粮食安全
粮食安全(Food Security)
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什么是粮食安全[1]
粮食安全是指所有人在任何时候都能在物质、社会和经济上获得充足、安全和富有营养的粮食，以满足其积极和健康生活的膳食需求和食物偏好。
粮食安全的内涵[2]
粮食安全包括宏微观两个层次、四项内容。宏观层次的粮食安全是指同家粮食安全，国家粮食安全通过一个国家的粮食获取能力来反映，主要取决于该国的粮食生产量、粮食储备量、食物净进口量(包括国际粮食援助)。微观层次的粮食安全是指家庭粮食安全，家庭粮食安全通过一个家庭的粮食获取能力来反映，主要取决于该家庭的可支配收入。家庭获取粮食的途径包括自家生产、市场购买、救济等。二者是相可联系，相互影响的。国家粮食安全是家庭粮食安全的保证。若没有国家粮食安全，家庭粮食安全就得不到保障。只有国家粮食获取能力充足时，该国家或地区的居民家庭才能实现粮食安全。而家庭粮食安全是国家粮食安全的基础，是粮食安全的基本目标。仅仅有国家粮食安全，并不能保证全部居民家庭的粮食安全。在国家整体获取粮食能力充足时，还要通过调节收入分配、粮食救济等手段，保障每一个家庭和个人的粮食安全。
粮食安全的四项内容，一是指粮食总量要能够满足人们不断增长的粮食需求；二是指粮食价格要能够保证所有人都买得起；三是指粮食营养要能够满足人们实现积极和健康生活的需要；四是指粮食获取要注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。
粮食安全的类型[3]
模型分析只是一种静态的研究，现在将时间因素纳入模型四，考察模型四在时间变量的影响下是否会发生变化，即粮食安全类型是否会随着时间而变化，不同的经济发展阶段是否有主导的粮食安全类型?
粮食安全在耕地数量、种植意愿、技术因素作用下形成四种粮食安全类型，在此将时间变量引入模型考察粮食安全各种类型的时间效应。在耕地数量不足以保证粮食安全的前提下，只有一种选择：选择贸易性粮食安全。这种选择没有研究的价值。现在主要考察有足够的耕地数量条件下种植意愿、技术因素及不同时期对粮食安全的影响。总体而言，种植意愿、技术因素对粮食安全的影响在．不同时期呈现不同的特点，即不同时期有不同的主导性粮食安全战略：在工业化、城市化初期选择战术性粮食安全，在工业化、城市化中期选择战备性粮食安全，在工业化、城市化后期选择战略性粮食安全，后工业化时期及高水平城市化时期选择贸易性粮食安全，当然在前三种时期可以将贸易性粮食安全作为一种辅助性的安全保障。
(一)战术性粮食安全
战术性粮食安全是一种即期的粮食安全、年度的粮食安全，即一年的生产只负责一年的安全。这种粮食安全出现在工业化、城市化初期，国内粮食供不应求，农民的种植意愿比较高，但是受技术或者水资源的约束，同时国家没有财力在国际市场购买粮食，可能还需要通过粮食贸易获取急需的外汇，因此粮食储备也难以建立。在这些因素的约束下，国内无法提供稳定的粮食供给，国家只能选择战术性的粮食安全，即通过督促、激励农民种植粮食，减少灾害而保证当年的粮食安全。1985年以前，我国农民种植意愿高，但是种植技术不太高，国家又需要通过出售农产品获取外汇，所以既不能建立粮食安全储备，也不可能通过外汇购买国际市场上的粮食。我国政府的选择就是挖掘耕地潜力，调动农民种粮的积极性，保证年度粮食安全。这是一种典型的战术性粮食安全。战术性粮食安全成本非常高，因为必须动员很多的耕地、劳动力来生产粮食，政府也需要更多动员、激励支出，粮食安全的成本比较高。另外，战术性的粮食安全受诸多刚性约束，选择的可能性小，对战术性粮食安全威胁最大的就是灾害，因此战术性粮食安全是一种脆弱的粮食安全。
