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防洪非工程措施是指为减少洪灾损失和改变洪灾损失分担方式而采用的法令、政策、经济和防洪工程以外的技术等手段。
5O多年来，我国的防洪工程建设取得了巨大的成就，防洪工程效益显著，经济社会的发展也得到了必要的防洪安全保障。在漫长的历史时期里，防洪工程一直是防御洪水最主要的措施。但尽管防洪工程效益大，人们却发现随着人口迅速增长和社会财富不断积累，尤其是对洪泛区过渡和无序开发，即使已修建了大量防洪工程，但是洪灾损失仍有增无减；在经济发达国家，条件较好的防洪工程多已建成，由于社会和生态环境等方面的原因，继续修建防洪工程遇到了越来越大的阻力和困难，而经济欠发达国家则因防洪工程投资巨大和防洪工程效益费用比日益下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困难；各地超标准洪水频繁发生，迫切需要提高防洪标准，然而防洪工程的防洪标准毕竟是有限的，人们不可能完全依靠防洪工程措施解决洪水灾害问题。基于上述事实，人们开始反思人与洪水的关系，防洪非工程措施逐渐受到广泛的重视。
自20世纪50年代以来，防洪非工程措施日益得到重视。美国先后制定了防洪减灾法规、加强了政府对洪泛区的管理，以及开展洪水保险、洪水预报预警等措施，减轻了洪灾损失或降低了洪水灾害对经济社会的不良影响，有效遏制了洪灾损失迅速增长的势头。
防洪非工程措施是相对于防洪工程措施而言的，它们的目的都是减免洪水灾害损失，在这一点上，两者是相同的。但与防洪工程措施相比，防洪非工程措施具有以下特点。
1.不改变洪水本身特征
防洪工程措施是通过控制和改变洪水本身，将洪峰流量、洪水位等洪水特征降低到安全线以下，以避免或减轻洪水灾害损失；而非工程防洪措施不改变洪水本身特征，而是改变保护区和保护对象本身的特征，减少洪水灾害的破坏程度，或改变及调整灾害的影响方式(范围)，将不利影响降低到最低限度。
2.保护对象为局部范围
防洪工程防洪措施的保护对象是大片土地和土地上的人口、建筑物及其财产，强调的是总体，不过分考虑个别防护对象；而防洪非工程防洪措施考虑的是小范围土地、少数人口以及局部的居住区和设施。
3.决策灵活投资较少的主动措施
防洪工程措施主要着重于现有或拥有的设施和土地的保护，是人口、财产受到洪水威胁时所采取的事后被动保护措施或事后补救措施，制约因素多，难度高，工程量大，一般需要较大的投资；而防洪非工程措施主要着重于防洪规划，是在土地利用、人口和财富聚集有可能造成重大洪灾损失之前，通过避让或提高财产本身抗洪能力而采取的主动措施，制约因素少，事前决策灵活，一般费用较低。
4.属于管理问题
防洪工程措施主要涉及工程建设，是工程技术问题；而非工程措施涉及法律法规、行政管理、经济、技术等方面，很大程度上是一个管理问题。
5.防洪减灾指标是随机性指标
防洪工程措施的防洪指标明确，如洪水重现期、设计流量、水位、工程投资、防洪效益等；而非工程措施的防洪减灾指标具有随机性，如风险度、减灾度等。
1.洪泛区土地管理
洪水灾害损失的增加趋势与洪泛区土地的开发利用有着密切的关系。在洪泛区土地开发利用之前，当然无所谓洪水灾害损失。随着洪泛区土地开始有人居住，也就开始有了洪水灾害问题，并且开始筑堤防洪。筑堤防洪带来的效益使得人们过分相信防洪工程提供的安全，吸引越来越多的人在洪泛平原定居，并加速了城市化的进程。洪泛区土地价值越来越高，人口和财富越来越向洪泛平原聚集，土地越来越紧张，甚至侵占河道；河道过水断面越来越小，洪水位有逐年抬高的趋势。当遭遇稀遇洪水的情况下，势必给洪泛平原造成巨大的洪水灾害损失。因此，要加强洪泛区土地管理。
洪泛区土地管理就是通过颁布一些法令条例规范人们在洪泛平原的开发行为，协调人与洪水的关系，实现洪泛区自然属性和社会属性的统一，达到减轻洪涝灾害促进洪泛区经济社会与环境协调发展的目的。
洪泛区管理的目标主要包括以下内容：限制与洪水危险不相适应的未来的开发；减少现有开发的洪灾损失；减少洪水问题的影响；考虑减少洪灾损失、供水、水质、旅游和工地利用等综合目的；保持洪泛区自然价值等。通过上述目标的实现可以减轻洪灾损失，促进洪泛平原经济开发，使洪泛平原具有较强灾前预防能力、遇灾应变能力及灾后恢复和重建能力，且最大限度减轻人类在洪泛平原无序和过度开发对生态环境产生的消极影响。
2.洪水风险管理
由于洪水的发生是随机的，土地利用必然具有风险性，为获取最大的利益而冒最小的洪水风险，加强洪水风险管理的研究就显得十分重要。其最主要的实现手段是推行洪水保险制度和编制洪水风险图。
(1)洪水保险
洪水保险作为一种社会保险，与其他自然灾害保险一样，具有社会互助救济性质。财产所有者以每年交付一定保险费形式，对其财产投保，遇洪水受灾后，可得到损失财产的赔偿费。洪水保险本身并不能减少洪水灾害损失，而是以投保人普遍的相对均匀的支出来补偿少数受灾人的集中损失。洪水保险是抗洪救灾的主要对策之一。我国洪水灾害频率高、范围广、灾情重，而且防洪标准偏低，因而实施洪水保险具有重要意义。
(2)洪水风险图
