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中间扩散型制度变迁方式是指，随着“放权让利”改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有加大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化，导致了重建新的政治、经济合约的努力。当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时，就有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒，从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致，化解“诺斯悖论”。
在自上而下的渐进改革的条件下，解开“诺思悖论”突破口可能介于个体的自愿牟利行为和完全由权力中心控制之间的集体行动，即，在微观主体之间的自愿契约与权力中心的制度供给行为之间，存在一种既能满足个体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求，又可通过在与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的制度变迁方式，实现向市场经济的渐进过渡。
实施这一集体行动的主体便是组织。所谓组织，是指在既定制度规则下寻求自身利益最大化的政治、经济、教育等团体。在现有约束所致的机会集合下，有目的创立的组织是作为制度变迁的代理人角色出现的，当出现获利机会时，具有充分谈判力量的组织就会利用政治来实现最大化目标[1]。
在以私人合约为基础的分散化决策中，市民社会之间制度化的协商和谈判既能协调各种私人权威，又能监督、约束、抵制和对抗国家的可能侵犯，从而这种超越个体水平上的集体行动可同时增加国家守护旧产权形式的成本和保护新产权创新的收益，直至重新建立国家获取租金的合约结构，使国家租金最大化与保护新产权之间达成一致[2]。在实施供给主导型制度变迁方式的条件下，由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位，以微观主体为基础的集体行动因谈判力量的弱小或外部性问题而难以突破由权力中心设置的制度创新进入壁垒。然而，随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力。当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时，就有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒，从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致，化解“诺思悖论”。
1、地方政府成为中间扩散型制度变迁方式中的“第一行动集团”
在诺思的制度变迁模型中,国家理论和产权理论是两大支柱。在国家理论中,诺思抽象掉了地方政府行为,集中考察国家与产权主体在制度变迁中的博弈过程。这一理论假说很难真实地描述我国现阶段的制度变迁过程。事实上,随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行,地方政府具有了独立的行为目标和行为模式,从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。在实行统收统支的财政体制下,地方政府的行为特征类似于尼斯卡宁的官僚经济模型。
在这一模型中,官僚所追求的效用函数,如津贴、权势、声誉、产出与管理的复杂程度等与预算规模正相关，而官僚机构的预算来自中央政府。所以，地方政府的首要目标就是通过与中央政府讨价还价不断扩大预算规模，膨胀行政机构。由于官僚机构在双边垄断关系中具有明显的信息优势，因此常常能获得他们所希望的最大化预算。实行市场取向改革以后，地方政府的目标函数和约束条件发生了重要的变化。一方面，实行分灶吃饭的财政体制后,地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素:一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是中央和地方分享财政收入的比例。由于分享比例经过一对一谈判已预先确定，且一定五年不变，所以地方政府可支配财政预算规模直接与本地社会总产出水平正相关[1]。
权力中心在下放财权的同时，也下放了部分事权，如地方政府要为当地的居民提供公共产品以及为市场化改革提供必要的保障等。当地方政府以一预先确定的比例包干财政收支时，它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织；另一方面，改革之初推行了行政性放权战略，即权力中心根据决策权的重要性不同，把一部分经过选择的决策权下放到地方或部门，这使拥有较大资源配置权的地方政府获得了实现地方利益最大化的手段。而价格的逐步放开及相当一部分生产资料直接进入市场，使地方政府有可能凭借经济实力争夺稀缺资源。随着行为模式的变化，地方政府具有追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。由于地方政府作为一级行政代理人，可以利用政治力量主动地追逐本地经济利益最大化，从而相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。
2、非平衡改革战略下的潜在制度收益与地方政府对制度创新进入权的竞争
经济利益独立化后的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济发展环境的动机，但这种创新需求并不是容易被满足的。因为，在供给主导型制度变迁方式下，权力中心通常依据社会总产出与垄断租金最大化双重目标制定制度创新方案，并一般偏好于选择利用已有的组织资源推进改革的非平衡改革战略，即就改革的空间来说，采取先试点后推广的策略；就改革的时间安排来看，从增量改革推进到存量改革。
获得改革优先权的试点单位通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益：
一是由优惠政策带来的额外收益；
二是改革先行一步的体制优势带来的制度收益。
进入壁垒的存在，使这些收益具有“垄断租金”的性质，获得该租金的必要条件是从权力中心那里获得制度创新的优先权或进入权。显然，个人或企业试图直接突破由权力中心设置的制度创新进入壁垒是很困难的，他们只能通过其所隶属的上级主管部门向权力中心间接显示其制度创新的需求。相反，地方政府作为纵向制度安排的行政代理人，既有动机也有能力为谋求有利于当地经济发展的制度安排而与权力中心讨价还价。
地方政府主要通过以下途径竞争可获得垄断租金的制度创新进入：
一是地方政府通过正式渠道(如会议、汇报、文件等)或非正式渠道(如游说、找关系、走后门等)向权力中心传递反映本地利益的制度创新需求，并力图使这一需求转变为权力中心的正式制度供给方案，从而直接获得进入权；
二是改革方案一旦形成后,地方政府为获得含有垄断租金的改革试点权而展开竞争。能否优先获得进入权，既取决于权力中心所认同的改革方向；还取决于地方政府讨价还价的实力和技巧；三是没有获得进入权的地方政府会通过“变通”的方式，以能否实现本地利益最大化，使实际的制度安排或多或少偏离权力中心的制度供给意愿，从而变相获得进入权；四是采取先斩后奏、暗中模仿试点单位的做法或另辟新径等途径突破进入壁垒，获取潜在制度净收益。
3、地方政府自发制度创新的事后追认
变迁一般是指对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所作的边际调整[1]。由地方政府自主实施的制度创新能在多大程度上背离权力中心的制度供给意愿，还要视正式制度规则的变通余地而定。由于正式规则的实施是需要支付成本的,从而在边际上正式规则不起作用。巴泽尔认为，没有绝对的权利，规则总有变通的余地。这里所这里所要关注的问题是，当地方政府的自发制度创新需求与权力中心的初始制度供给意愿不一致时，地方政府是如何在给定的体制条件下突破权力中心设置，进入壁垒的权力中心，为什么会从最初容忍到最终追认地方政府自发的制度创新活动解开这一谜底 ,对于把握中国向市场经济过渡的特殊路径不无益处。地方政府通过突破进入壁垒获取制度收益的能力与其谈判实力有关 ,而这种实力又与当 地的经济发展水平及体制环境有关。
在自上而下的制度变迁中,正式制度规则的实施成本与权威扩散化的程度成正比。显然，行政代理层次越多，地方政府的经济利益越独立化，其讨价还价的能力越强，实施正式规则的成本就越高，提供给地方政府在正式规则的边际上发挥作用的空间就越大。
这就是为什么越是经济开放和发展的地区、越是低一级的地方政府，其自发制度创新能力越强的原因所在；另一方面，它还取决于在地方政府为追求潜在制度收益而逐渐改变的制度结构中，权力中心从中获得的收益是否大于维持对进入权管制的成本。当地方政府愿意用上缴部分额外收益来换取上级的事后追认，而权力中心为保护旧的产权结构的成本大于其从新产权规则中获得的收益时，就会容忍和追认地方政府为追求更多的生产性利润所从事的制度创新活动。这 验证了所谓的“无名氏”定理。即当统治者发现给予臣民们更多的自由能激励出更多的财富, 并且分给统治者的增加了的财富可以抵销统治者放弃独裁所增加的不安全感时，臣民的自由便会经双方约定而增加。