创新往往是技术上一种新发明的结果，而制度创新也往往是制度上的一种新发明的结果。
(2)技术创新往往需要在已知的几种可供选择的可能性之中进行选择，制度创新也是如此。
(3)正如一个行业的技术创新可能引起另外一些行业的技术创新一样，一个行业中的制度创新也可能引起其他行业的制度创新。
他们认为，制度创新同技术创新不同的地方，在于创新的时间同物质资本之间关系的不同。制度创新的时间不取决于物质资本寿命的长短，而技术创新的时间则依赖于此。
2．促成或推迟制度创新的诸因素
根据诺斯和戴维斯的定义，制度创新理论中所说的制度，是指具体的政治经济制度，而不包括作为背景的社会政治环境。他们假定社会政治环境为已知，是什么因素促使制度创新的呢?总的说来，是成本和收益之比在起作用。诺斯和戴维斯接着指出，如果再作进一步考察，有三个重要的因素对制度创新需求的产生起作用。
(1)市场规模的变动能够改变制度方面一定安排的收益和成本，获得情报的成本和排斥局外企业的成本，并不随着交易额的增加而同比例地增加。
(2)生产技术的发展能够改变现存制度条件下成本和收益之比，从而引起对制度创新的需求。
(3)由于一定的社会集团对自己的收入的预期发生变化，从而引起他们对现存制度条件下的成本和收益之比的看法作普遍的修正。
诺斯和戴维斯提出了制度创新的“时延”问题，这就是获取潜在利润的机会的出现与获取该利润的制度创新的实现，在时间上有一段间隔。造成“时延”的原因有三个：①现存的法律限定的活动范围。②制度方面新的安排代替旧的安排所需要的时间。③制度上新的发明是一个困难的过程，需要一定的时间来等待这种制度上新的发明。
与此对应的是，诺斯和戴维斯把上述三方面原因所造成的“时延”的全过程，分解为四个部分：
(1)理解和组织的“时延”。
(2)等待新发明的“时延”。
(3)方案选择的“时延”。
(4)开始实行创新的“时延”。
诺斯和戴维斯认为，“时延”的全过程分解为上述四个部分，分别加以考察，是有利于对制度创新的了解的。
3．制度创新过程
诺斯和戴维斯把制度创新过程分为以下五个步骤(或阶段)：
第一步：形成“第一行动集团”。这是指在决策方面支配着制度创新过程的一个决策单位，它预见到潜在利润的存在，并认识到只要进行制度创新，就可以得到潜在的利润。
第二步：“第一行动集团”提出制度创新方案。。
第三步：“第一行动集团”对实现之后纯收益为正数的几种制度创新方案进行选择，选择的标准是最大利润原则。
第四步：形成“第二行动集团”。这是在制度创新过程中，为帮助“第一行动集团”获得预期纯收益而建立的决策单位。制度创新实现后，“第一行动集团”和“第二行动集团”之间可能进行追加的收益再分配。
第五步：“第一行动集团”和“第二行动集团”共同努力，使制度创新得以实现。
诺斯和戴维斯提出，在经过上述这些步骤而使制度创新实现后，这时就出现了制度均衡的局面。制度均衡是指外界已不存在可以通过制度创新而获得潜在利益的机会，也就没有制度创新的可能性。
但他们认为，制度均衡不是永久不变的。如果下述三种情况发生变动，制度均衡就会被打破。
(1)由于生产技术方面的变化。
(2)由于制度方面出现新的发明，或发生新的组织形式和经营管理方式等等。
(3)由于法律和政治情况的变化而使社会政治环境发生变化。
综上所述，制度发展的过程就是从制度均衡到制度创新，再到制度均衡，又再回到制度创新的过程。
4．三级制度创新的比较
诺斯和戴维斯指出，制度创新可以在以下三级水平上进行，即可以由个人来创新，或者个人之间自愿组成的合作团体来创新，或者由政府机构来创新。其中，由政府机构来创新具有一系列优越性，特别是在以下四种情况下：
第一种情况：政府机构发展得比较完善，但私人市场未得到充分发展。
第二种情况：如果外界潜在利润的获得受到私人财产权的阻碍，那么就必须依靠政府的强制力量。
第三种情况：如果制度创新实行之后所获得的利益归于全体成员，而不归于某个个别成员，那么任何个别成员都不愿承担这笔制度创新的费用，这样的制度创新只能由政府机构来进行。
第四种情况：在涉及居民收入再分配的情况下，需要伴有强制性措施的创新，以政府机构来进行最为适宜。
