国家自主性(State Autonomy)
目录 |
国家自主性是指作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标(skocpol)。
“在行为主义革命中，古老的国家概念被政治系统概念所取代……在美国政治学发展的主流中，国家概念似乎消失了。但是从70年代前半期开始，国家概念在欧洲和美国的社会科学，包括政治学当中又复活了。”以行为主义政治学的批评者角色而出现的国家回归理论将“国家”这一传统政治学研究的中心主题从具体的行为考察中重新发掘出来，并赋予其特定的制度意义，作为政治行为的解释性变量，由此开启了国家研究的新理论时代。国家回归理论将“国家”(state)确立为对社会政治现象进行分析的理论基点，对其所具有的独立性予以了理论论证。该理论的代表人物斯考克波(skocpol)认为：“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的国家自主性(stateautonomy)。只有国家确实能够提出这种独立目标时，才有必要将国家看作一个重要的行为主体。”因为国家具有对于社会的“自主性”，就意味着国家真正确立了基于自身利益的独立的社会政治地位，以具有行动能力的组织主体的身份介入到整个社会政治结构的塑造活动中。也正是在这个意义上，“国家”作为基本理论范畴才具有了解释政治和分析社会的理论资格和知识潜能，而国家回归理论则充分挖掘了国家自主性之于社会政治分析的理论价值，发展形成了现时代的国家理论。在该理论的知识逻辑中，“国家自主性”是分析国家与社会关系形态的理论原点。
在西方政治学的知识传统中，马克斯·韦伯对“国家”的表述是确立其内涵特质的理论基础。韦伯认为国家的本质是“垄断合法暴力和强制机构的统治团体”，这一表述中将国家确立为合法暴力的垄断者，从而凸显了国家对于社会具有独占性的广泛政治控制力这一政治特质，以此确立其特定的组织地位。国家之与社会的各种相互作用就体现为这种独占性控制力在社会政治实践中的具体展开。国家回归理论正是从马克斯·韦伯关于国家的涵义界定基础上发展出“国家自主性”理论的。斯考克波在《国家与社会革命》中，通过考察社会革命中国家与社会主导阶级在资源汲取中的对立和斗争，提出国家具有相对于社会各阶级阶层的“潜在自主性”。她认为，国家不是“社会冲突的舞台”，也不是“阶级统治的工具”，而是“一套自为的组织”(organizationforitself)，其具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合。由于国家是具有独立意义的“组织结构”，所以国家统治者与社会各阶级(包括现存的支配阶级或团体)之间基于不同利益追求而形成了差异性目标设定下的行动努力，其间就产生了国家与社会各阶级阶层根本性利益冲突的可能。
国家回归理论认为国家面临着不同于社会各团体的行动逻辑，向外意义上的“安全逻辑”和向内意义上的“政治逻辑”使得国家成为社会政治生活中独立的利益主体，由此形成了与各阶级阶层相区别的社会行动。进而，国家回归理论各领域的事实分析也为国家自主性的普遍存在状态给出了案例性确证。譬如，斯特潘(AlfredStepan)在《国家与社会：比较视角下的秘鲁》中考察了拉丁美洲国家精英发动“包容性”或“排斥性”的统合主义政体的努力，特里姆伯格的《来自上层的革命》则对日本的明治维新、土耳其的凯末尔革命、埃及的纳赛尔革命和1968年的秘鲁政变等历史事实中官员攫取国家权力进行社会变革作出分析，这构成了对非宪政体制下国家政权具有相对于社会各团体力量具有自主性的证明，国家在摧毁社会主导阶级——上层地主阶级或贵族阶级进而实现社会变革中的巨大行动能力，从而凸显了国家的高度自主性。