金融监管体系(Financial Regulatory System)
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金融监管体系是指为实现特定的社会经济目标，而对金融活动施加影响的一个整套机制和组织机构的总和。它涉及到体系的参加者以及如何进行监管两个基本要素，具体来说，就是对金融监管体制的研究涉及金融监管机关的组织、构成、职权、作用机制等方面的内容。
1998年，我国进行金融监管体制改革，在实施银行业证券业、保险业分业经营的基础上，建立了银行、证券、保险分业监管的体制框架，分别山人民银行、证监会和保监会对银行业、证券业和保险业实施监管这种分业经营分业监管的金融运行模式是与当时的经济金融状况相适应的，确实有效防范了金融风险在我国的扩大和蔓延，抑制了东南亚金融危机对我国的不良冲击，对加强金融监管特别是纠正金融业的“三乱”都起到了很大作用。
然而，在1999年11月4日，美国参众两院通过了《金融现代化法案》，彻底结束了银行、证券、保险的分业经营与分业监管的局面，揭开了金融业走向混业经营的新纪元。混业经营自此成为当前国际金融业的发展趋势。在全球金融正呈一体化，综合化发展趋势的带动下，特别是在我国加入WTO后，国内银行业将面临与外资金融机构展开激烈竟争的巨大压力，我国所谓的严格的分业经营制度也正在悄悄地发生着某些变化，各金融机构在业务，资金乃至组织结构上已突破了分业经营的限制，工商银行、建设银行已开展投资银行业务和证券市场中间业务;2000年7月，工商银行全面收购友联银行，成为其绝对控股股东;光大集团通过控股光大银行、光大证券、光大信托三家金融机构及申银万国证券已成为事实上的金融控股公司;1999年底，保险公司的资金获准通过投资基金进人证券市场。在金触监管当局还没明确宣布废止分业经营的情况下，各金融机构敢于突破这种限制，其主要原因在于他们已清楚认识到金融混业经营的国际趋势是不可逆转的，我国金融业正逐步融合，分业经营的局面不会持续太久，分业监管将失去存在的基础，金融监管将面临严峻的挑战，致使统一监管成为一种必然的发展趋势。
在金融业混业经营已成为一个不争的事实的前提下，建立统一的综合监管体系势在必行。正如美国联邦储备委员会主席格林斯潘所言:监管体系应适应被监管对象的变化而变化。目前，我国的企触监管是分业监管，分业监管的初衷是好的，但是随着混业经营的潮流，分业监管又表现出不相适应的方面，成为制约我国金融业发展的障碍:
第一，降低了监管效率提高了监管成本我国的存款类机构，证券机构和保险机构在资金融通，清算上都由人民银行管理，其外汇业务也由外汇管理局监管。在业务上有一定交叉容易产生因领域界限不清和责任不明确而谁都不管的情况，而且对金融机构的清偿力和资产组合的总体风险的控制和评价往往被忽视，出现监管“真空”;
第二，金触监管难度加人.在分业监管模式下，由于不同的监管机关实施监管依据的法律口径不一，要求不同，极有可能从实质上赋予金触机构选择何种监管法律的权力，这就有可能导致监管的松懈并出现监管方面的漏洞;加之当前金融市场变得越来越一体化，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以控制和防范，这就要求更集中高效的协调监管体系
第三，不符合国际金融业发展和监管趋势。当前，许多国家为适应国际金融一体化的要求，逐步对过去的分业监管体系进行改革，建立单一的监管机构，如英国、日本、新加坡等。国际经验表明，实行统一监管能够规避实行分业监管所产生的一些风险，例如英国已经开始实行全能型的统一监管模式，由专门成立的金融服务监管局负责所有金融机构和市场的审查监管和日常监管，杜绝了由分业监管引发的巴林银行倒闭事件之类似现象。在国际金融业混业经营趋势的带动下，我国金融业内部多业并存的现象正方兴未艾，然而面对入世后全能型的外资金融机构和即将成为全能型的中资金融机构，统一监管将成为一种必然。
上述问题是我国实施分业监管所必须面对，也是我们应妥善解决的。加人世贸组织，对我国的冲击和震荡将是全面的、深刻的，永久的，我们要抓住这一历史性机遇，直面挑战，勇于开拓，学习借鉴国际先进的监管经验，结合我国实际，迅速提高金融统一监管水平。因此提出以下几点建议:
第一，“他山之石，可以攻玉”。我们可以充分利用后进者优势，汲取以英国为代表的单一的监管体制的成功经验，一也可以借鉴日本，澳大利亚，韩国等国家转向统一监管采取的各种有效措施，结合我国的具体国情，从战略高度出发，尽快建立银行、证券、保险三个监管部门之间的协调监管制度，对话制度，定期，不定期地就监管中的一些重大问题进行协调并研究对策，在时机成熟时，把证监会，保监会的机构和人员全部合并到相应的人民银行分支机构，建立具有中国特色的统一监管模式;
第二，建立信息交流制度，并逐步建立一个统一的金融信息库。由其专门负责各余触机构和相关经济部门的金触信息的收集、验证、整理，分类，以便监管机构可以随时调用，从而降低信息不对称的程度，提高对突发事件的反应速度与处理能力，顺利向统一监管过渡;
第三，合理确定监管内容，改进监管方式方法，提高监管能力。将金融创新业务与准金融业务及时纳入监管范围，加强金融监管机构对全社会金融风险的防范能力，将监管方式由行政审批和现场监管为主向非现场监管为主转变，对金融机构合理性监管为主向对金融机构内控制度监管为主转变，使其向电子化规范化、程序化发展，并同时加强金融监管队伍建设，切实改善监管水平和质量。
建立统一监管模式可以发挥规模经济优势，针对金触监管的“真空”及时采取相应措施，划分各监管者的职责范围，协调各监管部门的利益冲突，弥补业务划分监管归属的漏洞，避免先前多重监管机构体制下存在的不协调，监管重复，交叉与“真空”等问题。
然而，金融监管体系的改革不是一个突然转变的过程，它受到很多因素的限制，面对这一最终目标.我们只能按部就班，分阶段的逐步推进，时机成熟的时候，在分业监管协调机制完善的基础上，顺理成章地建立统一的综合监管模式，之所以不可以一墩而就，是因为:
第一，虽然我国目前金融业内部已经存在多业并存的现象，各金融机构间不断联姻，优势互补，出现了多元化业务的金融控股公司，但这并不意味着可以立即形成统一的金融监管的全能模式，因为各金融机构的主营业务仍没有太大变动，依然集中于各自的传统职能业务，业务上的创新与合并刚刚开始，并且在可以预见的将来，银行、保险、证券仍会保持重要区别;
第二，金融监管对象复杂化对金融监管队伍的挑战随着我国金融业逐步走向混业经营，并与国际金融业接触，其经营范围不断扩大，金融创新加快，这对监管人员的金触理论和业务知识，法律知识，外语和计算机各种技能都提出了高要求，而目前监管人员素质不全面，高素质人才缺乏的现象很难应付统一监管对金融机构更多经营风险的识别，预警和防范;
第三，对已有金融法律法规的修改以及新政策出台、实施都需要一个过程。例如《商业银行法》，依然明确规定我国现行分业经营，分业监管的模式。虽然现代金融发展的趋势是混业经营，统一监管，但是由于金融机构间协调性，一致性不强，金融监管方式过于陈旧，以及根据业务发展特点而建立的内控机制及其完善仍然在进行中等诸多因素，致使目前我国未宣布废止分业经营，分业监管的金融运行模式。
一、建立高效权威的金融监管组织体系
按照市场经济的要求，以明确分工、加强协作、减少重复、提高效率为指导原则、逐步完善中国人民银行进行金融监管的组织体系。目前，中央银行按经济区划调整分支机构设置，是淡化地方政府干预、提高金融监管效率以及完善金融监管系统的重要举措。各分支机构根据总行的授权，负责监督和管理本辖区的金融机构及其业务活动。总行和分支机构之间要明确监管职权，坚持分支机构服从总行领导的原则，在总行授权下按统一标准行使监管职能。此外，中央银行内部各监管职能部门的分工，也要随金融发展的需要重新进行调整。在各监管职能部门之间还要建立定期联系制度和重要事项通报制度，既要各司其职，更要通力合作。系统化的金融监管体制不仅要求建立完善的组织体系，而且还要建立健全各项规章制度，如应制定金融监管人员工作守则，建立各类工作制度，颁布内部管理条例等。
二、设置一套科学的监管指标体系
中央银行要强化对金融领域的监管工作，就必须设置一整套科学、完善的监管指标体系。