(二)战备性粮食安全
战备性粮食安全是一种通过储备来保障的粮食安全，非即期性粮食安全。战略性粮食安全是一种动态的粮食安全，以“丰收一歉收”周期为安全单位，在一个周期内以丰补歉，实现动态平衡。战备性粮食安全通过粮食储备来提高粮食安全的可靠性，确保粮食的稳定和可靠供给。战备性粮食安全出现在工业化、城市化初中期，此时工业化仍然需要大量的外汇购买设备，粮食还在一定程度上承担着创汇的责任，因此不太可能有较多的外汇从国际市场购买粮食。其次，技术因素尚无法保障粮食产量的大幅提高，也无法保证短缺期间快速的粮食生产。最后，在工业化、城市化中期，市场化、国际化程度加深，粮食受国内外市场的影响比较大，粮食价格波动幅度比较大，农民的粮食生产也受价格波动的影响。在粮食价格较高时，农民能够提供安全的粮食供给；当粮食价格比较低时，粮食安全无法保障。此时战术性粮食安全无法保证稳定、可靠的粮食安全。因为粮食只承担部分的创汇任务，丰年有多余的粮食，国家可以选择在丰年购入粮食，建立粮食储备，以备歉年消费，即以丰补歉，从而保证粮食安全。此类粮食安全为战备性粮食安全。战备性粮食安全的成本比战术性稍低，但是要高于战略性粮食安全的成本。
1985年至2005年期间，中国的粮食安全就属于战备性粮食安全。一是杂交水稻技术逐渐成熟，粮食生产技术有所提高，工业化和城市化导致交通水平提高，信息转换的速度、频率加快。这样可以保证粮食在地区之间更好的沟通、流通。二是农民种植意愿与粮食价格一起波动，丰年“卖难”问题突出，战术性粮食安全难以保障稳定的供给。三是工业化中期粮食的创汇功能弱化，丰年余粮可以被储备，以来抵补歉年的不足，国家开始建立粮食储备制度。四是庞大的粮食需求无法通过国际粮食市场进口，否则国际粮食市场的价格将会大幅上升。对于我国而言，国际市场主要是进行粮食结构的转换，而不以国际粮食市场解决粮食安全问题。
(三)战略性粮食安全
战略性粮食安全就是从战略的角度解决粮食安全问题，不是从粮食本身角度来保障粮食安全，即从资源和能力的角度保障粮食安全，不用行政性或经济性政策保证年度粮食供给和需求完全平衡，而是保存粮食生产的重要物质——耕地和技术，以此确保粮食安全。只要有足够的耕地和先进的种植技术，即使粮食极度短缺和遇上大的灾害，也能够迅速将农用地转换成粮食生产，种植速生粮食作物，保证在极短的时间内提供最大化的粮食供给。此种粮食安全一般出现在工业化、城市化后期。一是工业化和城市化的发展，对多种农产品提出了需求，特别是蔬菜、林果以及工业需要的农产品需求加大，具有较高比较收益的经济作物和林果业吸引了大量的耕地，农民种植粮食的意愿非常低。二是技术保障更为可靠，粮食种植技术能够提供高产、速生的品种，既能够提高既有耕地的粮食产量，也能够保证在遇到歉收年份或者灾害时，快速生产粮食。三是粮食不再是创汇的手段，而且国家有了一定的经济能力从国际市场购买粮食，以平抑国内需求，也可以在丰年收购余粮储备，解决歉年的供给问题。在这个时期，可以允许大量的土地从事非农粮食生产。粮食安全主要依靠耕地的保存以及高产、速生的种植技术的发展，简言之，粮食安全以足够的农用地和较高的生产技术为保障。