而斯考克波对美国农业政策进行分析时，认为“一战”后期的美国农业部是“弱势政府机构海洋中一个强势的政府孤岛”，在整个弱国家的形态中表现出特定政策领域中的国家自主性。这一分析与斯蒂芬·克拉斯纳在《捍卫国家利益》中对于美国以国家利益考量为中心的国家行为分析则揭示了在立宪政体下国家也具有明确的自主性表现，甚至一贯被认为是“弱国家”代表的美国也呈现出高度的组织自主性和强大的国家行动能力。国家回归理论的这些跨越特定时空条件的具体研究揭示了国家自主性现象的普遍性，从而为确立国家自主性对社会政治现象进行解释性分析奠定了理论基础。
在国家回归理论的知识逻辑中，国家被作为具有独立意义的行为主体，以此为中心考察其与社会政治各要素的关系。以比较的视角对这一逻辑加以考察，国家回归理论中的国家自主性并不是特定社会政治情势下的产物，也不是基于整个社会结构基础上的“相对自主”，而是国家作为一个独立社会组织体在特定利益追求基础上所形成的目标选择与行动表现，因此具有绝对的组织自主性和独特的行动逻辑。正是从这种意义上讲，在国家回归理论的知识逻辑中才真正确立起了“国家”作为解释变量的独立地位，凸显其作为利益主体的行为作用，而不再是被动的社会要素的派生物或社会诸要素的角斗场。
在对国家自主性进行深入研究的过程中，国家回归理论没有依照传统政治学将国家作为宏观抽象的理念物进行哲学式的理论演绎，而是在政治科学的框架中展开对国家具体行为的事实分析。在知识逻辑中，国家自主性与国家理性(国家理由)并不是同一概念，对国家自主性问题的研究其关注点不在于具有自主性的国家其所制定的政策或表现出的行为是否是理性的，是否是符合整个国家的利益，抑或是符合国家某一阶级、阶层或团体的利益，其真正的关注点在于国家在处理社会事务中是否能够实现自主性，即是否能够形成独立意义上的行为活动，以及国家在试图实现其政策目标过程中是否具有真正的能力，而不是附属于社会主导阶级或利益团体的意志。这种基于社会政治结构的事实差异对国家自主性展开的分析在知识类属超越了传统国家研究中的哲学演绎传统，开启了国家研究的科学化时代。
如前所述，国家回归理论在确认国家具有普遍自主性的基础上展开其与社会政治关系的研究。该理论指出国家的自主性虽然是普遍存在的，但由于不同国家所处的社会政治结构的不同，其自主性不仅仅是存在着深刻的差异而且表现出变动不居的特点。国家自主性的差异不仅仅表现为国家与国家之间“国家性”的区别，同时也表现为同一国家的不同历史时期或不同政策领域中“国家性”的不同。“没有理由事先假定(一个国家)在所有政策领域内都是同样的强势或软弱。一个国家或许没有能力改变其医疗体系结构，但或许却能够建造一个高效的交通网络，而另一个国家或许能够相对较容易地让人民任意迁徙，却无法解决民众的医疗保障问题……在一个‘弱国家’的国内政策制定过程中也会出现国家自主性，尽管这种自主性国家作用往往发生在特定历史时期特殊的政策领域内。”进而，国家回归理论认为国家自主性并非是一成不变的，而是随着社会政治结构环境的变革而表现深刻的变动性。斯考克波认为“国家自主性不是任意政府体系中的一种固定不变的结构性特征，它可以获得也可能会丧失。危机的确可以借由社会精英或者行政管理者促成政府战略和政策的形成，这些精英或行政官员非借助危机不能动员出其采取自主性行动的潜力。而随着强制力机构和行政管理组织在其内部结构和在其与社会集团及政府的代表性部门之间的相关关系上的转型，自主性国家行为的结构性潜力也同样是不断变化的。”由此，我们可以看到在国家回归理论的视野中，传统政治学中作为抽象实体而存在的具有整体性特质的国家不再是分析的重心，整体性的国家被科学化处理之后，降解为特定时空条件下的国家机构、政府官僚、政策制度等等可以分析考察的具体要素，而且这些要素以一种可观察测量的动态化方式而存在。这就为在特定时空条件下的社会政治结构中研究国家自主性创造了可能。质而言之，其重点研究的不再是国家作为社会对立物的整体存在，而是国家内在本质的具体实现方式。