1.建立金融监管报告制度。一是随时报告制度，即不管内部还是外部监管部门都要经常对自己管辖的金融机构经营运作情况进行分析、预测和研究，随时向中央银行和上级监管机构提供监测报告;二是现场报告制度，即金融监管部门根据需要对金融机构实施现场检查后做出的合规、合法性评审，建立信用评估制度。
2.推行非现场日常监督系统。
传统的监管方式中侧重于现场监管，主要是金融管理人员到有关金融机构实地进行检查，其优势在于以被检查单位的第一手材料为客观基础，易于查清问题，但要花费大量的人力、物力，并且检查受时间、空间的制约，一时一地金融监督检查又缺乏全面性。在当前市场经济发达国家，主要采用的是非现场监督检查。它的优势在于成本低，检查全面、及时、不滞后，不受时空的制约，可以形成规范性、制度性监督项目。我国应大力推行非现场监督检查:第一，需尽快制定一整套定期报送制度;第二，运用电子技术，建立监管的信息网络，系统地将银行各类报表按时按量输人计算机，建立金融监管的系统参数，利用参数进行比较，发现问题及时检查报告;第三，可由中央银行监管部门制定统一的比率表格，进行非现场的检查比率分析，在各金融机构定期报送标准表格的基础上，有关部门通过比较分析达到监管的目的。
3.完善资产负债比例管理系统监控指标。商业银行的资本金管理办法应进行内部改革，可将资本金依照分支行的加权风险资产总额按比例调整下拨，实行分级代管，适时调增，以利于人行对其资本充足率和单个贷款比例指标的监控，同时鼓励商业银行调整资产结构，发展多元化资产，使其资产风险权数得到优化，提高抗御风险的能力。4.严格再监督制度。就是要对监管部门、监管人员实施再监督制度，认真考核监管部门和监管人员的工作实绩。对业绩优异者给予奖励，对工作失职、读职者追究责任，从而使金融监管内部管理规范化、制度化，并长期坚持下去。
三、建立科学的金融风险监管体系
过去的金融监管主要集中在对金融机构的数量和经营业务的合规性、合法性的监管上。随着市场经济和金融业的发展，金融风险增大，监管的重点将以减少金融风险为核心，为此可借鉴国际上通用的风险监管技术和方法，即对金融业市场准人、业务范围、财务账目、资本状况等是否符合金融法律、法规进行日常检查的基础上，花更多的精力进行风险监督与防范。第一，制定出能客观反映我国金融业风险的各类资产风险权重和换算系数，主要订出贷款集中风险、贷款沉淀风险等风险权重;第二，要建立真正的风险准备基金，要有普通风险准备金的提留比例，更要确定和用好坏账准备，以增加金融机构的抗风险能力;第三，试行我国商业银行存款保险基金制度，建立由中央银行牵头，包括各商业银行作为成员的存款保险组织，依据金融机构的资本充足比例、资产风险比例等有关风险监管的重要比例指标来制定存款保险费用和赔偿比例;第四，要注重新型业务和新型工具的监管，注重对表外业务的检查。
四、建立金融监管的市场预警体系
1.明确各类金融机构的设立标准和审批程序。设立金融机构要坚持符合国民经济发展需要，符合金融业发展的政策和方向，符合分业经营、分业管理、合理布局、公平竞争和经济核算的原则，同时要坚持按规则设置;2.认真审核金融机构的资本金数量及其来源，对向金融机构投资人股的股东资格要进行严格审核，查实其资本金的来源和真实性，并监管及时到位，以确保金融机构资本金的合法性;3.严格界定各类金融机构的业务范围，要按照银行、证券、保险、信托分业经营、分业管理的要求，严格界定各类金融机构的业务范围，包括严格界定银行和非银行金融机构的业务范围。
五、健全金融法规体系
货币政策能否有效实施和真正贯彻落实，很重要的一点，就是要有一个正常的金融秩序和良好的金融环境作条件，那么，这个条件能否具备，则依赖于既符合国情又同国际惯例接轨的金融法律体系。1.尽快健全主体法律。从已颁布的几部金融主体法律来看，还难涵盖我国金融业的诸个方面，仍存在着依法监管的“真空”;2.尽快制定金融法律实施细则。主体法是纲目式的，对于履行金融监管职能的主体来说，更需要一套较为完整的并与金融法律相配套的实施细则。实施细则必须与法律条款相吻合，并具备较高的操作性，避免在认识不一的情况下有法难依、执法有误的现象发生。