工业化、城市化中后期的粮食安全是一种多元化的粮食安全，但是战略性的粮食安全仍然占主导，储备性、贸易性的粮食安全为辅助。战略性粮食安全的成本最低，因为很多土地可以放弃粮食作物而生产高效经济作物和林果业，降低了耕地的机会成本和政府的粮食生产激励成本，但是对管理的要求非常高。2005年以后，其实我国农民不愿意种粮食的情况已经很普遍了，32．94％的播种面积种植经济作物和林果业，而且耕地数量相对比较稳定，尚能够保障粮食安全，杂交水稻、小麦技术不断的提高。其实，这个阶段完全可以选择战略性粮食安全，而不再强调战术性粮食安全。
(四)贸易性粮食安全
贸易性粮食安全主要是通过贸易来维护粮食安全，在耕地比较少的国家和地区比较普遍。在耕地比较充足的国家和在经济发展的每一个阶段都会不同程度的存在。如在工业化初、中、后期，为了降低粮食安全的成本，更好的保证粮食安全，也会选择贸易性粮食交易来确保战术性、战备性甚至战略性粮食安全。但是贸易性粮食安全成为主导性的选择，则是在后工业化时期。一是农民不太愿意种植粮食，企业也选择高效经济作物，农民和企业种植意愿都比较低，大量的耕地种植经济作物，国内粮食供给不足。二是国家有比较多的外汇，国际市场上有较多的粮食供给。三是对于大国来说，还必须有强大的运输能力和维护世界交通运输的军事能力。在这种情况下，国家可能会选择贸易性粮食安全，比如十九世纪的英国。选择贸易性粮食安全的国家一般是比较小的国家，如新加坡，大国选择贸易性粮食安全的比较少。
表1 不同时期的粮食安全性质及类型
| 耕地数量 | 较充足 | 较充足 | 较充足 | 较充足 |
|---|---|---|---|---|
| 种植意愿 | 高 | 或高或低 | 很低 | 很低 |
| 技术因素 | 不高 | 不太高 | 高 | 高 |
| 主导时期 | 工业化初期 城市化初期 | 工业化中期 城市化中期 | 工业化后期 城市化后期 | 后工业化时期 高城市化时期 |
| 储备因素 | 粮食出口赚汇 无力建立储备 | 粮食承担一定的创汇任务 丰年可建立储备 | 有一定的储备 | 储备不足 |
| 外贸因素 | 无力购买粮食 | 无力购买粮食 | 有能力购买粮食 | 有能力购买粮食 |
| 中国实施的时期 | 1978年以前 | 1998年以前 | 从现在开始一段时间 | |
| 安全成本 | 高 | 较高 | 低 | 不确定 |
经过上述分析，我们可以得出如下基本结论(见表一)：粮食安全类型与经济发展阶段紧密相连，不同的时期有不同的主导性粮食安全类型。在工业化、城市化初期，一般以战术性粮食安全为主导；在工业化、城市化中期，以战备性粮食安全为主导；在工业化、城市化后期，以战略性粮食安全为主导；在后工业化、城市化时期，小国选择贸易性粮食安全，极少有大国选择贸易性粮食安全。在战术性、战备性、战略性粮食安全主导时期，贸易性粮食政策也会起辅导性作用。在战略性、贸易性粮食安全主导时期，战备性粮食政策也会起辅助性作用。从安全成本来看，战术性粮食安全成本最高，战略性粮食安全成本较低。
粮食安全的模型[3]
粮食安全是一个综合性问题，受多种因素的影响，如经济发展阶段、制度、资源、生产者的动机与行为以及国际市场等，但是在不同的经济发展阶段，这些因素的作用力度不同，不同因素及不同作用力度的因素组合能够形成不同性质、不同类型的粮食安全，即粮食安全的类型是多种因素在不同时期的组合形成的。
(一)模型一：资源与技术约束下的粮食安全
