比较公共行政学(Comparative Public Administration，CPA)
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比较公共行政学是一门对各国行政管理制度、行政行为和行政活动过程进行比较研究的新兴学科。
作为一个独立分支学科的比较公共行政学最早产生于美国，并因其实用价值而获得迅速发展。与任何学科的产生一样，比较公共行政学也是多种背景因素共同作用的结果：
一是历史的原因。二次大战后陆续出现的许多新兴独立国家移植了其殖民地宗主国的政治(包括行政)经济体制，但这些体制却带来了混乱与灾难。原因是什么?怎么建立符合本国发展要求的体制?对前一个问题的思考使人们开始注重环境及文化传统的作用，并最终导致了行政生态学的产生。对后一个问题的思考则使许多国家开始了探索本国发展模式的历程，从而使得世界的行政现象更加复杂多样。这些都促进了行政学家对世界各个国家的行政现象进行比较研究。
二是政治的原因。二战后，美国成为世界霸主，不断对外进行政治、经济和文化的扩张。为使这种扩张顺利进行，取得更大的“收益”，美国国内掀起了研究世界各国及区域问题的热潮。政府、军队、商界、文化团体等各种组织纷纷慷慨相助，推动了比较研究的发展。比如，美国公共行政学会1960年建立的比较行政学研究小组，就因得到福特基金会的大笔资助而发表了大量的论文和著作。
三是学术的原因。主要有两个：一是传统行政学主要以西方国家为对象，二战后，当人们把视野从西方转向世界，发现原有的理论无法解释丰富的行政现象。此时，为了推进行政学的发展，行政学家们自然地选择了比较研究，想从中找出新的共同规律。二是二战后社会科学各个领域飞速发展，新的研究方法和技术，各种新兴学科、边缘学科不断出现，从而推动了比较公共行政学的产生。其中影响最大的是比较研究方法和行为科学。战后科技革命带来的“信息爆炸”使“比较方法”成为人们共同的选择，人们试图从大量现象中找出异同、总结规律。这种倾向也影响了行政学的研究。行为科学强调要研究事物发展运动的背景、动机、过程及环境的影响。受此影响，公共行政学研究也开始注重考察环境与各种行政现象间的关系。
自20世纪60年代发源至今，比较公共行政学经历了几个发展阶段。格斯(Guess，1997)把比较公共行政学(comparative public administration，CPA)的发展划分为两个阶段。
第一个阶段是从1961年到1981年的“古典”比较公共行政学时期。为了达到现代化和发展的目的，这个时期的比较公共行政学主要致力于将西方行政管理的技术和体系输出到发展中国家。同时，也发展出了各种各样的范式和理论模型。
第二个阶段是1982年至今的“新”比较公共行政学时期。新比较公共行政学时期的比较研究在理论构建和经验研究两方面都有了长足的发展，这主要体现在：(1)对于原有的理论如“功能主义系统论”等的运用开始变得更加严密和准确；(2)引入一些新的理论框架，如公共选择和新制度经济学；(3)开始集中研究那些具有重大意义的制度问题，如国有企业和支出管理(expendituremanagement)的绩效(performance)问题。然而，我们认为，格斯(Guess)的分类忽视了20世纪80年代比较公共行政学领域内的一些决定性的转变。根据皮埃尔(Pierre，1995)的观点，公共行政学的比较研究的发展可以分为三个时期：以“比较行政群体”(Comparative Administration Group)为主导的早期(60年代)，伴随着行为革命的第二个时期，20世纪80年代以来的第三个时期。
要对比较公共行政学的现状有一个比较清晰和全面的了解，首先要讨论比较公共行政学中的各种基本的理论框架的发展，然后分析它的基本的方法论轨迹(methodological trajectories)，最后，确认比较公共行政的主要研究领域。