该理论在国家所处于的社会政治结构中对国家自主性所具有的普遍性、差异性和变动性的分析，将国家研究推进到了一个新的知识时代，开拓出了崭新的分析领域。在当代西方政治学的主流范式中，这种科学分析意义中的国家研究与哲学演绎意义上的国家研究形成了国家研究的双重路径，既相互分离又相互关联。国家回归理论对于国家的这种科学化研究着重于将国家置于社会政治结构中展开，对其所表现的与社会之间的对抗、合作、协调、整合等做具体分析。对此，斯考克波认为：“它们(国家)在实际上所具有的自主性的程度，以及所产生的实际影响，都因具体的场景而异。值得强调的是，国家自主性的实际程度和后果，只能从特定的政治系统和特定的历史性国际环境的角度来分析和解释。”因此，可以说这种以社会事实为基础的理论分析是国家回归理论进行国家研究的知识特质，不再是进行绝对意义上的理论推演，而是以特定时空条件和社会情势为基础而展开的分析，强调事实的基础性地位，认为理论：分析的范围是有一定限度的，并不存在超越于具体事实之上的国家自主性的存在。
由于公共政策作为国家意志的制度化表达会对社会资源的分配格局形成权威性的影响，社会各不同利益群体就必然会围绕着公共政策过程展开激烈的力量博弈。在社会政治结构中考察国家与社会关系的具体展开，公共政策过程自然成为事实分析的着眼点。在美国政治学中占据主流的政治多元主义范式就认为公共政策的产生是多元团体政治博弈的结果，其着重的考察对象是影响公共政策过程的各种利益集团及其各种实践手段。在国家回归理论看来，政治多元主义范式具有鲜明的“社会中心论”的理论色彩，该范式将国家认为是多重力量对抗的制度平台，而忽略了国家在公共政策过程是具有重要影响力的行动主体。“在阐释民主国家做什么和不做什么时，国家的偏好至少与公民社会的偏好同等重要：民主国家不仅经常自主，以至它有序地循自己偏好行动，而且甚至当它的偏好与公民社会中最强势的个别团体的要求存在分歧时，它也是如此显著地自主行动。”
由于民主国家中国家与社会之间的互动以外显化的方式呈现出来，而围绕着公共政策过程展开的政治博弈也表现为可考察的具体行为活动，这较之于非民主国家中普遍存在的政策过程中的“黑箱”现象(一般表现为“帷幕后的交易”替代“办公桌上的谈判”)更具有研究的可能性，更能够充分揭示国家政权在面临社会约束条件下实现自主性方式的具体差异，因此，国家回归理论研究者们往往将民主国家的公共政策过程作为研究对象。在国家回归理论的视野中，即使是在以选票交易的政治市场为制度特质的民主国家中，国家官员在制定公共政策的过程中也存在强大的自主性。由于国家官员自身的利益追求并非直接来源于社会力量而更多依靠于其所存在的政治领域，与民众的诉求相比而言，其他官员的活动更直接决定着其偏好和行为。进而，由于政治权力的运行要求政府官员必须具有特定的专业知识、行为准则、成本计算等，这种具有相对独立性的政治活动与社会生活有着相当的差异。因此，多重社会政治因素决定了在公共政策过程中国家与社会偏好呈现出重合、融合、分歧、对抗等相互绞结的复杂形态。
