环境制度经济学(environmental institute economics)
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环境制度经济学是用新制度经济学的方法和理论来分析在既定技术水平下，导致不同经济效率和环境效果的不同的环境制度。是环境经济学与新制度经济学的交叉学科，具有交叉性、前沿性和实践性等特征。
要弄清环境制度经济学的研究对象,首先要界定“环境”、“环境问题”、“制度”等概念的含义。
1、环境的含义
“环境”是一个相对的概念,它是相对于主体而言的客体。但不同的学科所指的“客体”的含义是不同的,如“社会环境”所指的主要是社会秩序、科技教育、文化氛围等,又如“投资环境”所指的既包括投资的“硬环境”(如交通便利程度、自然资源状况等),也包括“软环境”(如地方政策性优惠、竞争充分与否等)。而环境经济学中的“环境”是我国环境保护法中对“环境”的定义:所谓环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过改造的自然因素的总和,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见,环境具有整体性、公共性、稀缺性和外部性等特征。
2、环境问题
那么,是不是关于自然环境的问题都是环境经济学所要研究的呢?回答是否定的。这是因为,环境问题可以分为两类:第一类环境问题即由自然力引起的原生环境问题,如火山爆发、地震、海啸、暴风、洪涝、旱灾等,这类环境问题从经济科学的分工来看属于灾害经济学的研究对象。第二类环境问题即由人类活动引起的次生环境问题,从其产生的原因来看又可以分为两类:一类是不合理地开发和利用资源而对自然环境的破坏以及由此所产生的各种生态效应,即生态破坏问题;另一类是指人类的生产与生活所造成的污染,即环境污染问题。在某时某地环境问题可能以某一类为主,但在更多的时间与地点是两类问题同时并存。环境经济学及环境制度经济学所研究的主要次生环境问题,当然也不能完全孤立地纯粹研究第二类环境问题。
3、制度及环境制度
在制度经济学和新制度经济学中,对“制度”一词的理解是各有侧重的。主要有三种观点:第一种观点认为,制度就是“组织”;第二种观点认为,制度就是“规则”;第三种观点认为,制度即是“组织”,又是“规则”。新制度经济学中较多的学者倾向于第二观点。美国新制度经济学派代表人物之一道格拉斯·C·诺斯认为:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。又如,丹尼尔·W·布罗姆利认为,对制度的理解应集中在如下意义上,“即确定个人、企业、家庭和其它决策单位作出行动路线选择的规则和行为准则”在环境制度经济学中所指的“制度”也主要从“规则”的层面上来理解。
作为“规则”的制度包括正式规则和非正式规则。前者主要包括界定人们在分工中的“责任”的规则,界定每个人可以干什么、不可以干什么的规则和关于惩罚的规则和度量衡规则等;后者主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。就环境问题而言,前者包括环境法律、环境规章、环境政策等;后者包括环境意识、环境观念、环境风俗、环境习惯、环境伦理等。因此,“环境制度”就是解决环境问题的社会规则。而环境制度经济学就是用新制度经济学的方法和理论来分析环境制度这种特殊规则的分支学科。
1、交叉性
环境制度经济学的理论渊源关系可以说明这门学科的交叉性。环境经济学是环境科学与经济科学的交叉部分,制度经济学或新制度经济学是经济科学与制度学的交叉部分(或者说是用经济学分析方法分析制度问题的科学),而环境制度经济学就是环境经济学与新制度经济学的交叉部分。因此,环境制度经济学从学科上讲是一门较细的分支学科,但它具有很强的交叉性或综合性。
2、前沿性