目前，比较公共行政学所运用的主要理论框架有三种：功能主义，公共选择和新制度理论。功能主义理论体系(框架)是早期的比较公共行政学理论家们所使用的主要理论框架。它最先于二战后出现在比较政治学中，并取代了比较政治学中一直使用的较为传统的“老的”制度分析。20世纪60年代，里格斯(Riggs)等理论家将这种功能主义引入了比较公共行政学领域。功能主义假定，为了实现现代化和制度化，社会必须经历或执行各种基本功能。在功能主义的理论框架中，最吸引比较公共行政学研究者的是其分配和执行系统，包括：利益聚合(interest aggregation)、规则制定(rule making)、规则应用(rule application)以及规则裁定(rule adjudication)。尽管功能主义在其同意反复和保守性方面已经声誉扫地，并受到各种“新制度论者”的质疑；但它依然是比较公共行政学的一个主要理论框架。从20世纪80年代以来，由于公共部门的低绩效和功能失常，比较公共行政学出现了一个“回归制度主义和系统分析”的趋势，使得像功能主义这种相对较早的理论得到了更为严谨的应用。例如，瓦尔达沃斯基(Wildavask，1986)就试图用功能主义来解释发达国家和发展中国家的各种不同的预算功能。赫吉(Heg—gie，1991)发现，资本维持功能(capital maintenance function)对贫穷国家乡村基础设施的可持续发展至关重要。施罗德(Schroeder，1993)通过比较大多数亚洲和非洲国家的管理和财政动机，来解释代理机构维持绩效的差异。格雷等人(Grayeta1，1993)提出预算、会计和评估等功能对增强政治系统的内聚力和经济的持续发展具有举足轻重的作用。随后，他们还对美国、英国、德国、加拿大、西班牙、瑞典和芬兰等国家的这三项功能的运作进行了比较。
公共选择的运用促使比较公共行政学从一个新的角度来集中研究非市场激励结构(non-market incentives structure)的决策含义。此外，公共选择理论为比较公共行政学提供了一些可供检验的理论假设，并发展出各种可以用来指导数据收集与数据运用的理论模型。例如，在公共选择理论的基础上，马斯和安德森(Maass & Anderson，1978)发现，区域或地方控制和排除非成员的能力是有效的灌溉管理(irrigation management)的关键。汤普森(Thompson，1981)研究非洲木柴供应的衰退时发现，那是被正式和非正式的土地所有制规则所扭曲的利益驱动所导致的结果。汤普森发现树木产品的个体投资的减少(individual under invests)是因为投资者不能有效地把其他人排除出自己的收益之外。投资衰减同时也是资源价格下调的结果。
公共选择理论在以下方面受到公共行政的批评：方法论的个人主义，市场有效假设和对制度作用的过分简单化。近期一些公共行政理论家如奥斯特洛姆(Ostmm)似乎已从公共选择转向新制度经济学。这个转向也同样发生在比较公共行政研究上。考虑到国家的各种制度以及制度安排对公共行政系统影响的复杂性，向新制度主义的转向并不难理解。
新制度经济学对公共选择的一些假设提出了巨大的挑战：个体理性、信息将导向正确的决策和它对非正式规则的忽视。正如格斯一针见血指出的那样，制度经济学对公共选择的批判进一步加强了古典比较公共行政学的一个重要结论，即文化和不可预测的人类行为动机比经济学家所认识到的更深刻地影响着制度安排和制度选择。这也意味着，把新制度经济学的理论框架引入比较公共行政研究是自然而然的，两者都将获益匪浅。比如，很多年以来比较公共行政学已经发现非正式因素的作用，但是却难以将它们归纳为严密的理论体系。而新制度经济学家，如诺斯(Noah)的研究则提供了这样一种理论框架。并且，作为一种改良的理性选择理论，新制度经济学将如同公共选择理论一样，为比较公共行政学提供各种可供检验的理论假设以及各种指导数据收集的理论模型。同时，比较公共行政学可以为新制度经济学(尤其是其国家理论)提供丰富的经验证据。
