认证经营者(Authorized Economic Operation,AEO)
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认证经营者(Authorized Economic Operation,又译经授权的经营者) 系为防范恐怖主义、有组织的犯罪集团等透过国际供应链进行危害，所建立安全机制的措施之一。2005年海关合作理事会年会通过的《全球贸易安全与便利标准框架》。在《全球贸易安全与便利标准框架》中，认证经营者被定义为：“以任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商”。
世界海关组织（WCO）制定了一套保护和便利日益增长的国际商业、国际贸易的标准，并通过2005年海关合作理事会年会通过的《全球贸易安全与便利标准框架》进行推广。大多数的成员向世界海关组织表示了启动实施《全球贸易安全与便利标准框架》的意愿，中国代表团也正式在实施意向书上签了字，表示将逐步实施《全球贸易安全与便利标准框架》中的有关内容。
《全球贸易安全与便利标准框架》包括了四个核心元素、两个支柱、17项标准和关于这17项标准的技术性条款。
四个核心元素包括：要求提前递交进出口及转运货物的电子信息；采用一致的风险管理手段；应进口国的合理要求，出口国海关对出口的高风险集装箱和货物进行查验以及要求海关要向满足该标准的商界提供相应的便利。
基于这四项要素，《全球贸易安全与便利标准框架》提出了保障供应链安全的两大支柱，即海关与海关之间的合作安排和海关与商界之间的伙伴关系。第一个支柱即海关与海关之间的合作安排，包括了“海关应遵照世界海关组织在综合供应链管理指南（ISCMGuidelines）方面规定的海关监管程序进行操作”等11项标准，涉及到供应链管理、查验权力和查验技术、风险管理和布控、电子信息交换、绩效和安全评估以及工作人员的廉政等海关监管工作的各个方面。这些标准还将鼓励海关和其他政府部门之间的合作，帮助政府实施统一的边境管理和控制，并通过采取必要措施，使政府能够扩大海关在这个领域的权限和职责。第二个支柱即海关与商界的合作，包括6项标准，企业应执行以海关设定的安全标准为参数的自我评估程序、供应链经营者本身应采取的安全措施、授权认证的取得、新技术的采用、与海关的合作与交流以及获取贸易便利的条件等等。这其中，取得“认证经营者”的地位并得到供应链中其他各方的承认对从事国际贸易的企业来说大概是最重要的，这将使其可以得到各方的信任并得到各项贸易便利措施所带来的好处，比如由于查验率降低而使得货物的通关速度加快，因为建立了一套国际标准，实现了一致性和可预见性，减少多样而复杂的报告要求，从而节约时间和成本等。
为实施这些标准，《全球贸易安全与便利标准框架》还就每项标准制定了详细的实施细则（也称作技术性规定）。比如关于第二个支柱标准的实施细则规定，关于伙伴关系，“共同制定的海关——商界伙伴关系文件应尽可能根据认证经营者（AEO）商业模式，启动书面的可验证的安全步骤和程序，以保证AEO的商业伙伴，包括生产商、产品供应商和一般的商人宣布遵守保障全球贸易安全与便利标准框架中各标准条款的意向”；关于安全问题，“应通过必要的自动备份方式，诸如需要定期换发新证的个人分配密码账户，适当的信息系统安全培训和对于未授权进入或误用信息的保护来保护贸易敏感数据”；关于授权认证，“海关当局应和商界代表一起设计一套确认体系或者资质鉴定制度，使企业通过获取经认证经营者资格而得到激励”，“各海关应对AEO地位予以互相承认”。《全球贸易安全与便利标准框架》的标准和实施细则大都来源于世界海关组织已制定的有关公约及其成员的一些比较成功的实践经验。
以下是世界海关组织对各国推行AEO制度的指导原则中对经营者提出的基本要求以及海关给予经过认证的经营者的益处：