在其他因素不变的情况下，粮食安全主要受制于资源和技术。对粮食安全来说，资源主要是指耕地资源和水资源，在此只讨论耕地资源。假定耕地资源都有水源保障，其实现实中很多耕地资源没有水源保障。技术因素主要指提高产量、快速生产的种子技术、栽培技术。在耕地、技术两个因素的影响下，粮食安全将会呈现三种性质(见图一)：一是在充足的耕地和低技术的条件下，粮食安全将呈现为战术性的特点，即逐年解决粮食安全。所谓战术性的特点，就是只能够从战术上解决短期的粮食安全，即以年度为单位解决粮食安全，无法从战略、战备上解决长期的粮食安全。因为国家或地区只有每年利用大量的耕地生产充足的粮食，才能够保证粮食安全。二是在充足的耕地和高技术水平下，粮食安全的性质呈现为战备性的特点，所谓战备性的特点，就是不以年度为单位解决粮食安全，而是以粮食生产的丰收一歉收周期为单位，通过储备以丰补歉，动态性的解决粮食安全。因为有较高的粮食生产技术，又有足够的耕地，既使遇到灾害，也能够快速生产粮食，从而确保粮食安全。三是耕地数量无法确保粮食安全的条件下，粮食安全的性质只能通过贸易途径解决，即贸易性的粮食安全。所谓贸易性的特点，就是通过国际贸易解决粮食安全。“巧妇难为无米之炊”，此时纵然有技术也无法解决粮食安全问题，只能通过国际贸易保障粮食安全。
(二)模型二：资源与行为约束下的粮食安全
如果将上述模型中的技术因素换成农民的粮食生产动机与行为，则会呈现不同类型的粮食安全。农民的动机与行为主要是指在当时的制度、市场条件下，农民种粮的意愿及选择。仅有耕地、粮食生产技术，如果农民没有种植意愿，粮食安全也无法保障，也就是说仅有耕地、生产技术无法保障粮食安全，还需要农民有种粮的意愿。一是在充足的耕地资源、低种植意愿的条件下，此时的粮食安全是战略性的(见图二)。因为此时，农民主要受制于利润和比较效益而不愿意种植粮食，而是种植其他的经济作物和林果业，一旦粮食短缺或者大的灾害，种植经济作物和林果业的耕地能够迅速调整结构，改种粮食，保证粮食供给。二是在充足的耕地资源、高种植意愿的条件下，此时的粮食安全是战备性的。因为农民愿意种植粮食，此时的粮食安全只受灾害天气的影响，只要有一定的战略储备就能够解决粮食安全问题。三是在耕地资源不足以保证粮食安全的条件下，农民种植意愿高低对粮食安全均不产生重大的影响，此时的粮食安全为贸易性粮食安全，即只能通过外贸解决供给不足或饥饿问题。
(三)模型三：技术与行为约束下的粮食安全
将上述模型中的耕地因素换成技术因素，即在技术和农民种植意愿影响下粮食安全的性质和类型。此时不好判断粮食安全的性质(见图三)，因为缺少核心的因素——耕地，在耕地数量不明确的情况下，无法判断粮食是否安全以及确定粮食安全的性质。这也说明耕地因素是决定粮食安全最重要的因素。但是一旦耕地数量确定，其他因素的作用就显现出来。也就说，技术因素、行为因素，只有在耕地数量明晰的前提下才对粮食安全有作用。为此，需要将耕地因素纳入分析框架，探讨在耕地、技术、行为三个因素共同作用下粮食安全的性质和类型。
(四)模型四：资源、技术和行为约束下的粮食安全
模型三说明了，技术和行为因素必须以耕地的确定为前提条件。在此将耕地因素引进模型三建构模型四。在模型四中，又可以分两种情况展开研究：即充足的耕地数量和非充足的耕地数量(见图四)。
在充足的耕地数量下，首先在高技术水平和低种植意愿因素的作用，粮食安全只能选择战略性策略，因为此时农民不愿意种植粮食，而是种植经济作物和林果业，但是一旦有大灾难，能够迅速将种植经济作物和林果业的耕地调整过来种植粮食，而且高技术也能够提供高产、快速的生产和栽培，从而保证粮食安全。其次在高技术和高种植意愿因素的作用下，粮食安全将会呈现战备性特点，因为此时主要是解决灾害所导致的粮食安全问题，储备可以确保粮食安全，确保在“丰收一歉收”周期内的动态性粮食安全。再次在低技术、低种植意愿的作用下，此时纵然有充足的耕地，也需要通过外贸弥补国内粮食不足，此时的粮食安全呈现贸易性的特点。最后在低技术、高种植意愿的作用下，粮食安全呈现战术性特点，即通过农民在充足的耕地上种植粮食，保证年度内的粮食安全。