美国政治学者诺德凌格尔在《民主国家的自主性》一书中对公共政策过程中的国家自主性现象进行了系统而深入的分析。在该书中国家自主性被放置在具体限定条件之下，重点考察差异性社会政治条件下不同类型的国家自主性。在比较分析的整体框架下，其中心目的在于对公共政策制定过程中不同行为主体的影响力量给予考量，凸显民主国家中由选举或任命产生的掌握着社会资源权威性分配的政府官员的政策偏好与在社会中具有政治分量的社会团体的偏好相～致或出现分歧时进行公共政策制定过程中所显示出的国家自主性。国家与社会在政策形成中偏好分歧的存在与否是分析二者关系的起点，对此诺德凌格尔认为：“国家与社会偏好是否吻合，构成了区分不同自主性类型和探究国家与社会行为者在政策行程中的相对重要性的关键性背景。”进而基于国家偏好与权威性行动相匹配的频率、程度或比例的差异性，诺德凌格尔对民主国家的自主性作出了类型学的细致划分。他将国家与社会关系抽象为四种类型，这其中除却国家与社会偏好出现分歧，最终由于社会约束屈从于社会力量完成公共政策制定而不表现为国家自主性的情况外(即类型四)，其余三种类型结构中的国家都表现出不同程度的自主性：分别为国家与社会偏好存在分歧的类型一，国家与社会偏好分歧转化融合的类型二，国家与社会偏好无分歧的类型三。进而他引入国家官员是否“从事意欲转变社会偏好或者使自己摆脱社会约束”行动的分析变量，又将类型一和类型三分别区分为两种情况，由此形成了五种具体形式的民主国家自主性。
属于类型一的：(1)偏好分歧条件下，国家单独以它固有权力克服社会约束，实现自我偏好转化而制定公共政策，这体现为国家对社会独断的强制控制力；(2)国家与社会偏好相背离情况下，国家面对来自社会领域各组织力量所施加的约束时，运用其自主性提升能力和机会免除社会约束，进而实现公共政策的制定。
属于类型二的：(3)国家与社会存在偏好分歧，政府官员依靠自主性提升能力和机会，改变对社会偏好构成塑造作用的社会资源安排进而变更社会偏好，促成非分歧性偏好的生成，在分歧融合的情况下完成公共政策的制定。
属于类型三的：(4)无分歧偏好的条件下，国家自然总是倾向于将自身与社会相一致的偏好直接转化为政府行为，实现具有自主性的公共政策设置；(5)国家与社会偏好不相背离情况下，政府官员利用自身改善的能力和机会强化社会的一致性、服从性和冷漠感从而阻止不同于国家偏好的偏好出现。
由诺德凌格尔对国家自主性进行类型学意义上的差异性分析，我们可以明晰地看到在民主政治条件下，公共政策形成过程中国家要素的重要作用。在国家与社会关系的具体展开中，国家政策绝非是社会利益诉求的简单回应，而是在很大程度上体现为国家意志向社会领域拓展渗透的政治选择。这种政治决定性的选择并不以国家与社会偏好的分歧或一致而发生逆转，与社会相比较而言，国家有相当的资源力量左右公共政策的选择，在偏好一致时实现政策创建，在偏好分歧时扭转乃至克服社会约束而构建符合国家目标和利益的公共政策。在民主国家中尚且如此，在以国家权威为社会重心的非民主国家中，国家自主性自然体现得更为明显。正是在这种意义上，诺德凌格尔在当时行为主义政治范式尚处于兴盛的理论背景下，就明确提出“要认真对待国家”(take state seriously)的理论观点，构成了国家回归理论发展脉络中具有基础性的知识主张。
国家自主性包括国家的经济自主性和政治自主性。总的来看，在全球化条件下国家自主性会受到以下诸因素的影响。
1.跨国公司。
拉美进口替代战略的失败与亚洲出口导向战略的成功，使发展中国家逐步认识到吸引外资对本国经济发展的重要作用。因此70年代中期以后，第三世界国家改变了对跨国公司的态度。曾经被斥责为帝国主义复杂形式的外国直接投资，现在被看作是获得资本、技术和管理经验的重要方式
