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公共政策制定又称公共政策决策，是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出一系列解决方案或计划，进而使其转化为政策规范的过程。
我国传统公共政策制定的特点是高度组织化，缺少民主；内部输入为主，缺少广泛性；单方案定向选择，缺少比较；上传下达的传递方式，容易变异。为克服这些弊端，近来开始建立民意调查制度、信息公开、举行听证、给公众广泛的直陈空间以及发挥非执政党的作用。
公共政策制定是公共政策运行的首要环节，公共政策的民主化和科学化是公共政策制定的基本任务，公共政策的民主化和科学化程度决定了政策本身的科学性程度，是公共政策有效解决政策问题的前提。在现代民主政治条件下，公民就是通过政策参与对政策体系施加影响的方式来表达和实现自身的利益要求的，因此，公民政策参与在公共政策制定中发挥着重要作用。
(1)公民参与公共政策制定是社会主义政治文明建设的有效途径。党的十六大提出了建设社会主义政治文明的发展目标。政治文明是人类文明在政治生活中的具体体现，“政治文明的核心内容是民主发展的积极成果”。民主就是人民当家作主，享有管理国家事务、社会事务和自身事务的基本权利。社会主义政治文明是一个很抽象的概念，但建设社会主义政治文明需要具体落实到政治体系运行的各个环节。党的十六大报告指出，加强社会主义政治文明建设，必须“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。公共政策作为现代社会政治参与的重要途径，其日益开放的运行过程成为有效吸纳政治参与的规范性渠道。因此，从微观的公共政策运行过程着手，吸纳公民参与并且有效作用于公共政策制定过程，推进公共政策的民主化进程，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的现实途径。
(2)公民参与公共政策制定是提高公共政策质量的重要保障。公共政策质量是表征公共政策有效解决政策问题、实现政策目标的概念，“是衡量现代政府公共行政能力、水平和权能强弱的重要标准和尺度”。政策质量是政治文明的主要标志，提高政策质量的关键是建立和健全科学的政策制定体制，从法律和制度上保证公民对政策制定的参与权。政策参与是公民与政策体系发生联系的最直接和最有效的方式，能够扩大政策体系的信息渠道，保证政策体系正确反映社会各利益群体的利益要求，做出科学决策，及时发现和纠正决策中的失误，有效化解政策过程中的矛盾和问题。同时，由于公共政策制定中主动听取和吸收了不同社会群体的利益要求，并将这些分散的利益要求整合为社会公共利益，这就提高了公众对政策系统的认同感，有利于调动更多政治资源参与公共政策过程，减少政策运行的阻力。
(3)公民参与公共政策制定是保证公共政策“公共性”的内在要求。公共政策是为“公共”而制定的“政策”，公共性是公共政策的本质属性。公共政策作为公共利益有效配置的权威性手段，其公共性需要最终落实到公共利益上。在市场经济条件下，公民是经济活动的主体，公民经由各种政策参与途径表达自身的利益要求，是对政策体系制定公共政策进行选择的一种行为。随着市场经济和民主政治的发展，不同利益主体的利益要求呈现出多元化、复杂化和理性化的趋势，不同社会力量的政治参与越来越表现为围绕具体公共政策和利益调节问题的相互协商、相互妥协以及相互制衡，也就是说，社会公共资源的配置一般不通过阶级斗争的方式，而是通过制度建设和政策的完善来解决。
(4)公民参与公共政策制定是提高公共政策合法性基础的重要途径。公共政策之所以能够成为整个社会的基本规则和指导准则，是因为它有一个合法化的过程，经过法定程序，获得J，某种权威性的、有约束力的合法形式。根据美国学者查尔斯·琼斯的理解，公共政策的合法性包括两个层次的内容：“第一层次为政治系统取得统治的合法性，第二层次是指政策取得合法地位的过程。”从第一层次看，政治系统的合法性是公共政策体系权威的生成基础，是政策体系有效运行的权力来源，其主要评价标准是公众对政策体系和政策方案的认同和支持程度。从第二层次看，一项政策获取合法性的过程，实际上就是特定政治系统制定的政策得到多数公众认可和接受的过程，在这一过程中，公民通过政策参与表达自身利益要求，对政策制定过程施加影响，在不同公民和社会团体的利益博弈过程中形成多数群体能够接受的政策方案。
公共政策制定的环节主要包括6个环节：问题(problem)、目标(objective)、备选方案(alternatives)、方案结果(consequences)、权衡(tradeoffs)、合法化(1egitimatize)。可以简单概括为POACTL。
目标和方案是公共政策制定所必须具备的两个基本要素。为保证政策目标的正确，政策目标必须明确具体、政策目标必须有效协调、政策目标与手段必须统一。
公共政策制定具有动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。
公共政策制定必须遵循一定的原则：一切从实际出发的原则，与时俱进的原则，系统性和整体性原则，社会公正和利益调控原则。