5．制度创新的趋势
诺斯和戴维斯根据三级制度创新的比较，得出这样的结论：在美国，各行各业都呈现出这一趋势，即由政府机构进行的制度创新变得越来越重要，从而整个经济越来越走向“混合经济”。
首先，像在运输业这样一种比较特殊的行业中，政府机构的制度创新越来越重要。
其次，以制造业来说，制造业并不具备运输业那种比较特殊的情况，但随着制造业的发展，当制造业的企业面临外国加剧竞争的时候，或者当制造业的企业自己没有力量来有效地进行制度创新的时候，它们必须由政府机构来进行制度创新。
甚至服务业的情况也是如此，但随着服务技术的发展和市场的扩大，服务业也要求实行“规模节约”和加强市场信息的收集、分析。
最后，从政府部门的经济作用来看，诺斯和戴维斯认为，30年代大萧条对美国经济留下了重要的后果。
将制度作为经济学的研究对象是新制度经济学对传统经济理论的一场革命。经济理论的三大传统柱石是——天赋要素、技术和偏好。随着经济研究的深入，人们越来越认识到仅有这三大柱石是不够的。新制度经济学家以强有力的证据向人们表明，制度是经济理论的第四大柱石，制度至关重要。土地、劳动和资本这些要素，有了制度才得以发挥功能。根据新经济史代表人物诺斯和新制度经济学(NEWINSTITUTIONAL)代表人物科斯的观点，从经济学意义说，制度是指”一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”。
制度促进可预见性，并防止混乱和任意行为，从而维持并巩固复杂的人际交往关系网。制度的存在，规范了人们的行为，从而一方面使各种生产过程和交易活动变得有序和具有可预见性；另一方面也增强了人们之间的信任。实际上，人们之间的交往，包括经济生活中的相互交往，都基于某种信任。由于信任是以某种秩序为基础的，因而要维护这种秩序，就要依靠规则、规范等制度来禁止或约束各釉不可预见的行为和机会主义行为。从经济学角度讲，这实际上是减少了各种交易成本，促进了经济增长。
为了获得更大的收益或节约某些交易成本，人们进行制度创新：当新制度所能提供的边际收益等于旧制度进行所需付出的边际成本时，制度创新就会暂时停止，制度结构就达到了某种”均衡”：分析自然环境、技术水平、人口结构、产权、道德文化，意识形态等方面的变化如何向人们提供新的获利机会，从而提供变革旧制度，创造新制度的动力：只有当环境改变时，才会又发生对更新制度的需求或供给。每一种理论都有其发展规律，制度创新理论的发展大致遵循两大线索，即需求线索与供给线索。具体情况如下。
一、制度创新理论的需求线索
(一)科斯的制度创新观
科斯对制度创新的论述是开拓性的。此后许多关于制度创新需求方面的论著基本上是遵循科斯的观点，即认为制度创新只有在预期收益超过变迁所需成本时才会发生。科斯提醒我们，制度创新的效果在结构上并非全部都是帕累托效率的，因为导致某些决策改善的现行制度也会导致其他决策的恶化。具有重要意义的是，科斯确认了交易成本在制度创新中的作用与地位，从某种意义上说，交易成本的高低，决定着对制度创新的需求强度，决定着制度创新能否发生以及如何发生。
(二)安德森、舒尔茨和希尔等人对制度创新的需求分析
安德森、舒尔茨和希尔等人也从不同角度提出了需求诱致变迂的观点。他们认为，特定的制度至关重要，并且经常处于变化中，人们为了提高经济效率和社会福利，正试图对不同的制度安排做出社会选择。舒尔茨还把制度视为经济领域里一个变量，而且这些变量是对经济增长的反应。他引入了两个关键的概念，即一种制度所执行的功能的经济价值以及经济均衡的概念。建立起分析框架：假设制度是某些服务的供给者，这些特殊服务可能是一种便利，如货币，也可能是一种用以降低交易成本的契约，如租赁、抵押及商品期货市场，还可能是一些信息，随着人的经济价值提高，人们不断对各种制度作出选择，这种对于效率更高的制度的需求，推动着制度不断变迁。
(三)诺斯等的需求引致制度创新观