六、建立和完善体制外金融监管的系统
1.社会舆论监督系统。金融机构的经营行为、服务质量、公众形象等，时刻在受社会公众的评论和新闻媒体、社会舆论的监督。这个系统可以鼓励动员全社会成员都来关心和协助监督金融业，通过建立严肃的社会举报制度和查处程序，形成强大的社会监督威慑力，督促各金融机构依法经营和规范行事。另外还可充分利用一些社会监督机构协助进行监督管理;
2.行政监督系统。政府或政府部门间接对金融机构进行监督管理，不仅不会破坏中央银行监督金融机构的独立性，而且还是体制外完善监督职能的重要推动因素3.法制建设是保障金融监管工作的基础，它可以解决金融监督中一些经济手段、行政手段所无法解决的难题，并对金融监管发挥着促进和引导的作用。因此，加强我国金融监管的法制化建设，已是当务之急。
1.金融监管模式不同。
世界范围内金融监管机构设立的类型主要是分立与整合两种类型，中国的“一行三会”监管体系即中国人民银行(PBC)、中国银监会(CBRC)、中国证监会(CSRC)、中国保监会(CIRC)，体现了严格分立的监管模式。我国金融监管组织体系是伴随着经济金融的发展逐步完善，最先人民银行从经营与监管合一转变到放弃经营功能，成为一个超脱的金融监管主体；而后金融分业经营、分业监管体制进一步得到完善。人民银行管理体制多次进行了重大改革，终于形成目前的人民银行承担货币政策制定工作，中国银行业监督管理委员会负责各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，这些机构包括3家政策性银行、4家国有商业银行、12家股份制商业银行、112家城市商业银行、709家城市信用社、近3.4万家农村信用社、200家外资银行营业性机构以及153家非银行金融机构。中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会分别负责证券业、保险业监管的分业监管格局。在德国，随着银行和金融服务机构，银行和保险业务间的区别正逐渐消失，银行、金融服务机构、保险公司一体化金融产品不断涌现，那些能够在市场上容易有效地扩大产品范围的银行、金融服务业以及保险机构间就形成了跨行业联合集团。与此相适应，成立现代一体化监管结构也就成了必然。同时德国联邦金融监管局(BaFin)的结构考虑到了行业区别：为银行监管、保险监管和证券监管/资产管理成立了独立的组织部门。而那些跨行业任务则由从传统2002年5月1日成立的德国联邦金融监管局(BaFin)是集银行监管(BAKred)、保险监管(BAV)、证券监管/资产管理(BAWe)为一体，代表了完全整合的监管模式。它整合先前的银行监管(BAKred)、保险监管(BAV)、证券监管(BAWe)的办公机构为单一金融监管机构并且集监管银行业、金融服务业、保险服务业功能为一身。联邦金融监管局(BaFin)是一个联邦机构，由隶属联邦财政部的部长通过公共法掌管。具有法律特性。两个办公室分处波恩和法兰克福，大约有1000个雇员，联邦金融监管局(BaFin)监管2700个银行，800个金融服务机构和超过个保险机构。新的德国金融监管体系明显有利于监管局间的信息交换、有利于组织间的协同作用，有利于增强德国作为金融中心的地位、巩固了其在国际金融中的地位和作用。
2.中央银行参与金融监管的程度、方式不同。
按照授权，德国联邦金融监管局(BaFin)不在各州设立下属机构，各州银行日常经营活动的具体监管，就由德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构和这些办事机构下属的118家分行承担。不过，这些分支机构只是代为承担银行监管的日常事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最终决定。