目前，一些研究者正在致力于研究如何将制度对于动机的影响与制度对于绩效的影响分离开来(Chisholm，1989)，分析和比较不同的制度安排对于绩效的影响(Ostrom，1990)。运用博弈理论模型，奥斯特洛姆(Ostmm，1990)在研究和比较了为解决公共资源问题而设计的不同的制度安排之后，试图回答以下问题：“某些个体可以组织起来控制并管理公共资源，而其他的则不能。这是如何成为可能的”。她还进一步地尝试识别制度选择的潜在“设计原则”和理论框架。尽管她运用了博弈论来展开自己的论述，但是她的主要方法实质上还是归纳的，并大量地引用了经验案例——历史的、当代的、第三世界的、发达国家的、成功的和不成功的。这可能是从新制度经济学的角度出发所做的最好的比较公共行政学研究，尽管有些人可能并不认为这是比较公共行政研究。
目前，这三种理论框架支配着比较公共行政学的研究。每一种理论框架都有其自身的理论优点，并对比较公共行政学贡献了令人钦佩的著作，如瓦尔达沃斯基(Wildavsky)之于功能主义，奥斯特洛姆(Ostrom)之于新制度主义，雷恩(1ane)之于公共选择。此外，如果我们承认，现阶段的比较公共行政学与其说是处于一个检验理论假设的阶段，不如说更是处于一个寻找可供检验的理论预设的阶段的话，那么，同时存在几个竞争性的理论框架对于比较公共行政学来说是非常有用的。
不过，近年来似乎出现了公共选择理论和新制度经济学相融合的趋势。因此，或许我们可以预期这两个理论框架在比较公共行政学内部也将会相互融合，这种融合无疑将为比较公共行政学带来某些内在一致的演绎型理论框架。
虽然早期的行政发展(development administration)研究和“比较行政群体”(Comparative Administration Group)研究失败了，但是，公共行政学研究并没有因此而消失。在经历了10年丰年之后的10年艰苦岁月后(Caiden&Caiden，1990)，公共行政的比较研究在20世纪80年代开始复兴。进入20世纪90年代，随着跨越国界的新公共管理改革的逐步推进，比较公共行政学研究又开始流行。现在，在比较公共行政学中，有若干互相竞争的研究方法在彼此角力。韦尔奇和黄(welch＆Wong，1998)指出，在比较公共行政学的文献中存在三种主要的竞争性的方法论轨迹：传统主义、修正主义和综合法。这三种方法都运用同～个分析单位，即公共官僚机构。传统主义路径的代表性理论家主要有比较公共行政的创始人弗雷德·里格斯(Fred Riggs)以及弗雷尔·赫迪(Ferrel Heady)。这条研究路径坚持行政官僚机构是特定国家的政治、经济和社会环境系统下的一个次级系统。该理论框架的分析采用一种“由外至内过程”(outside．inprocess)的形式，认为只要持续关注行政官僚机构存在的环境，就能最好地评估行政官僚机构。修正主义路径是由盖·彼得斯、阿巴贝奇、洛克曼和帕特南等人的著作奠定的，“它通过识别因变量和系统地收集经验证据来实现科学的完整性”。这种类型的分析是一种“由内至外”的探索。修正主义者猛烈地批判了传统主义者的研究方法，他们认为，由于传统主义的比较公共行政学研究缺乏科学的研究方法和角度，因此，它不利于知识的积累。但是，传统主义者反过来抨击修正主义者路径的基本假设和它简单化的本质。
综合法试图在修正主义和传统主义两个路径中架设沟通的桥梁。韦尔奇和黄(Welch & Wong，1998)认为，无论是传统主义者还是修正主义者，都无助于更适合于非西方国家——如亚洲——的理论发展。他们的意见是，两种方法对比较公共行政学都是必需的，并通过整合两者来寻找一种新的研究路径。
韦尔奇和黄(Welch & Wong，1998)指出，传统主义路径的长处在于它为分析行政官僚机构提供了一个深入的、综合的理论框架，而其短处则在于：(1)不能产生可以逐渐累积的知识和科学理论；(2)因为限制理论和经验之间的交换而扩大了两者之间的差距。至于修正主义路径，其优势是：(1)提供了一个科学和经验的方法；(2)有助于中层范围理论(middle．rangetheory)的产生。而其劣势在于：(1)对国家间相似点假设的过分简化；(2)对于一般性理论的建立来说作用不是很大，并扩大了理论与实践之间的鸿沟。而综合法，其优点在于：(1)保留了上述两者的长处；(2)使对共同的变量(commonvari-ables)的研究和形成可检验的理论假说成为可能；(3)承认全球化的压力对行政官僚机构的冲击。但在以下几方面它也有自身的缺点：(1)压力的操作化；(2)可比较的数据；(3)对国家规模和国家影响作用的有限描述。