另外，还有一种情况是没有充足的耕地保证粮食的安全，即国内的耕地无法保证粮食安全，此时技术与农民行为不管如何组合，粮食安全均为贸易性粮食安全，即只能通过贸易解决国家或地区的粮食安全问题。
在此可以对粮食安全的模型进行归纳总结：一是耕地因素是粮食安全最核心的因素；二是耕地可以单独与技术或农民行为单独构成解释和预测模型；三是在耕地数量比较少的前提下，无论多么高的技术、多么高的种植意愿都无法在国内解决粮食安全问题，只能求助于国际粮食市场。四是粮食安全是耕地数量、农民行为与技术因素的函数，即粮食安全受耕地数量、农民行为与技术因素的影响。五是三种因素的组合形成四种类型的粮食安全，即战术型粮食安全、战备型粮食安全、战略型粮食安全和贸易型粮食安全。
粮食安全的影响因素与应对策略[4]
一、影响我国粮食安全的因素及存在的问题
(一)国家耕地数量
我国2007 的总耕地面积为18.26 亿亩，比1996 年减少了1.25 亿亩，为了保证我国的粮食产量，保证一定的耕地数量是非常重要的，因此国家确定在2020 之前，中国耕地必须保持18 亿亩耕地，不过从当前情况来看，保持18 亿亩耕地，压力巨大，在城镇化过程中，土地占补平衡以次充好的现象十分严重，占用良田却补偿一些不太适合农业生产的土地。一些企业将土地承包后，较少进行农业生产，即使进行农业生产，很多开始种植粮食后改为种植草木花卉等。据一份调查显示，我国耕地面积减少的真正原因是城市扩张对建设用地的需求量增加导致的。2010 年全国批准建设用地48.45 万公顷，其中农用地33.77 万公顷，耕地21.19 万公顷，批准建设用地中，耕地占比43.7%。北京师范大学环境学院教授赵烨专门核查过1997 年到2010 年的非农建设占用耕地面积——2746.5 万亩，相当于半个海南省版图。
(二)国家耕地质量
尽管我国的18 亿亩耕地红线勉强保住啦，可耕地质量却下降了。一方面我国的土地污染情况进一步恶化，国家环保部部长周生贤，在十一届全国人大常委会第二十三次会议的正式报告中批露，中国受污染的耕地约有1.5 亿亩，占18 亿亩耕地的8.3%。污染最严重的耕地主要集中在耕地土壤生产性状最好、人口密集的城市周边地带和对土壤环境质量的要求应当更高的蔬菜、水果种植基地。他在报告中还透露，中国当前约有1.2 万座尾矿库，其中危、险、病库占12.4%，对周围水和土壤环境污染严重。另一方面，我国耕地的生产能力正在下降，优质耕地的比例越来越少。调查显示，全国耕地质量总体偏低，优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%，低于平均等别的10 至15 等地占调查与评定总面积的57%以上，全国生产能力大于1000 公斤／亩的耕地仅占6.09%。
(三)其他生产性要素
除了耕地数量和质量之外，影响我国粮食产量的因素还包括一些生产性要素，例如，耕地的水利基础设施情况，事实证明每年因为旱涝灾害对我国粮食的产量具有重要影响。做好基础设施的建设，提高耕地抵御各种自然灾害的能力，同时科技在我国粮食增产、稳产中发挥着越来越重要的作用。当前科技进步在我国粮食作物的单产增长中贡献率高达４１％，不过，距发达国家仍有较大差距，因此，科技在粮食增产中占有重要的地位。