但是，东道国(多数是发展中国家)常常发现跨国公司的活动与本国的国内和对外政策相抵触。跨国公司追求的是利润最大化，而东道国除了考虑经济增长问题，还要考虑社会的稳定、公平、民族工业的发展以及社会可持续发展等问题。跨国公司若反对东道国政府的政策，它会作出限制或关闭当地生产而扩大在其他国家生产的威胁。对于缺少社会责任的跨国公司来说，在卫生、安全、福利和环保标准等方面要求较低的国家会有更大的吸引力。这样，对于想吸引外资的国家来说，就很难设定这些方面的高标准。
采取类似的手法，跨国公司还能与东道国政府讨价还价，向其索要财政和税收优惠。商品跨边界的流动通常被看作相关国家间的贸易，但它也可能只是企业内部的贸易。据估计，“企业内贸易”占了全球商品贸易的1/3，在高技术制造业甚至达到一半的比例。而企业内贸易与国家间贸易的逻辑很不相同。政府不能明确地预期其金融和财政政策对跨国公司所产生的影响。此外，跨国公司还能用企业内贸易的“转移价格”来逃避税收，这对母国和东道国都是如此。具体来说，跨国公司通常从工业国出口半成品到发展中国家，然后在那里加工成品在市场上出售。如果工业国实行低税政策，而发展中国家实行高税政策，那么跨国公司就提高转移价格从而宣称在母国获得高利润。这样一来，跨国公司就避免了全球总税单的增加，而工业国和发展中国家却都发现财税收入与预期的正好相反。
跨国公司的存在还形成了“三角贸易”关系，从而使国家很难控制与敌对国的贸易。假定一国与另一国交恶，并对该国实行贸易制裁。但贸易制裁的效果常常不尽如人意，因为本国的公司尽管不能与该国直接贸易，却可以通过第三国的分公司进行间接贸易。即使像美国这样的“超级大国”，对古巴实行贸易制裁也难如所愿。
2.全球资本市场。
全球资本市场的存在使投资者可以将大量货币快速进出一个国家，这样投资者就可以“用脚投票”，成为全球经济选民。中央银行和政府日益关心的是取悦金融市场，而非设定社会经济福利的目标。政府过去管理国民经济的常用政策，如税收政策、公共开支、利率、信用控制、汇率以及资本控制等，无不受到全球资本市场的影响。
金融全球化迫使政府不能采取刺激经济增长的扩张性宏观经济政策，而追求一种紧缩的货币政策，因为这对全球金融市场有吸引力。最有可能实行国内通涨货币政策的国家，要为借款弥补投资者遇到的通货膨胀承担风险费用，而且高通货膨胀会引发资本外逃或政府借款利率的提高。因此，所有国家都被迫采取措施支持国内货币当局的信用度，树立反通货膨胀的形象。另一方面，金融全球化逐步削弱了国内货币政策传统工具即调节货币供应和利率的政策影响和效应，也削弱了政府有效控制货币供应和利率以及相应的通货膨胀水平的能力。国内当局仍然控制着短期利率，但对投资决定特别重要的长期利率则基本取决于全球资本市场，而每个政府对全球资本市场仅有间接和逐步减少的影响。
3.国际法。
1648年威斯特伐利亚条约之后，国际法由一系列条约和国际机构的决议演化而来。冷战结束以后，国际法的数量迅速增加，这也是全球化的一个重要表现。国际法包括国际私法和国际公法。国际私法处理诸如版权、专利、捕鱼权等问题，而国际公法处理国家间的条约、公约等。就实际效果来看，国际私法要比国际公法更为有效，尽管国际公法更为公众所知。
国际法是对国家行为的限制，因此国际法必然会制约国家的自主性。比如，WTO成员国经济领域的法律法规都要符合国际经济法的规则和惯例，政府对跨国公司的管理也要按照国际经济法的规则和惯例行事。在与东道国政府发生纠纷时，跨国公司可能会诉诸国际私法体制的裁决。随着全球问题的凸现，有关全球问题的国际法也不断涌现。1979年”关于各国在月球和其他天体上活动的协议”和1982年”海洋法公约“提出了“人类共同遗产”的概念。传统上属某国所有的自然资源和文化资源，一旦被国际社会认定为人类共同遗产，该国政府对其进行开发利用的权力也会受到限制。此外，根据有关国际环境法，一个国家也不能无所顾忌地排放温室气体，其排放量要受配额的限制。