然而，要特别指出的是，韦尔奇和黄(Welch ＆ Wong，1998)对修正主义路径的批评是值得商榷的。比如，在他们批评修正主义方法无助于产生‘一般性理论’(general theory)的时候，他们所谓的“一般性理论”是意味不明的。如果指的是一个总体的或者普适的“大理论”(grand theory)，那么，“无助于产生一般性理论”则可以看成是修正主义研究方法的一个优点而非缺点。如果指的是理论建设，那么它就成问题了。因为正如以下部分将要显示的，修正主义路径对理论构建其实很有帮助的。他们对修正主义者的另一个批评是修正主义者过于简单化地假定了国家间的相似点。这个批评是建立在这样的事实之上的，即修正主义比较研究的分析范围局限于一系列的特征“相似”的国家。这与赫迪(Heady)对盖·彼得斯(Guy Peters)著作的评论是类似的。赫迪(Headv，1991)指出，在比较公共行政学中，彼得斯“难得成功地实现他的建议”。比如，彼得斯(Peters)所做的比较研究几乎完全局限于西方国家，因而他所运用的模型似乎仅仅适用于议会制民主制或总统制的民主国家。我们认为，这是对彼得斯(Peters)著作的一个误导性批判。彼得斯若要扩展他的比较研究，即将修正主义的比较研究从特征相似的国家转移到不同的国家，并不会有什么真正的障碍。同时，我们认为，韦尔奇和黄(Welch & Wong，1998)实际上夸大了综合型的比较公共行政学研究的优点和希望。将对立的两种体系或框架整合到一起将面临一些难以克服的困难。
经过30年的努力，比较公共行政研究在以下领域取得了巨大的进展：
1．公务员改革和人事行政。近年来，这个领域的大部分著作都出自国际组织如世界银行，并以功能主义为指导理论。
2．比较公共行政官僚。这是大部分比较公共行政研究的焦点，该领域的研究是大量的。其重要成果包括赫迪(Heady，1991)和彼得斯(Peters，1988)的著作。
3．比较公共预算与财政管理。由于瓦尔达沃斯基和凯登(Wildavsky & Caiden，1974)、普兰姆香德(Premchand，1983，1994)和其他人所付出的巨大努力，这可能已经是比较公共行政研究中最发达的一个研究领域。根据瑙米·凯登(Naomi Caiden，1998)的观点，预算系统的比较研究中有四种主要的方法：(1)综合预算理论(Premehand，1983，1994)；(2)规范角度(联合国，1967，《项目与绩效预算手册》)；(3)比较理论，集中研究为规范理论所忽略的问题，如实际的预算过程；(4)行为主义研究。
4．政府问关系与地方政府。比较公共行政学长期以来着重研究政府问关系中的下列问题：(1)各级政府间行政官僚体系的设计；(2)分权的程度；(3)以及比较每一级政府中各个单位的绩效。
5．新公共管理改革的比较。在某种程度上，20世纪90年代对比较公共行政研究的兴趣的回复，很大部分是由大规模的试验性的新公共管理改革所激起的。该领域累积了大量的文献，重要著作包括雷恩(Lane，1997)和詹姆斯(James，1999)。杰拉尔德·凯登和瑙米·凯登(Gerald Caidens＆ Naomi Cmdens，1990)扼要地描述了他们认为在比较公共行政学中应该得到优先注意的十个领域，即：行政国家的结构、行政文化、公共企业、比较公共财政、公共管理不善、公共部门生产力与绩效、公共雇员的品质、城市规划与管理、可供选择的供给系统和公务员的教育与培训。
从20世纪70年代早期开始，比较公共行政学就从来不缺乏批判与牢骚。即使只对比较公共行政的相关回顾与评价文献做一次简单的调查，也会发现大多数理论家都仅仅满足于对这个领域的批判和抨击，而没有对比较公共行政学所面临的问题和困难提供任何有效的解决方法。这使得皮埃尔(Pierre)抱怨说，比较公共行政学现在正处于“每个人都在抱怨它，但却极少有人为它做什么”的阶段。所以，对比较公共行政学各个阶段的有关比较公共行政的批评进行概括和比较，是非常有用的。
(一)比较公共行政学全盛期的批评
第一个时期主要是为这个研究领域进行制度整合。这一时期的比较公共行政学家都雄心勃勃地准备建立“大理论”，而在经验研究方面非常薄弱。根据赫迪(Heady)的观点，这是比较公共行政学的全盛期。这个时期对比较公共行政学的批评包括：