环境科学是一门兼有自然科学与社会科学成分的综合性的前沿性学科,新制度经济学是近20年特别是近10年才兴起的现代经济学的前沿学科。这两者的结合显然也具有前沿性。从历届诺贝尔经济学奖的得主情况看,与新制度经济学研究有关的多达6个年度、7个人次(如表1),新制度经济学不仅在理论上处于现代经济学的前沿,而且在新制度经济学的文献中大量例子涉及环境问题。例如,在新制度经济学创始人科斯教授的代表性论文“社会成本问题”一文中就列举了“糖果制造商的机器引起的噪声和震动干扰了某医生的工作”、“走失的牛损坏邻近土地里的谷物”、“河流污染导致鱼类死亡”、“某制造商的硫酸氨气体使光洁的草席变暗变黑”、“烟尘妨碍问题”、“酿酒过程的空气污染”、“校舍建在紧靠风车的地方阻挡了空气的流通”、“煎鱼店的油煎味污染”、“德尔塔航空公司的飞机噪声”、“火车引擎火星造成火损”等十多个案例,这些案例均为环境问题。但是新制度经济学家仅仅把环境问题作为制度分析的案例,侧重的是制度问题的理论研究,还没有将环境制度经济学作为一门学科来研究。因此,将环境制度经济学作为一门新兴的学科来建设具有很强的前沿性,并具有广阔的前景。
3、实践性
环境问题是全球关注的焦点之一。它不仅是环境问题本身,而且是经济问题、社会问题和政治问题;它不仅是理论问题,而且是实践问题。环境制度经济学的实践性特性首先表现在,环境问题的重要性日益凸现,人们不可能去回避它,只能去解决它。环境问题的解决过程就是实践过程。其次,环境制度的创新是经济、社会与环境可持续发展的动力源泉之一,加强环境制度问题的研究可以直接带来经济效益、社会效益与环境效益,这种综合效益的创造过程就是实践的过程。第三,每一门学科从创建到成熟是一个探索过程、实践过程,是一个从实践上升到理论,再以理论指导实践的过程,是一个以实践检验理论并修正理论的过程,环境制度经济学也不例外。
传统的理论仅仅将环境问题的制度根源归结为外部性。而对这种外部性没有做更为深入的分析。如果用新古典经济学和新制度经济学的方法对环境问题的制度根源作一综合分析,则可以将环境问题的“制度失灵”从两个角度加以解剖:一是直接根源———“市场失灵”,所谓“市场失灵”是指市场机制的某些障碍导致环境资源配置缺乏效率的状态;二是间接根源—“政府失灵”,所谓“政府失灵”是指政府的行为不能校正“市场失灵”反而使环境资源的配置更加缺乏效率和不公平。环境问题的“市场失灵”又源于环境主体的有限理性,环境资源的公共属性,环境污染的负外部效应,环境保护的正外部效应,环境资源无市场和自然垄断,环境资源产权的不安全或不存在,环境冲突所致的交易费用等。环境问题的“政府失灵”包括政府政策失灵(又可以进一步细分为项目政策失灵、部门政策失灵和宏观政策失灵)与环境管理失灵,“政府失灵”的一个极端情况是“计划失灵”———即由于高度集权的计划体制导致价格体系的扭曲进而导致环境资源配置的低效率和自然环境的恶化。
环境问题上存在“制度失灵”,就要对各种环境制度加以研究并比较其优劣。一般可以将环境制度分为法律手段、行政手段、经济手段和教育手段。前三种手段属于“正式规则”,最后一种手段属于“非正式规则”。法律手段、行政手段属于“刚性”手段,经济手段、教育手段属于“软性”手段。
法律手段主要包括环境保护立法和环境保护执法。法律手段是其它手段发挥作用的前提和基础。行政手段就是政府部门利用行政权威和职能在生态建设及环境保护方面所采取的措施。行政手段的主要功能是:利用政府可支配资源对环境保护这一公共物品的投入(包括环境科学研究、环境保护教育、环境产权界定、环境保护工程的兴建、环境保护产业的引导、环境保护队伍建设等;利用政府的强制力,履行环境保护的监督管理职能;进行生态环境保护的短期、中期和长期规划。
经济手段可以分别由福利经济学之父庇古与新制度经济学的创始人科斯这两位经济学家的名字命名,即“庇古手段”和“科斯手段”。“庇古手段”就是侧重于政府干预的方式解决环境问题的经济手段,如环境资源税、环境污染税或排污收费、环境保护补贴、押金退款制度等。“科斯手段”就是侧重于市场机制的方式解决环境问题的经济手段,如自愿协商制度、污染者与受污染者的合并、排污权交易制度等。
教育手段是生态建设及环境保护的重要手段,而且是一种基础性手段。生态环境问题有时市场管不了,政府也管不了,而要靠公众的“觉悟”。要使公众具有环境保护觉悟,需要另一种制度安排。这种制度安排就是教育。环境意识的教育就其内容来讲,包括环境知识的宣传普及、环境法规的宣讲灌输和环境管理中典型案例的示范教育,使公民懂得环境对人类的重要性和环境法规的严肃性,从而形成坚定的环保理念和自觉的环保习惯。