1.可采信的对海关法规的遵守
在考虑授予企业AEO资格时，应当首先证明该企业无违反海关法规的纪录。
要求AEO企业：
2.具有对商业纪录进行管理维护的相应能力
AEO企业应当及时、准确、真实地对其进出口活动进行纪录。对真实的商业数据的管理维护是国际贸易供应链安全的基本保障。要求AEO企业：
3.经济可靠性
经济上的可靠性是衡量企业是否有能力实施和改进供应链安全措施的重要的指标。要求
AEO企业：
4.磋商、合作与沟通
海关、其他有权机关和AEO企业应当在国际、国内、地方等各层面，在不影响执法的前提下，就诸如供应链安全和便利措施等涉及共同利益的问题定期进行磋商。在海关发展和风险管理战略的实施中应将磋商的结果考虑在内。要求AEO企业：
5.教育、培训及提高意识
海关和AEO企业必须对工作人员就安全政策、安全问题的发现、针对安全漏洞的措施等方面建立培训机制。要求AEO企业：
6.信息的交换、取得及保密
作为保护信息安全总体战略的一部分，海关和AEO企业必须制定和加强相应的安全保护措施，以保证信息不被用于非法用途或避免非授权的修改。要求
海关和AEO企业：
AEO企业：
7.货物安全
海关和AEO企业必须建立和支持保障货物安全及较高级别的准入控制的措施，并指定保护货物安全的日常制度。要求AEO企业：
8.装运工具的安全
海关和AEO企业必须共同制定其他国内和国际规章未能予以规定的监管制度，以保证装运工具被有效维护和保护。要求AEO企业：
9.经营场所安全
在征求AEO企业意见以及考虑企业遵守其它国际标准的前提下，海关必须制根据自身情况，要求企业实施安全保障协议以保护办公建筑的安全，对其内外部及周边的安全环境进行监控。要求AEO企业：
10.人员安全
海关和AEO企业，应在法律允许的范围内，调查相关员工的背景情况。此外，还应采取措施，防止未经授权进入相关设施、交通工具、卸货码头和货物存放地点等有可能影响到供应链安全的场所。要求AEO企业：
11.贸易伙伴安全
海关应当建立一套AEO企业的标准和机制，这样全球供应链安全就可以通过企业自愿提高它们的安全措施从而得到加强，这些可以在国家标准中予以补充规定。要求AEO企业：
12.风险管理和灾后重建
为了降低灾难和恐怖袭击的影响，风险管理和灾后重建程序应该包括针对特殊情况的预先计划和应急工作机制的建立。要求AEO企业和海关：
13.测评、分析和提高
AEO企业和海关应采取相应的跟踪、测评、分析措施，已达到：l评估指南的连贯性；确保安全管理制度的完整性和充分性；发现安全管理系统有待提高的方面，从而提高供应链的安全。要求AEO企业：
14.自动化和科技发展
AEO企业和海关将从频繁地运用自动化和信息技术中受益，包括以提高技术为基础的通关优惠，AEO制度参与者和实施《标准框架》的ＷＣＯ成员使用安全数据入口，简化交易的信息要求，利用提前信息进行安全风险评估（达到提前对仅用电子形式交换的信息进行风险评估的长期目标），以及海关和AEO企业收集绩效数据。要求
AEO企业和海关：
AEO企业：
《全球贸易安全与便利标准框架》是建立在四个核心要素的基础上的，和企业获益相关的是最后一项，关于海关在商界达到供应链安全标准和最佳经验做法（《全球贸易安全与便利标准框架》，1.3）后为企业提供的便利措施。《全球贸易安全与便利标准框架》的3.3也提供了具体的可供参考的例子。《全球贸易安全与便利标准框架》的有效执行将会最终很好地平衡贸易安全和便利的问题。为AEO企业提供有形的收益是达到平衡的一项举措。
由于国内法律的限制，海关应将其权限范围内的所能给予的利益予以明确。《全球贸易安全与便利标准框架》的支柱2下的标准3规定了这些利益必须切实可行并且明文规定。这些优惠政策必须高于或超过提供给非认证经营者的措施，且不能少于已有的措施。