1．没有范式和被广泛接受的模型，这种焦点的缺乏使得学术贡献无法累积，而且是个别的(Savage，1976)。
2．宏观层面的研究，尤其是里格斯式的(Riggs)的研究，被认为是晦涩和语言含混的，并因此受到严重批判。
3．就理论建设和假设检验方面来说，这一时期的比较公共行政学研究是不发达的(Sigelman，1976)。
4．大部分著作都脱离于有效运用。
5．最具讽刺的是，民族优越感充斥于许多这一时期的比较公共行政文献之中。
6．没有跟上公共行政学这一母体领域发展的步伐，这一时期比较公共行政学研究不仅有方法论上的问题，实际上还有认识论上的问题(Jun，1976)。
(二)行为革命时期的批评
第二个时期是行为革命时期，这一时期的比较公共行政学研究致力于用定量的方法来进行经验研究，“对公共行政系统的不同方面形成一个严谨的、基于数据的描述被认为比理论发展更加重要”。此一时期的比较公共行政的重要著作包括阿巴贝奇、帕特南和洛克曼(Aberbach，Putnam & Rockman)的《西方民主国家的官僚与政治家》(1981)。然而，这种类型的研究由于放弃了理论建设的努力，再次导致了比较公共行政学者的挫折感，尽管这一次是出于与第一时期相反的原因。此外，这个时期的一些研究并不是整体的比较公共行政研究，而是对一些分支领域的比较研究。并且，正如杰拉尔德·凯登和瑙米·凯登(Gerald Caidens& Naomi Caidens，1990)所指出的那样，到20世纪80年代中期，由美国主宰比较公共行政研究的时代已经一去不返，其研究已经国际化了。
显然，尽管20世纪80年代的行为革命纠正了早期比较公共行政学在经验研究上的弱点，但是，它还是没有能够将比较公共行政学从身份危机(identitycrisis)中拯救出来。彼得斯(Peters，1988)和杰拉尔德·凯登和瑙米·凯登(Gerald Caidens ＆ Naomi Caidens，1990)指出，在20世纪80年代晚期和90年代早期，比较公共行政学仍然为方法论和概念上的含糊所困扰。彼得斯(Peters，1988)全面分析了这些不足、导致这些不足的原因及其后果。在彼得斯看来，比较公共行政学的不足主要是指比较公共行政学不能很好地和真正地满足社会科学主流坚持的科学严格的标准的检验。导致这种不足的原因包括缺乏有用的理论话语、缺乏测量指标以及忽视比较公共行政中微小而微妙的差别的重要性。这种不足的后果是比较公共行政学与同时期社会科学一般学术标准是不相一致的。
(三)行为革命时期之后的批评
在第三时期，根据皮埃尔(Pierre，1995)的观点，理论发展和经验研究开始较以前有更清晰的联系。“现在的理论目标更多的是发展关于公共行政的中层理论(middle-range theories)和在这个大学科的范围下收集经过谨慎定义的分支领域的资料”。彼得斯(Perters，1988)和罗华特(Rowat，1988)的著作标志着这个时期的开端。然而，正如皮埃尔(Pierre，1995)所指出的那样，发展研究和功能主义者的理论方法的所遗留的影响仍然是非常强大的这个时期的比较研究意味着比较公共行政学正“处于开始思考比较公共行政的理论的好形势中”。
但这个光明的未来似乎并不那么容易达到。1994年，彼得斯(Peters)就批评说，直到20世纪90年代，比较公共行政学的理论和方法论问题仍然悬而未决。在彼得斯(Peters)看来，比较公共行政学未解决的理论问题包括：(1)我们要知道什么，或者是因变量问题?(2)分析的层次。比较公共行政未解决的方法论问题涵盖的范围更广，包括均等问题(equivalence problem)、联结与跨层级推断(1inkage and cross-1evel inference)问题、理论案例研究，等等。彼得斯声称，“理论和方法论问题是比较公共行政失败的中心”。四年后，巴拉诺夫、沃特与普莱尔(Balanoff，waJt＆Pryor，1998)对比较公共行政学的评价认为，比较公共行政学仍然面临着三个方法论上的关键问题：比较的适当定义，这个领域的适当目的和分析的适当层次；以及诸如政治与行政发展之间的平衡等概念问题。