在传统的污染控制和环境保护中,较多的方法是法律手段与行政手段结合起来使用的管制手段。管制手段又称命令———控制手段,它是指国家行政当局根据相关的法律、法规和标准等,达到对生产者的生产工艺或使用产品的管制,禁止或限制某些污染物的排放以及把某些活动限制在一定的时间或空间范围,最终直接影响污染者的环境行为。
环境管理中到底应选择何种制度安排,这要看环境制度的效果如何。这就涉及环境制度的评价问题。这项工作的前提是确立评价标准。一般说来,评价某种环境制度的优劣至少应考虑五项标准,即:环境效果、经济效率、社会公平、可接受性、制度结构的协调性。根据这些标准对各种手段逐一进行微观福利分析和成本———收益比较,弄清各种制度的长短与优劣,从而有利于环境制度的选择与取舍。例如,管制手段可以做到强制迅疾执行,但使企业别无选择;经济手段可以充分考虑效率因素,但需要有效的法制环境;教育手段可以转变人们的环境观念,但真正的行为取决于人们的“自觉性”。总之,没有十全十美的制度安排,也不可能兼顾各项标准。即使在同一种制度安排中,不同的具体手段,其效果也是不同的。
由于各种环境制度各有优缺点,所以需要进行环境制度的优化选择。但是,各种制度或手段并不能简单地作出非此即彼的选择。就市场机制(如经济手段较多运用市场本身的力量)与政府干预(如管制手段基本采用政府强干预)两个极端来看,在有些情况下,市场机制与政府干预之间的选择并不一定是完善与不完善之间的选择,而是在不完善的程度和类型之间、在缺陷的程度和类型之间的选择,甚至可能仅仅是在不合意与无法容忍之间的选择。因此,在不能实现“最优”的情况下,只能选择“次优”。在有些情况下,选择越倾向于市场机制,其体制就会面临更多导致“市场失灵”的危险;选择越倾向于政府干预,其体制就会面临更多导致“政府失灵”的危险。这说明,在环境管理中,既不能完全摆脱市场,也不能完全不要政府,而是要寻求市场机制与政府干预的有机结合。环境制度的优化选择可以从三个视角进行:一是从现有的环境制度中选择一种最佳的制度,或者是在不可能拥有最佳方案时如何选择次优的环境制度;二是对现有的环境制度进行优化组合,这是基于环境制度可以组合使用,达到扬长避短的功效,例如法律手段与经济手段的组合使用既可以达到效率最优又可以做到社会公平;三是根据变化了的外部条件进行环境保护的制度创新,例如根据科斯理论而设计出来的排污权交易制度就是环境保护制度的一个创新。
环境制度并不是一陈不变的。千万年的人类发展史实际上也是一部环境制度的演变史。因此,对环境制度的变迁轨迹进行描述,对环境制度的演化规律进行总结具有十分重要的意义。这方面的研究也可以称为环境制度史学。
人类社会首先经历的是低增长、低污染模式,也就是史前文明时代或农业文明时代的发展模式。在这个阶段,人与自然的关系总体上是和谐的,即人类对自然资源的利用和对环境的影响仍处于生态经济系统所能承受的限度以内,有人把这种关系形象在表述为牧童在辽阔的草源上放牧的“牧童经济”。
随着工业化的快速发展,部分国家和地方很快走上了高增长、高污染的发展模式,这种模式就是发达国家在工业化过程中普遍采取的发展模式,不妨称作“工作化污染”或“富裕污染”。这个阶段人类摒弃了“天人合一”的古朴思想,最早由培根、笛卡尔提出的“驾驭自然,作自然的主人”的机械论思想开始统治全球,鼓励着一代又一代的人去征服自然、改造自然,创造财富。人类万万没想到,在人类与环境之间存在着一个协同发展的规律,在人类对环境每一次作用的同时却还存在着一个程度不同的反馈作用。这一反馈作用随着人类物质欲望日益增加而增大,以致于最终引发出全球性的环境危机。
与“富裕污染”伴随的是“贫穷污染”,即低增长、高污染的发展模式。“贫穷污染”的根源是经济发展停止不前,工业化程度低,而人口又在不断增加,人均消耗的粮食、淡水和其它必需的资源日益增长,从而导致环境压力越来越大,走上了一条环境与经济相互促退的恶性循环之路。
发达国家在完成了工业化以后,一方面,积累了强大的经济基础,另一方面,面临着强大的环境压力。因此,促使它们中的某些国家走上了环境治理之路,出现了高增长、低污染的局面,在一定程度上实现了经济增长与环境改善协调发展的道路。虽然,目前我们还很难断定哪个国家已经达到环境与经济协调发展时代,但这种迹象是明显的。
在上述各种环境与经济发展模式的背后,都存在一个与此相对应的制度安排问题。通过对这种环境与制度的关系的研究就可以总结出环境制度的演化规律。