尤其值得重视的是国际人权法和国际人权体制的发展。联合国1966年制定了”公民权利和政治权利国际公约”，1976年开始实施。与其相关的是国际刑法。继纽伦堡和东京两个临时国际审判法庭之后，90年代中期又在日内瓦成立了针对前南斯拉夫和卢旺达“种族清洗”的国际审判法庭，1998年罗马外交会议制定了”国际刑事法院规约”。”国际刑事法院规约”一旦生效，据其建立的国际刑事法院将成为第一个常设国际刑事法庭。90年代以后国际刑事法庭的相继建立，必然会制约一个国家的政府处理内部事务尤其是民族矛盾和冲突的自主性。
4.全球通讯。
20世纪40年代始形成全球广播系统；50年代末出现了袖珍便携式收音机；70年代以后，中继电话服务得到普及；90年代初，卫星可以使全球任何地方发生的事件出现在电视画面上；到90年代中期，互联网使大量信息的即时交换成为可能。通讯的全球化，尤其是国际互联网的出现，使政府很难控制跨国交易，很难控制可能损害国家稳定和安全的信息以及危害青少年身心健康的色情信息的跨边界流动。总之，随着信息技术革命的出现，国家控制跨边界信息流动的自主性已大大削弱。
非政府组织已经存在了一个多世纪，现有一千多个非政府组织在政治上非常活跃。90年代以后非政府组织的数量直线上升，这得益于经济全球化和信息技术革命。在所有国际组织中，非政府组织就占了90%，其中多数在发达国家，具有很强的多元性。大赦国际、绿色和平组织、红十字会等是其中较为著名的非政府组织。非政府组织领域最新的进展是“非政府组织论坛”的出现。自1992年里约“地球首脑会议”开始，联合国的每次聚会都有非政府组织论坛相伴。来自世界各地、对联合国会议所讨论议题感兴趣并拥有非常专业知识的非政府组织参加非政府组织论坛，并发表自己对有关议题的宣言。
在国际外交活动中，非政府组织具有合法地位，许多非政府组织还享有经社理事会的顾问地位。根据联合国的定义，非政府组织不得干预一个国家的内部事务，但许多非政府组织实际上已成为全球化时代的“压力集团”。绿色和平组织就是其典型。尽管绿色和平组织的许多抗议活动都是合法的，但却给相关国家的政府自主处理国内环境问题施加了很大压力。随着区域和全球政府间组织日益成为决策中心，非政府组织力图对政府间组织的决策施加影响，从而间接影响一个国家的国内政策。
6.政府间组织(IGOs)。
从1865年国际电报联盟的建立开始，众多政府间组织发展起来了。政府间组织的职责就是规制并使不同行动纲领保持有序化。到1914年，全球事务的一些重要方面已交由政府间组织进行国际管理，并由此创造了一种对经济、社会和文化事务进行跨国管理和控制的新基础。这些政府间组织既包括像国际电信联盟、国际度量衡局这样大力激励和扶持工业的政府间组织，还包括像国际劳工局、国际法院、国际农业研究所这样管理潜在社会问题的政府间组织。
政府间组织包括全球性政府间组织和区域性政府间组织。当代最重要的全球性政府间组织是联合国和WTO，而欧盟则是区域性政府间组织的典型。政府间组织就像是政府俱乐部，加入俱乐部的成员必然会受到俱乐部的相应约束，从而丧失一定的自主性。比如，联合国尽管不能靠武力强制实施其作出的决议，却可以对违背联合国宪章的成员国实施政治和经济制裁；WTO的成员国需遵守WTO的贸易规则，当成员国之间发生贸易纠纷时，各方都要接受仲裁委员会的裁决；欧盟一体化，尤其是多数通过而非一致同意的决策机制的建立，更使其成员国在相关议题上的自主性大打折扣。