二、保证我国粮食安全的应对策略
(一)保证耕地数量和质量
作为一个人地关系极度紧张的人口大国，中国要保证国家粮食安全必须做到以下几点：
1.立足国内，实现基本自给自足的目标，守住十八亿亩的耕地红线。随着我国经济的高速发展，城市化扩张速度越来越快，耕地保护的压力越来越大。建立严格的土地管理制度，降低经济和城市发展对土地资源的过度消耗，保护农用耕地。
2.建立和完善严格的土地管理制度，坚持节约用地，贯彻落实科学发展观，坚持和完善最严格的强化耕地保护制度。把划定永久的基本农田作为确保国家粮食安全的基础。健全耕地保护补偿机制，强化耕地保护责任制，从严控制各类建设占用耕地，加大农村土地的整理复垦力度。以上法律法规和制度无疑会有效遏制耕地的减少势头，使粮食播种面积和质量保持在一个较高水平。
(二)加强农田改造和科技支撑力度，提高农业综合生产能力
1.据统计我国现有耕地有三分之二的是中低产田，并且随着经济社会的发展，对耕地造成的积累性、滞后性、不可逆转性的土壤污染，肥力下降，作物产能下降。农业科技在当前耕地资源不多的情况下，在影响粮食产量方面发挥着越来越重要的作用，当前可采用的农业生产科技包括中低产田的改造，良种品种和重大栽培技术的推广和普及，以提高提高单产和品质，努力提供农业科技对农业生产的贡献率。
2.要做好农田水利建设，增强农田水利建设的抵御自然灾害和抗风险的能力。据统计，我国每年的农业缺水达到300 亿立方米以上，而我国现有农田水利设施严重老化，很那发挥它应有的作用，因此，在政府应加大农田水利的投资力度，改善我国的农业生产条件。
(三)做好粮食储备体系建设和粮食市场体系的培育和管理
粮食储备是国家进行宏观调控的重要手段，要根据粮食的供应应情况确定各级粮食储备的合理规模，按照有关要求和规定，做好储备粮的管理工作，确保国家在需要时，能够掉的动，用的上。另外各级的方正富，要抓好充实粮食储备能力，从而为应对可能出现的市场波动打好物质基础。除了提高粮食流通环节的储备能力之外，我们要通过提高粮食产量的形式，来提高国家粮食安全的缓冲空间，当粮食产量供过于求时，可以将部分粮食生产能力，用作其他经济作物的生产，这样能够有效降低粮食储备的成本。
(四)保护农民种粮的积极性
长期以来，农民种植粮食的比较效益非常低，有比较多的种粮大县反应，政府抓粮食，地方经济上不去，农民种粮食，经济效益上不去。因此，中央和各级地方政府应继续加大农民种粮的补贴力度，加大政府财政对农业的转移支付力度。使得粮食生产和贸易都能够获得较多的财政收益。尽管我国的农民种粮补贴比过去提高了很多，并且还有一定的提升空间，但是尚不能充分调动农民种粮的积极性，必须进一步采取一些措施，为保护农民种粮提供更长远的保障措施。
案例一：福建省促进粮食稳定发展的对策建议[5]
- 一、加强领导，落实责任。
一是继续实行粮食生产第一把手负责制。把“省长负责制”分解为市长、县长负责制，根据全省产业布局制定考核办法，把耕地是否抛荒撂荒列入县乡两级的农村经济考核目标。强化党委、政府的组织领导和行政推动，建立党政领导亲自抓、有关部门合力抓的工作机制，将粮食生产列入对各级党委、政府工作目标责任制考核的重要内容，把粮食综合生产能力建设列入对农业、国土、水利、电力、财政、科技等有关部门的目标考核内容。