诺斯继承和扩展了科斯对制度创新的需求分析，尤其是通过对西方世界兴起的历史考察，为其理论提供了实证资料。其分析框架是：当在现有的制度结构下，由外部性、规模经济、风险和交易费用所引起的收入的潜在增加不能内在化时，一种新制度的创新可能允许获取这些潜在收入的增加。这意味着，如果预期的净收益超过预期成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，才可望在一个社会中发现改变现有制度和产权结构的企图。在他们看来，制度创新还是由人口以稀缺资源构成的压力增加所引致的。在现代，人口对土地的持续压力进一步导致了土地的废除和从以使用奴隶劳动为基础的耕作制度转向由农民所有的生产制度，或者转向由资产者所有的资本主义生产制度。他们还分析了当工资相对于土地的价值提高时，当给予农民和土地所有者更大的土地控制权时，社会就发生制度创新。
二、制度创新理论的供给线索
这种观点认为：制度创新的供给不可忽视，因为需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解变迁路径的充分条件。政治经济分析的要素是决定性的，决策者所面临的政治经济成本和利益，才是对变迁的性质和范围作出解释的关键。
(一)诺斯对制度创新的供给分析
诺斯对国家的分析是基于对国家特征的如下认识：国家凭借其规模经济优势，以一组服务(如提供公正、安全的社会环境)换取收入，以使其财富或效用极大化。因此，国家就要区别对待各种成员并对立设计不同的产权，促使国家收入极大化。同时，国家也受其他国家或国内个人，集团等潜在竞争者制约，各国都想使自己的成员有更好的境遇，在各国，法律、公正和防务等服务供应上的规模经济都被认为是文明的基本源泉。
诺斯强调社会效益与经济收入最大化之间存在根本冲突。国家(统治者)总想使它由财产权制度得到的租金愈多愈好，在这个目标限度内，统治者又想节约交易成本，以便社会产出极大化，从而扩大征税的基础。因为存在潜在竞争者的威胁和征税的交易成本，为此，统治者往往只得容忍非效率的产权的普遍存在。同时，由于”搭便车”问题阻碍着改变制度安排所需的组织的发展，非效率产权也就始终存在。按照这一逻辑，诺斯还认为，制度创新将出自统治者，而不是出自国家成员，因为后者总面临”搭便车”的问题。这表明，一旦统治者的私人收益超过其私人成本，某种变迁势必会发生。
诺斯指出，为了解决制度结构的稳定与变迁，某种超越个人主义的成本——收益计算的东西是必需的。个人在试图变迁结构时可能忽视这种计算，因为有个根深蒂固的观念，即该制度不公正：相反，个人也可能遵从惯例、规则和法律，基于一个相似根深蒂固的观念，即它们是合法的。因此，历史上的稳定与变迁需要意识形态理论来解释新古典理论中对个人主义理性计算的偏离。进一步，诺斯认为，组织(包括国家)总会对意识形态作大量投资，以提高现存制度的合法性，减少维护现存制度秩序的成本。因此，成功的意识形态必须足够的灵活，使它不仅能获得新集团成员的忠诚，而且也能保持老集团成员的忠诚。至为重要的是，任何成功的意识形态必须克服搭便车问题，其基本目的是给予各种集团的活力，使它们能采取与简单的、享乐主义的、个人主义的成本收益计算相反的行为。这就是意识形态的主要推动力，因为无论是维持现有秩序还是推翻现有秩序，没有这样一种行为都是不可能的。
(二)拉坦对制度创新的供给分析
拉坦观察到制度创新的”供给”依赖于两个因素：知识基础和创新成本(与收益相关)。他断言，我们拥有的社会科学知识越多，则设计与实施制度创新就会越来越好。拉坦还指出，制度创新的成本可能是巨大的。在某些政治环境下，成本简直可能是死亡，并且即使没有严厉的政治制裁，创新的成本也可能由于立法改变上的成本，法庭立案的成本、克服既得利益集团政治权力所付出的成本而高得令人望而却步。
具体地，拉坦考察了宪法秩序对制度创新四个方面的影响：①宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实验，或者可能起根本性的压制作用，在后一种情形，制度创新所依赖的知识基础将受到削弱，变化将受到扭曲或阻碍。②宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。③宪法秩序影响到公共权力运用的方式，因而影响到由公共政策引入经济的扭曲形式，如果这些扭曲很大，则市场会显示出引入的制度创新将发生方向性错误。④一种稳定而有力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识，亦即一种关于解决；中突的基本价值的程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。