(一)因变量路径的优势
(1)建立一门关于公共行政的科学(Dnhl，1947)；(2)理论构建和检验(Baker，1994；Riggs，1964；Peters，1988，1994；Caidenand Cmden，1990)；(3)在比较的背景下理解特定国家的行政制度和问题。所以，从这些目的(尤其是前两个目的)出发，比较公共行政学就不应该是描述性的而应是分析性的。此外，严格地讲，对某一个国家的公共行政的任何个案研究都不能算是比较公共行政学的研究，尽管这种个案研究可以为比较公共行政学准备二手数据。最后，正如贝克(Baker)所指出的那样，比较公共行政学并不是帮助我们“照搬”的工具。这意味着比较公共行政学主要是理论取向而不是实践取向的。对一种实践取向的比较公共行政学的拒绝，是由文化、制度和社会等因素决定的各种“行政传统”所支撑着的。正如英国公共行政理论家胡德(Hood，1995)所指出的那样，现实世界中至少存在着以下几种行政传统：欧洲大陆的法律导向传统，实用主义的英国传统，科学的美国传统，社会主义国家的行政管理和儒家价值的行政管理。
因变量路径显然就是一种能够建立起满足上面所述的比较公共行政学的三个目的的方法。虽然并非只有修正主义者们关心理论的建立和检验，但是，在比较公共行政学中，使因变量路径不同于其他方法之处在于，为了更好地进行比较研究和理论建设，因变量路径致力于识别和检验公共行政的关键性因变量。这就使得它能为比较公共行政学提供一个非常理想的比较途径。首先，因变量途径将促使比较公共行政学就研究问题达成一致意见，从而有助于知识的积累。第二，因变量路径将为比较公共行政学提供有理论意义的分类结构，为理论构建和检验提供基础和立脚点。第三，因变量途径将使比较公共行政学能够更容易地运用现代社会科学的先进的研究技术，如统计分析等。
(二)修正主义者的失败及出路
因变量路径不但拯救了比较公共行政学，还拯救了公共行政的本身。比较公共行政学在因变量问题上的失败实际上就是公共行政本身的失败的结果。在公共行政理论的历史上，在凯·彼得斯(GuyPeters)之前，因变量问题没有得到很好的重视。这在相当程度上导致了目前公共行政理论的分离状态。因此，在某种程度上，彼得斯(Peters)对比较公共行政学的批评也是对公共行政学本身的批评。
然而，非常遗憾的是，彼得斯(Peters)并不能完成他的那些主张和提议。虽然他成功地指出了因变量问题的重要性，但是他在确认和识别比较公共行政学的关键性因变量时却不是很成功的。彼得斯(Peters)所提出的四个因变量可能并不是基本的因变量。这里要讨论的是，在识别比较公共行政学的基本因变量之前，必须先找出公共行政管理在现实世界中所面对的基本问题。虽然公共行政管理随着国家的不同而不同，但是它们都面临着一些相似的基本问题。这些基本问题决定了公共行政的关键性因变量。但是，彼得斯(Peters)在提出他的因变量范畴之前，并没有分析公共行政中的这些基本问题。他的追随者佩雷(Pierre，1995)所提出的关键因变量也由于同样的原因而成问题。因此，对于比较公共行政学来说，一个关键的任务就是寻找或发展出大多数的研究者都认同的关键性的因变量。
一个完整的比较公共行政理论不仅应该包括因变量因素，同时也要包括它们的解释性变量(即自变量)，正如吉雷沙(Jreisat)尝试用比较组织观点来证明的那样。吉雷沙(Jreisat，1990)为五种可供比较的组织确认了它们的因变量因素，并发现在“主要因变量方面存在着相对的较高程度的一致”。正如上述分析所揭示的，在因变量因素上达成一致对比较公共行政学来说是至关重要的。因变量因素表明在比较公共行政学中存在着某些根本性的问题，这些问题是不同的公共行政系统都会面临的。然而，不同的公共行政体系对于这些行政问题的处理方式是不同的。各种自变量因素则是解释这些差异的关键。然而，正如彼得斯(Peters，1994)指出的那样，“在一个更基本的层面上，我们对公共行政和它的外在环境的认识，并不足以发展到能够识别自变量和因变量，以至于能够适当地设计一个统计检验。如前所述，我建议应该首先抓住因变量”。