同时，央行是全国惟一有权对金融机构行使统计权力的机构，这使得金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，不过因行使监管所需的必要信息，可从央行那儿获得。而央行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告，也会向金融监管局提供。同时中央银行以三种方式在不同程度上参与对金融部门的审慎监管。一是中央银行通过监测金融机构的风险类别并对其进行审计；二是中央银行通过参加监管当局的董事会和管理委员会为改善监管发挥作用；比如德国联邦金融监管局(BaFin)下设管理委员会，主要由内含联邦财政部、中央银行及其他监管部门的21名代表组成。管理委员会由联邦财政部人员担任主席。管理委员会监管德国联邦金融监管局(BaFin)管理层，决定联邦金融监管局(BaFin)的预算并建议如何完成专项监管任务；三是中央银行与监管当局共享信息、技术、工作人员和行政管理等资源。
这在一定程度上保证了中央银行能够在一定程度和范围内参与金融监管。在中国，中央银行专司制定货币政策。其原先的银行监管职能交由一个独立的专门的监管部门———银监会完成，对证券业、保险业的监管也分由证监会、保监会管理。三者并列，处于同一层次。在金融监管信息的获得方面，银监会、证监会、保监会分别具有自己独立的分支机构从平级的银行、证券、保险业机构采集、汇总信息，并逐级上报最高机构。人民银行、银监会、证监会、保监会都具有向金融机构征集信息的权利。由于侧重点不同，央行获得监管信息和其他三个机构获得的监管信息很多时候并不对称。
3.金融监管目标不同。
虽然两者都把保证本国金融业稳定作为金融监管最高目标，但存在着监管目标具有统一性和分散性之分。一般而言，金融监管的目的有三个：维持金融安全稳定和良好的金融秩序；防止金融业的垄断以保持金融效率；保护投资者存款人的利益。监管是要兼顾安全、效率和存款人利益三项目标，并随着经济金融形势的变化，对监管目标的侧重点进行相应的调整。而中国在这方面与德国相比，有着明显的不同。在德国，金融监管的主要目标首先是保证德国整个金融业的正常稳定运行，由此派生出保证金融资产安全和保护客户和投资者的利益。而在中国，银行、保险、证券拥有比较独特的金融活动，有各自的收益和风险特征，其监管目标存在差别，因此有不同的监管目标，不同于统一的监管机构在监管目标上具有统一、清晰的重点，比如在我国，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》第三条规定，银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。证券业监督管理的目标，就是促进证券市场规范健康稳定发展。要在保护投资者合法权益、防范系统性风险的同时，为证券公司的发展、壮大积极创造条件。由此可见我国金融监管的目标不具有统一性。金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风险，保护存款入、投资者和被保险人的合法权益。银行、证券、保险等监管机构要依法履行监管职责，充实监管力量，转变监管理念，切实把工作重心从审批事务转移到对金融企业和金融市场的监管上来。必须从健全监管法规、严格监管制度、改进监管方式、强化监管手段、完善监管体制等方面，全面提高金融监管水平。
4.金融监管方式和手段不同。
德国金融监管方式的一个重要特点就是依赖非政府力量来监管银行，而较少使用政府直接监管措施。在放松对金融业管制的同时加强了对金融业的监管。德国金融监管当局放宽了对资金来源渠道、业务范围、经营地域、利率水平等方面的管制措施，而同时从总体、宏观方面对金融业加强了监管。实现了从常规性监管到风险性监管的转变，重视内控制度建设，强调市场机制的作用，以防范金融风险，实现安全与效率并重的监管目标。
而我国金融监管的形式一般有三类，一是监管部门的直接监管。它是中国目前使用最主要的监管形式。这种形式可以分为两种方法，即金融行政管理和金融稽核管理；二是中央银行或监管部门委托监管，可以委托银行进行内部的稽核监管，也可以是委托外部的第三方机构，如会计师事务所、审计师事务所或咨询评估机构；三是行业自律管理，建立银行业同业协会进行行业协调和监管。针对上述不同的监管形式，形成三种不同的监管手段，即法律或法规的监管手段、行政监管手段和自律监管手段。中国改革开放以后，制订了以中央银行法和商业银行法为代表的一系列的银行法规，但是由于长期行政化管制形成的路径依赖，中国的银行监管手段依然主要是行政监管手段。这种行政监管手段，主要体现在银行市场准入限制、价格管制、分业监管等方面，其核心是行政审批制和行政管制。
