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非强制行政行为是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，依据法律或法律精神、国家政策，适时灵活地采用指导、合同、奖励等方式，并通过利益诱导，协商、谈判促使行政相对人作出或不作出某种行为的行政行为。
非强制行政是行政主体以职权而为，保证了行为的合法性，并以不强制行政相对方服从为特征，从而具有不同于强制行政的民主、协商、平等的特性。其行为方式主要包括行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励、行政信息服务等。在这些行为方式中，权利、义务关系是行政主体与行政相对方间基于双方的意思表示产生、变更、消灭的行为，产生以双方合意为要件，行政主体不能以强制力迫使相对方服从。所以，相较于执行僵硬化、单方意志化的强制行政，相对人更易于接受非强制行政的规则，其中可以更充分体现出相对人的意思自治内容。
第一，行为主体双方权利、义务内容的协商性。即一定的行政法律关系和行政秩序是通过协商确定的，而非通过服从赢得的。详言之，在非强制行为中，行政主体与行政相对方之间的权利义务关系，主要是通过双方协商达成的契约、承诺等而产生、变更或消灭。
第二，行为主体双方权利、义务的非对应性。行政相对方享有的在行政法上的权利，在非强制行政行为中，仍可以推定为行政主体的义务，如前者申请帮助指导的权利可以推定为后者提供指导的义务。但相反，行政主体在行政法上的某些职权，却不与行政相对方的义务，尤其是“必须服从”的义务相对应。如行政合同的动议权、行政调解权。
第三，行为主体意志的双向互动性。传统行政行为理论认为，行政行为具有单方性特征；在非强制行政场合，行政主体的意志不再具有绝对的正统性，行政相对方的意志和利益受到了法律的同等尊重和认真对待。具体来说，行政指导、行政奖励需要相对方的配合、接受才能达到其目的；行政合同须依双方合意才能得以成立；行政调解须被调解对象自愿执行才能实现调解的功能。
第四，行为的自觉履行性。一般说来，非强制行政行为缺乏一般行政行为所具有的法律上的执行力，其主要依靠行政相对方的自觉、自愿产生作用。也就是说，如果非强制行政行为在实施过程中，遭到行政相对方的拒绝，行政主体无权强制执行，更不能采取制裁手段。换言之，除行政合同的履行过程外，行政相对方抵制非强制行政行为不发生法律责任的承担问题。
(一)型式化非强制行政行为与未型式化非强制行政行为根据行政行为的法律形式是否已被类型化、定性化为标准，可将行政行为分为型式化之行政行为与未型式化之行政行为，型式化非强制行政行为是该体系与其他体系相互间之关系已经大体确定的行政行为。凡是行政行为之拘束意思及其规范之范围不明确者，属于未型式化非强制行政行为。前者以行政合同、行政奖励为典型，后者则以行政指导为代表。
(二)单方之非强制行政行为与双方之非强制行政行为根据决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目为标准，将行政行为分为单方行政行为与双方行政行为。单方行政行为指依行政机关单方意思表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为。双方行政行为指行政机关为实现公务目的，与相对而言方协商达成一致而成立的行政行为。行政指导是单方之非强制行政行为，而行政合同则是双方的非强制行政行为
(一)弥补与替代功能
由于经济与社会生活发展变化的原因，难免出现立法滞后，尤其是我国法律法规的总量尚少。因此，及时灵活地采取行政指导、行政合同等措施予以调整，以弥补立法之不足就成为客观的要求。而且，在某些虽有具体法律规定，但采用法律强制手段尚不必要或效果较差的情况下，可以通过行政指导、行政合同来替代法律强制手段进行调整，以期更为及时有效地实现行政目标。
(二)引导功能
在市场经济条件下，市场竞争激烈、复杂，企业和其他经济组织在市场竞争中生产经营风险增加。非强制行政行为特别是行政指导和行政奖励行为作为政府施政的一种方式，恰恰可以为市场主体的思想与行为提供积极、正确的引导。帮助生产经营者消除盲目在竞争中的获胜，行政合同则具有培育行政相对人自主、奋斗精神，提高其重承诺、守信用观念的作用。
(三)协调功能
社会生活的多元主体之问的利益矛盾和冲突是不可避免的，为避免这种利益矛盾和冲突对正常社会经济秩序的干扰和破坏，需要通过各种途径和手段对之进行协调，而非强制行政行为正是一种灵活有效的协调手段。行政指导的非强制性和自主抉择性，使其在缓解和平衡各利益主体间的矛盾与冲突中具有特别有效的作用。尤其是对于社会经济组织之间的冲突，更需要通过行政指导、行政奖励进行协调和斡旋。使复杂的管理对象在公平合理的竞争中化敌为友，协调统一。
(四)激励功能
政府调动相对人积极性的手段可以用强制、制裁等国家强力使相对人就范。也可以用说服、鼓励、物质奖励、精神鼓励等手段使其对行政机关信任和具有信心，从而自觉守法，积极投入各种社会活动。非强制行政行为能够对行政相对人发挥激励作用主要是由于其本身所具有的非强制性和利益诱导性这两种属性。非强制性意味着在非强制行政行为中，行政相对人享有“不服则不从”的权利，可以意思自治，自由选择，乃至于直接影响改变正在形成或已经形成的某些行政主张、决定。非强制行政行为的利益诱导性是指行政相对人接受行政指导或与行政机关签订行政合同则可以获得与之相关的行政优惠(例如财政资助、税收优惠、低息贷款、行政机关提供设施或某种便利条件)。