《全球贸易安全与便利标准框架》的最终目标是一系列核心世界海关组织国际标准的实施。这些国际标准在国内法中予以确认。但是这些优惠政策应该在项目的不同阶段有所调整。针对成员的培训应该在提供优惠政策方面有所侧重，比如低风险货物的便利机制，全球供应链安全的提高等。
优惠政策应该是有意义，可跟踪测量和汇报的。本部分的优惠案例应该分类别提供给成员参考。这并不要求建立一套所有海关必须提供的优惠政策，它们只是提供了某种参照，前提必须得到海关的认可。
1.快速通关，降低转运时间和仓储费用
2.AEO企业提供有价值的信息渠道
3.易受阻或危险等级提高时期的特别措施
4.优先考虑参加任何新的货物通关改革项目
一、中国海关推行AEO制度的重要意义
(一)推行AEO制度是实现我国外贸又好又快发展的客观需要
一方面,在我国奉行“和平共处、睦邻友好”等外交政策环境下,虽然国内政治、经济形势总体稳定,但是国外敌对势力和国内分裂分子利用贸易渠道来传递破坏国家安全和社会稳定物品的活动始终存在。海关作为国家进出口货物的主要监管部门,有责任和义务维护国家经济安全和社会稳定,而这恰恰与AEO制度所追求的“供应链安全”目标相一致。另一方面,随着我国融入国际经济体系的速度不断加快,对外交往的日益深入,我国海关也存在着转型的客观需要。越早实现国际互认,就越有利于对外贸易,特别是对于外贸依存度较高的中国经济而言,更加具有重要意义———谁获得国际认可的AEO证书,谁就享受贸易便利优惠。在这样的客观形势下,借鉴国际先进经验、推行AEO制度,必将有力促进我国开放型经济水平的提高。
(二)推行AEO制度是我国企业提高国际竞争能力的必然选择
长期以来,世界各国均把“服务经济”作为海关部门最重要的职能之一,欧盟率先推行AEO制度的主要意图也是实现贸易安全化和便利化,促进经济发展。从这个意义上讲,我国海关推行AEO制度,也必将为国内企业的发展创造新的有利条件:一方面,能够提高我国货物进出口的通关速率,降低我国第三方物流的时间成本和资金成本。如果贸易更加便利,跨国公司在我国投资将稳步上升,更多的转口货物可能经我国转口、加值,国内农产品出口、工业制造、港口运输以及相配套的企业,都可能因为我国物流成本的降低而获得新的竞争力。另一方面,能够促使贸易伙伴国家“敞开大门”,为我国产品的顺利出口保驾护航。现阶段,部分国家贸易政策不透明,造成我国货物积压,制约了我国产品出口。然而,如果国际上普遍推行AEO制度,那么各国海关必须按照统一标准实施监管,上述问题也就不会存在了。
(三)推行AEO制度是我国海关实现全面风险管理的重要保障
AEO制度与我国海关目前正在推行的风险管理在对象和手段上的一致性,可以将其作为我国海关管理体制改革的助推器。一方面,我国传统的海关监管模式,是将所有的海关手续集中在通关环节处理,随着物流量的增大,这种做法将不可避免地阻碍物流的正常运行,也使海关难以实施有效的监管。
这就要求我国海关现代化建设的主流必然是建立起海关管理链条中前期管理、现场监管、后续管理三者之间的有机联系、协调配合的工作机制,从而将海关在通关环节所承受的压力合理地分散到通关的前期和后期管理中去。然而形成这种工作机制的关键,就是建立起有效的企业守法管理系统。另一方面,以风险管理为中心环节的现代海关制度建设与国际上推行的AEO制度在管理对象和管理方法上基本一致,都是以企业为单元,通过企业分类将高风险和低风险企业区别对待(风险的内容和标准不同),在不降低甚至提高通关速度的基础上,保证管理目标的实现。只有将风险分析技术和企业守法管理有机结合,才能使海关监管工作建立在高效与严密、科学与规范相统一的基础之上,真正实现物流通畅。
三、我国海关推行AEO制度的难点分析