二是建立和完善农业补贴法规。迸一步从法律上明确对农业的补贴数量，把对农业的支持纳入法制管理的轨道，使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。建议成立一个专门负责农业补贴的监管部门，整合财政补贴资金，形成集中财力办大事，集中、高效、协调财政农业补贴的工作机制，切实解决目前农业补贴多头管理的问题。同时成立全省粮食作物专业协会，加强行业服务，规范交易行为，调解或仲裁有关贸易纠纷，充分发挥政府与企业间的桥梁纽带作用，保护农业生产者和经营者利益。
三是切实做好粮食调剂工作。逐步建立以市场定价为主的粮价形成机制和多渠道、多形式、多主体的流通体制，培育统一、开放、竞争、有序的粮食市场，逐步建立健全粮食储备、“丰吞欠吐”的调节机制，稳定粮食市场供应，分散粮农的生产风险。
- 二、建立可持续发展的投融资机制。
一是建立多元投融资机制。目前，开发性金融和农业政策性金融对粮食综合生产能力建设的支撑作用不足，是影响粮食综合生产能力建设可持续发展的一个重要因素。各级政府应采取有效措施加强对粮食综合生产能力建设的金融支持，建立新型的产区与销区的利益关系，通过加大转移支付、强化财政支持等措施，鼓励粮食主产区的地方政府、龙头企业和农民参与粮食综合生产能力建设，强化粮食主销区在粮食综合生产能力建设中的投入责任，逐步形成粮食综合生产能力建设多元投融资机制。
二是试行粮食贷款计划。为解决粮食生产资金不足问题，在粮食收获季节按照农民的粮食产量和政府确定的最低收购价格给予一定的贷款，农民可以在规定的贷款期限内选择何时及何种方式归还贷款。当粮食市场价格高于最低收购价格时，农民可以选择时机出售自己的粮食，归还贷款。为农民在出售粮食提供时间选择权，缓解主产区粮食集中上市对于粮食市场价格的压力，保护主产区以粮食作为主要收入来源的农民收入的稳定性。
三是健全农业风险补偿机制。发挥政府的职能作用，由政府直接开办或政府委托的保险机构开办农业特别是种粮保险业务，经营亏损由财政补贴。鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。重视农业生态补贴，将一部分粮食流通补贴转用于对粮农的直接补贴。
四是设立农民回归创业基金支持农民回归创业。目前农村劳动力开始出现短缺，农村劳力回归已经成为一种新的趋势。建议选择土地流转基础好的地方，建立“农庄经济”吸引农民回归创业的试点。可以借鉴沙县的做法，大力发展“农庄经济”，并以此为项目载体，鼓励和吸引当地外出农民回乡创业经营，发展粮食规模生产和农业多种经营。建议省里设立回归创业基金，支持农庄项目区域改善基础设施，发展农业机械化，提高经营管理水平和效益。
- 三、提高粮食综合生产能力。
正确处理粮食生产与结构调整关系，在巩固结构调整成果的基础上，通过完善基础设施、挖掘内部潜力，提高粮食综合生产能力。
一是突出重点，稳定生产能力。(1)加强重点产粮区建设。加大对粮食生产条件好、面积大、提供商品粮多的重点产区的投入，建立奖励机制，每年建设一批粮食生产重点示范乡镇。(2)制止耕地季节性抛荒。近年来，常年性抛荒有所减少，但季节性抛荒特别是冬春季抛荒还不同程度的存在。要采取必要的经济和行政手段制止耕地抛荒，通过引导土地季节性流转、委托经营、社会化服务等形式，千方百计扩大早稻面积。(3)加强粮食综合生产能力建设。建议设立农田基础设施建设专项资金，每年安排一定的资金，用于失修被毁的农田水渠、灌溉机埠、农用电网的建设和维修，提高防灾减灾能力。同时，实施千万亩标准农田质量提升工程，加强地力培肥，不断提高地力水平。