更进一步地，拉坦认为上层决策者净得利益在制度变迁中的重要作用。他认为：重要的制度创新的供给，必然包含政界企业家和创新者诸多政治手段的动用：制度创新的供给表是由面对政界企业家的边际成本表决定的，政界企业家试图设计新的制度并解决各种既得利益集团之间的冲突。在他们看来，如果政界企业家由制度创新得到的预期收益超过动用这种创新所需资源的边际成本，则制度创新的供给将有保障。但是，鉴于政界企业家的私人收益不同于社会收益，制度创新的供给是不会达到社会最佳水平的，由此可见，制度创新的供给主要取决于一个社会的既得利益集团的权力结构或力量对化。
(三)林毅夫的强制性制度创新理论
在制度创新的供给分析方面，林毅夫把理论往前推进了一步，提出了强制性制度创新理论。强制性制度创新是由政府命令和法律引入并实施的。因为制度安排是一种公共品，而搭便车问题又是创新过程所固有的，所以，如果把诱致性制度创新作为新制度安排的唯一来源，则一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。为此，国家干预的强制性变迁就可以为持续的制度供给不足提供补救，当然，国家干预同时引起国家的成本与收益，故此国家是否具有采取适当行为的激励，也构成经济分析中要碰到的问题。具体而言，当出现制度不均衡时，假若制度创新会降低统治者获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种非效率的不均衡。换言之，统治者只有在下面的情形下才会采取行为来弥补制度创新的供给不足：即按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预期边际收益要等于预期边际成本。没有人可以保证效用最大化的统治者会有动力去执行那些增进制度安排供给的政策，以达到社会财富最大化。进一步讲，维持一种非效率的制度安排与国家未能采取行动去消除制度非均衡，此二者同属于政策失败。政策失败成因在于：统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。
三、制度创新理论发展
制度创新理论沿着需求与供给两条主线不断完善与发展，形成了一个对历史和现实具有一定解释力的分析框架，但是在建立制度创新的实施模型方面的努力却十分不够。国际经济增长中心一些经济学家试图将供给与需求两方面结合起来，把明确模型与经验检验两相对应，为使制度创新理论进一步精确化作出了一定贡献。这个框架假设，制度安排是制度创新中的内生变量，而宪法秩序和规范性行为准则被视为外生变量。
许多学者假设现行制度无法获致潜在利益，并且只要改变现行制度的收益大于成本，就会发生制度创新。他们忽视了从开始变革到变革见效并最终得到补偿之间的时间因素，它会影响人们对变革的支持态度，是有代价的，这种代价或成本，可称作”变革的绝对成本”。
一般地，对于有效率的制度创新，人们在变革初付出的成本最终会得到某种形式的直接或间接补偿。但问题是，就像生产过程，尤其是技术创新过程存在投入产出“时滞”一样，制度变革从开始支付改革成本到改革初见成效直到成本得到最终补偿，也存在一定的“时滞”。就那些较重大较复杂、涉及面广、程度深的制度创新而言，“时滞”可能相当长。在这个长时期内，假如人们只投入不产出，只付成本不得收益，则丧失了旧制度原有的东西，又在新制度中一无所获，这就很难维持人们对变革的支持。进一步地，假如人们对于所蒙受的损失能否得到补偿丧失信心，就会转而抵制变革，结果变革过程在巨大的摩擦与阻力下面临失败的危险。所以，制度创新理论中纳入对变革的绝对成本的研究，也是其理论创新的必然。