(一)AEO认证成本高,中小企业面临申请与忽略的两难困境
WCO倡导的AEO是一个涉及到整个货物供应链和企业内部全面管理的认证制度,我国海关要想大规模实现国际互认,必须在现有验证稽查等认证手段的条件下提高认证标准。与此同时,海关认证、国际互认等工作所带来成本是必须考虑的问题,尤其是在我国口岸部门多头管理的情况下,企业认证的费用可能会相当高。由于大型企业通过认证的经济能力远超过中小企业,其愿意参加认证的热情也会超过中小企业。从管理者的角度来讲,我国海关也愿意使大型企业率先通过认证,以便认证在贸易总规模中占有较大的比重,中小企业很难达到“年度进出口总值3000万美元以上”或“年度报关单及进出境备案清单总量在2万票以上”的硬性指标。
这种贸易条件上的差异,将使越来越多的中小企业处于竞争劣势,最终被挤出国际贸易队伍。但根据发达国家推行AEO的经验以及我国海关对企业管理的一贯原则,中小企业应该与其他企业同样享有申请、获得AEO资格的权利。因此,如何帮助供应链上的大、中、小各类企业成为我国AEO是一大难题。
(二)现行法律体制下,AEO企业能享受的优惠政策相对有限
在总署党组的正确领导下,全国海关牢固树立了“关企合作伙伴关系”的新型服务理念,已经基本在现行法制、政策允许的范围内最大限度地为企业提供了便利措施,比如,武汉海关的客户协调员制度、湛江海关的信任征管办法、南京海关的守法便利通关改革措施以及苏州工业园区的“点对点”服务模式等等,都让A类和AA类企业感受到了最优质的服务;拥有AEO资格的AA类企业享有的优惠措施,没有AEO资格的A类企业几乎同样具有。此外,我国海关很多业务还处在以货物管理为主体或二者兼有的监管方式中,如审单、查验、征税等,这种交叉管理模式存在的问题就是各个部门容易各自为政,风险标准设置不统一,经过全面评估的企业在获得AA类等级后,也不能完全获得在各通关业务环节相应的贸易便利,人力和监管资源没有发挥出更大的效益。美国海关实行的C-TAPT制度初期就曾经遇到被企业冷落的现象,因为当时美国海关没能给予被认证者真正的便捷优惠。
(三)国际互认难度大,熟悉AEO制度的相关人才十分缺乏
根据《框架》中的有关规定,供应链各环节涉及的企业和部门必须实现及时、有效、安全的数据交换,即供应链环节上所有单位的相关数据都要实现电子联网交换,而这对于我国企业来讲,技术实现难度非常大。《框架》也提出希望物流企业在内部管理方面作出一些改进。例如,我国企业将使用更先进、更安全的集装箱;企业应当执行以海关设定的安全标准为参数的自我评估程序,确保企业的内部政策和措施能为货物的安全提供一定的安全保证等等,为此我国AA类企业必须对集装箱设备进行改造升级,这又加大了我国AEO实现国际互认的技术难度。新《海关企业管理办法》等标准制度完成后,重要的是如何完成认证,而认证过程却面临新的问题:一方面,认证不可能对所有标准进行客观量化,主观类标准需要认证者具有较高的职业技能和素质;另一方面,国际海关界认证中涉及大量会计、安全设置等涉及多个领域的专业知识,而我国现阶段缺乏高素质专业化的认证队伍和技术保证,很难推进AEO的国际互认工作。
二、我国海关推行AEO制度的工作设想
(一)提高AEO制度的立法层次,推出新的优惠措施引导企业参与
2010年AEO将作为欧盟强制性标准应用于整个进出口贸易的货物供应链。届时,没有AEO资格的企业不仅要白费人力、物力在漫长的通关等待中,更可能为此丧失竞争优势,失掉欧盟大买家。因此,我国《框架》部分条款的国内法转化工作必须及时开展,虽然新的《企业分类管理办法》引入了AEO的概念,但要真正全面推行AEO制度,还需在认真落实《验证稽查操作办法》的基础上,从《海关法》等较高的法律层次上明确AEO企业的权利和义务。