1.应该实施混业监管还是分业监管要依据一国金融发展的实际水平来决定。
目前我国已经加入WTO，从与国际接轨的角度讲，应实行混业监管。但从中国金融业发展的状况来看，目前尚不具备混业监管的条件。银行、保险、证券拥有比较独立的金融活动，有各自的收益和风险特征，监管目标上也各有差异，将不同的监管目标统一到一个监管机构内，使统一的监管机构在监管目标上可能没有像专业化的分立监管者那样有清晰的重点，可能会带来不同监管目标的冲突等难以处理的问题。另外，统一的监管机构规模庞大，内部分工不当，可能会滋生官僚主义等现象。
因此，笔者认为现阶段，分业监管基本适合中国国情。但也不能忽视目前分业监管体制实际运行中存在着诸多缺陷，如缺乏有效金融监管的条件、多元化监管主体缺乏必要的信息交流与合作、证券业和保险业的监管资源(包括人力、物力和技术)与行业发展不匹配、金融监管缺乏完善的实务操作系统等；分设多个监管主体行政成本大，而且不同监管主体之间的协调与合作成本也是很大的弊端。另外，德国的混业监管也是从分业监管经过较长的时期发展而来的。因此，应该实施混业监管还是分业监管要依据一国金融发展的实际水平来决定。
2.中央银行即使不直接负责金融监管，也应该广泛参与金融监管过程，以保证金融监管目标的一致性。
中央银行专司制定货币政策，银监会、证监会、保监会分别行使对金融业三个领域的管理，这确实在客观上强化了金融监管，主观上避免了某种道德风险。
但同时我们应该看到，金融监管与货币政策具有较强的相关性，二者目标密不可分。中央银行同时承担货币政策和银行监管的职能，拥有监管信息与货币政策的协调优势，还有作为最后贷款人的风险处置优势等。
另外中央银行与国际清算银行和巴塞尔委员会有着紧密的合作关系，这些对于及时交流执行金融监管国际准则的新情况，对于金融业国际间的合作与交流也是大有裨益的。因此笔者认为中央银行即使不直接负责金融监管，也应该广泛参与金融监管过程。可以通过参加对监管机构的监督、管理；承担具体的监督任务；以及与监管机构共享资源参与金融监管过程。制定货币政策，真正维护国家金融稳定，实现统一金融监管目标。
3.放松对金融业管制的同时加强对金融业的监管。
要减少诸如银行市场准入限制、价格管制等金融行政监管的成分，简化行政审批手续，调整监管方式和程序，扩大间接监管制约功能，在放松对金融业管制的同时加强对金融业的监管。一是要充分发挥社会监督的作用。发挥社会中介机构(如会计、审计、资产评估事务所)的审计监督作用，加强媒体监督，鼓励和利用媒体的曝光功能，进行监督和揭露违规违法及腐败行为，发挥投资人、债权人等市场参与者的监督约束作用；二是要在金融机构建立合理的内部控制机制，合理划分内部职责和权限，建立严格的授权和审批制度，建立独立的会计及核算体制，建立内部风险评估、监测、预警系统；三是要建立“阳光工程”，提高信息披露、资产评估的真实性和权威性。四是要建立良好的金融自律机制。要进一步完善组织机构建设，建立和完善同业公约及规章，建立规章制度执行情况的检查披露制度及奖惩制度，处理好各金融监管部门间的关系。
4.进一步完善我国金融监管体系。
一方面，要进一步加强中国人民银行、银监会、证监会、保监会的独立性，加大对违规机构及时发现、查处的力度；另一方面，在当前“分业经营、分业监管”的背景下，进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度，经常就一些重大问题进行磋商、协调；再一方面，对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团，实施联合监管，建立监管机构之间的信息交流和共享机制。只有这样，我国的金融监管体系才能真正发挥良性作用，实现其体系构建的初衷。