二是依靠科技，提高粮食单产。在人增地减刚性矛盾难以逆转，粮食面积难以大幅度增加的状况下，提高粮食单产水平是保障粮食安全的现实途径，不仅有利于增加粮食产量，也有利于粮农增收。(1)加强粮食优良品种开发、粮经轮作新型农作制度以及防灾减灾技术的研究。(2)深入开展粮食高产创建活动。按照省、市、县、乡、村五级联动、分级负责，以县、乡为主的要求，以示范县、示范区、示范方、示范户为抓手，层层开展粮食高产创建，推进先进技术的集成运用。(3)加大粮食科技推广专项经费的投入，加大粮售r五新”等关键增产增效技术的示范推广，加强农民培训，提高科技种粮贡献率。(4)根据不同生态区域和生产条件，在全省粮食主产区建设10个万亩优质高产创建示范区，60个千亩示范片，100个百亩攻关方，200个10亩高产点，创建“十百千万”高产典型，组装集成技术，实行良种良法相配套，做到科技人员到户，技术要领到人，良种良法到田，形成适应不同生态区的超级杂交稻栽培模式。大力推广关键性增产技术措施，抓好“两稻”(杂交稻、再生稻)、“两秧”(早育秧、抛秧)、“两薯”(甘薯、马铃薯)等良种良法的推广。特别是甘薯、马铃薯要作为粮食增产、农民增收的一个突破口来抓。走生态农业之路，做好水土流失区和污染地区的综合治理，减少农田化肥、农药及工业“三废”等各种污染造成的耕地隐性损失。
三是积极引导，创新服务机制。近年来，福建省农业经营格局、农民就业结构发生深刻变化，推进农业规模经营的条件和时机已经成熟。要适时出台推进土地承包经营权流转、发展农业规模经营的政策意见，采取政府适当补贴的方式，逐步建立土地流转的激励机制，推进农业规模化经营。顺应农业分工分业的趋势，加快培育粮食专业合作社和农机、植保作业服务组织，主动为农民提供农资供应、农机作业、病虫防治等产前、产中、产后社会化服务。同时，加大在税收政策、资金投入、银行信贷等方面的倾斜，不断增强为个体农户提供社会化服务的能力。应把提高粮食综合生产能力作为福建省稳定粮食安全大局的一个长期的战略性任务。关键是要切实保护基本农田耕地，严格执行耕地保护考核制度，并发展现代农业，提高粮食综合生产能力。
四是“藏粮于地”，确保播种面积。实施“藏粮于地”，将耕地的社会保障及生态建设等方面的非市场价值纳入政策决策框架之中，科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制。建立土壤质量评价标准和土壤质量维护奖励制度，健全土壤质量动态平衡机制，鼓励和支持占用耕地表土的再利用，实现耕地质量占补平衡。加强耕地的开发、整理和复垦工作，通过土地整理增加一部分耕地，增加粮食播种面积。加强现有耕地的深度开发，通过先进的农业科技、先进的耕作制度、优质品种等，提高耕地的利用效率，相对增加播种面积。正确处理好调整农业结构和稳定粮食生产的关系，改革耕作制度，开发冬闲农田，发展旱地粮食作物，提高耕地复种指数。
五是整合资源，加强农田基本建设。建立由省直有关单位组成的标准农田建设联席会议制度，整合农业综合开发、烟田基础设施建设、商品粮基地建设、省标准农田示范片建设、土地治理等专项资金，按照“渠道不变、用途不变、各记其功”的原则，集中力量抓好中低产田改造，建成一批高标准农田基础设施。山区农田基本建设立项标准由集中连片面积300亩下调到100亩，土地整理项目科学性和实用性强，建议要有农业部门参与论证实施，以提高项目建设的效果。加快实施大中型灌区续建配套和更新改造，大力推广投资小、工期短、见效快的简易小水利工程。以国家投入农机装备为龙头，以基层农机技术推广机构为依托，建立和完善省一市(县、乡)一农户三级农机推广服务体系，推动农田基本建设。