与此同时,我国海关应当有计划地对AA类等AEO认证企业推出新的优惠措施,以适应国际海关界推行AEO制度的大环境:一是对AEO企业实行无纸通关,设定特定通道,免予审查纸质单证,逻辑检控完毕后,即给予自动放行。二是对AEO企业的通关货物,直接通过风险管理手段,利用自动化系统对企业提前申报的舱单数据进行审核,通过即放行。
如果需要人工干预查验,必须填报干预缘由,并报经层级领导审核批准。三是对AEO企业逐步采取美国海关模式,实行信任纳税,在口岸通关时只需交纳全部或部分保证金,一年内进行集中申报或税收清算。当然,实施通关优惠并不意味着海关放弃对货物的实际监控,海关始终保留对相关货物抽检、稽查、复核等权力。
(二)以WCO标准为基础,最大限度明确认证标准、简化认证程序
WCO《AEO实施指南》对AEO认证条件的规定主要包括以下几个方面:一是良好的守法记录:AEO申请者必须在海关、商务、银行、工商、税务、外汇等行政管理部门无不良记录。二是良好的商务管理:AEO申请者要按照公认的会计原则建立可供海关稽核的会计系统,建立一个适当的行政组织以管理产品的物流,并定期对员工进行相关的管理安全规定方面的培训。三是良好的财务状况:AEO申请者必须通过现金流量表、资产负债表、利润表等财务报表,证明其具有财务负债、正常经营和应对风险的能力。四是良好的安全措施:AEO申请者要确保货柜仓储、运送与装卸区域的人员出入应严格的管控;在法律许可的情况下,对执行安全防护工作的员工要进行面试与定期安全审查。我国海关在推行AEO制度过程中,应当结合自身情况,引入会计师事务所参与部分认证工作。进行认证的流程可以设计如下:第一步,由经营者利用海关提供的“AEO申请者自我评估系统”,对公司结构、公司外贸业务、货运详情、会计及法律审核等内容进行自我评估,并向海关递交申请和自我评估报告;第二步,海关组成专家组审核申请资料,以验证稽查等方式,实地考察资料的真实性,根据评估情况对企业提出整改要求;第三步,经营者经海关评审合格后,双方签署MOU(合作备忘录),海关对企业颁发AA类企业资格或其他AEO证书,施行便捷通关措施;企业定期向海关报送《经营管理状况报告》、《报关代理业务情况表》以及会计师事务所出具的年度审计报告等资料;第四步,海关审核员定期进行复核,把评定情况对外公布,以确保申请机构落实AEO承诺并做出持续改进;对于违反有关规定的,海关应当及时吊销其AEO资格证书。
(三)采取分步实施的方式,逐步引导供应链上各个企业成为AEO
AEO不仅适用于进出口商及生产厂商,也适用于其他的商业实体,如物流服务商、报关代理企业、口岸、机场、仓库保管商以及运输商等等,它不仅考察企业自身的情况,也会考察整个供应链条上所有的合作方是否也合格。作为供应链上的每个企业,都必须从其构成安全的各个角度进行自我审视和管理,以达到便捷化措施有效运作的前提条件。推行AEO制度是一个长期的复杂过程,现阶段大规模推进AEO的国际互认还不具备条件,完成认证和实行严格管理存在一定的成本,过早的将大部分企业列入范围,会使他们因成本过高而受到负面影响。最重要的是,我们实施认证对象的价值取向不完全是安全问题,主要还是基于目前海关管理职能作用的考虑。在现有海关人力、物力资源条件下,我国海关可以考虑在对AA类企业施行中国特色AEO制度相关优惠的基础上,发挥各类行业协会的作用,把中远、联想、海尔等国际知名企业作为试点,在上海、青岛等地率先实行,推进我国AEO制度的国际互认,然后逐步推广至供应链中的各个经营者。各类进出口相关企业都应当未雨绸缪,检查目前已拥有的被广泛应用的、国际通用的证书,比如ISO,TAPA及C- TPAT等,便于取代国外AEO某些方面的标准。
各级海关应当及时利用互联网、公告栏、各类报刊杂志等开展宣传,并适时对企业人员进行培训,广泛介绍AEO制度,提高认知度,为AEO制度的全面推广实施打好基础。