洪水风险图是洪水保险的依据。洪灾损失不仅与淹没范围有关，而且与洪水演进路线、到达时间、淹没水深及流速大小等有关。洪水风险图就是对可能发生的超标准洪水的上述过程特征进行预测，标示各处受洪水灾害的危险程度。
3.洪水预报警报系统
洪水预报警报系统是一种重要的非工程防洪措施。利用洪水预报警报系统对洪水作出预报，对于抗洪抢险具有重要意义，在将出现超安全水位以前作出警报，组织人员和财产撤退转移，可减免洪灾损失。
4.防洪减灾政策与法规
防洪减灾政策与法规作为国家意志的体现，是国家为防洪减灾目的而制定的具有强制性的行为规范，其目的就是约束和制裁不利于防洪减灾的经济社会活动，以实现防洪减灾的目标。
我国已制定了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等法律，以及《中华人民共和国河道管理条例》、《水利产业政策》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等配套法规，在以往的城市防洪减灾中起到了积极的约束和保障作用。
但由于目前已有的水法规水政策原则性规定多、可操作性差，实际水行政执法过程中存在工作阻力大、落实难的现实。因此，尽快制定可操作性强的防洪减灾法规，加大水法规水政策的宣传力度，尽快提高水行政执法队伍的素质和公民的水法律意识，可提高防洪减灾的公民意识。
(1)制定强有力的政策、法规， 加强洪泛区群众的法律意识。因为受洪水威胁地区的经济越发达， 遭受洪灾的损失就越大，我国已经出台了《水法》、《防洪法》及《河道管理条例》等政策性法律、法规。所以，依据这些法规， 对洪泛区土地的使用进行统一规划、统一管理，实现洪泛区土地最经济合理的利用。特别是对行洪区， 应限制该地区的发展，并有计划地进行移民，要下大力气依法进行清障， 改造影响行洪断面的道路、桥梁等； 要大力宣传这些法律法规， 提高广大群众的法律意识，依法保护防洪工程措施，促进防洪事业的发展。
(2)建立和完善重点防洪区洪水预警、预报系统。自动测报系统是用一次仪表将自动纪录的雨情、水情转化成无线电波自动送到接收中心电台，输入计算机中存储，需要时可随时调用。这不仅加快传递情报的时间，而且可随时了解上游各时期的水情、雨情变化， 随时进行处理， 向决策人提供防洪抢险和调度意见，使防洪决策及时准确。
(3)适时预报，优化调度，科学决策。从1998年的特大洪水的防汛抢险中还可以看出，现阶段的防汛抢险技术措施仍然是沿用近百年来的传统套路， 多数抢险决策方案是靠少数人凭经验在现场做出的，无完整的设计图纸和优选方案比较。防汛指挥是否成功， 关键在于决策是否正确、科学、及时；而决策是否正确、科学、及时， 关键在于准确预报和科学的调度方案。
准确预报来源于高精度预报方案和根据条件变化适时修正的数据， 这需要将预报方案和专家系统输入计算机中，随时根据雨情、水情变化及时修正，从而提高预报精度。科学调度方案应采用优化调度技术， 根据精确预报、防洪工程和下游防洪条件，最后选出一种防洪效果最佳的方案供领导决策，特别是几个水库或几条河流联合调度时， 更需要采用优化技术， 进行多方案的比较。
(4)建立或完善防汛信息网，使防汛通信手段现代化。通讯是防汛的耳目， 建立完整可靠的防汛通讯网络，为防汛的指挥调度提供准确的数据和信息，是极其重要的。在1998 年的特大洪水中， 防汛通讯网络存在的问题已表明， 目前落后的通讯手段已与防汛抢险不相适应， 要建立防汛专用通讯网，要高起点、高水平地选用微波、移动通信、短波、卫星通讯和程控交换机等先进的通讯技术， 科学、合理组网， 为防汛现代化服务。
(5)大力开发应用新技术、新设备、新材料和新工艺，加速防汛抢险技术措施的现代化进程。在“1998”特大洪水的防汛抢险中我们还可以看出，抢险材料和手段绝大多数仍然是天然泥沙、砂料、木料和体力劳动，这反映出在这领域里技术措施现代化水平不高。当前， 科学技术突飞猛进， 而防汛抢险技术措施长期停滞不前， 自然就缺少安全感。要加速防汛抢险技术措施的现代化进程，就应当大力开发应用各种各样的新材料、新设备、新工艺， 使防汛抢险不但跟上时代的节拍，更应走在时代的前面，实现以往防汛抢险时的“全民战争” 到大水到来时人们出来观风景的转变，把防汛抢险的现代化工作做好。
(6)制定超标准洪水应急措施。河道防洪标准一般根据保护对象的重要程度、遭遇洪水时的损失大小和对国民经济的影响来确定， 防洪标准较低，只能抵御一定标准的洪水，极易发生超标准洪水。因此，对堤防超标准洪水，不能任其泛滥。当超标准洪水不超过堤防设计洪水的20％时情况下，利用堤防1~2m的安全超高，组织人力保堤抢泄洪水；当超过堤防设计洪水的20％时，需有计划的实行分洪蓄洪行洪为主的非工程措施，舍弃局部， 保全大局， 以减少洪水灾害损失。
此外， 对超标准洪水应进行分级，低密高疏，对不同等级的超标准洪水，应采用不同的洪水处理方案。根据洪水演进、淹没范围、淹没水深、淹没经济损失等进行认真分析， 为各级超标准洪水的方案比较提供有利条件，从而选出各级超标准洪水的最优处理方案，为决策人调度、制定、决断提供重要依据，最大限度地减小洪灾损失。