政府寻租(Government Rent-Seeking)
目录 |
政府寻租是指政府工作人员凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，它被形象地称为“看不见的脚”。政府寻租使市场失去作用，被称为“看不见的脚”踩了“看不见的手”。
一般而言, 政府的寻租行为包括以下三种形式:政府无意创租、政府被动创租和政府主动创租。
(一)政府无意创租
政府无意创租是指政府为了良好的社会目标而干预经济活动, 但结果是形成了租金, 造成了寻租行为。该租金是政府干预经济的一种副产品, 是出于政府预料之外的, 可将其视为政府解决经济问题的代价。政府无意创租有两个特征: 第一, 从政府方面而言, 经济租金是作为政府干预经济的副产品而出现的, 政府在此前并没有预料到自己的干预政策会引发寻租行为; 第二, 从利益集团方面而言, 利益集团并没有去主动影响政府干预政策的选择和制定, 而是利用政府已经出台的各种政策中的漏洞为自身谋求利益的行为。因此, 这种寻租活动属于事后寻租。如改革开放初期的商品价格、利率和汇率双轨制就是政府无意创租行为。
(二)政府被动创租
政府被动创租是指政府受私人或利益集团左右, 为其所用, 制定并实施一些能给私人或利益集团带来巨额租金的经济政策和法案。政府无意创租给寻租者带来巨大的利益, 寻租者一旦拥有了政府所创设的租金, 往往会组成既得利益集团。政府被动创租是事前寻租, 政府代表的公共权力已经成为某些利益集团的谋利工具。
(三)政府主动创租
政府主动创租是指政府中的行政机构和官员利用其手中掌握的公共权力, 主动为自己谋求经济利益的寻租行为。公共选择理论认为, 政府部门或政府官员也是经济人, 也会寻求特定条件下的自身利益的最大化。政府经济管制政策的制订与实施是由政府官员来执行的, 政府官员作为经济人有自己的经济利益, 因此某些政府部门为了本部门的私利, 会通过制定限制性政策或干扰现行政策的实施等方式达到利益保护的目的。政府主动创租的活动其特征是, 公共权力的行使与公共利益的目的相背离。
政府在有些情况下是无意创租的, 在有些情况下是被动创租的, 而在有些情况下是主动创租的。政府无意创租, 是由于知识的不完备和信息的不对称; 政府的被动创租, 是由于既得利益集团的势力过于强大, 短期内政府能力不足; 政府主动创租, 是因为政府官员自身动机不纯, 而某些政府部门已经成为了分利集团。
寻租活动的产生并不是偶然的, 在现代国家中, 政府不仅运用宏观经济政策以及指导性经济计划对国民经济加以宏观调控, 而且通过各种法律和行政手段对企业的生产活动加以微观的管制。但是过多的政府干预带来了一些意想不到的后果, 政府寻租行为就是其中后果之一, 寻租行为产生并蔓延的原因主要有以下几点:
(一)政府过分干预
寻租是政府对经济活动干预和管制的必然产物, 政府干预不可避免地存在垄断与特权, 这种垄断形成了有别于市场价格的显在的或潜在的政府价格, 两个价格差就形成了“经济租”。政府以外的经济主体会千方百计去获取这样的租以谋求超额利润, 而官员也会利用所掌握的权力谋求个人利益和“设租”。这样, 经济主体获得低于正常价格的生产要素, 政府官员在供应分配要素时私下获得各种贿赂, 双方共同划分“租”。
(二)我国市场经济体制还不健全
我国目前仍处于市场经济体制完善的初期阶段, 市场制度发育程度很低, 市场平等竞争秩序还待建立; 另一方面, 旧的体制仍有相当的影响, 行政权力对微观经济活动有广泛的干预。这样, 在传统公有制集权式的封闭经济向市场经济和开放经济转轨变型的过程中, 行政力量仍然在管制和干预市场, 某些方面的经济活动已经货币化, 却没有按照平等竞争的市场原则处理当事人之间的关系, 仍然广泛地实行行政审批、官员拍板的办法, 比如, 对稀有物资的支配权, 对项目、执照的审批权、优惠政策的倾斜、确定试点单位等, 这些都潜伏着大量的寻租机会, 于是也产生大量的寻租活动。
(三)政府干预过程中的执行者同样是追求自身利益的“经济人”
按照现代制度经济学的观点, 行使公共权力的公务员也是在既定的约束条件下追求自身利益最大化的“经济人”。政府机构本身也并不是一个没有自身利益的超利益组织, 而是政府官员的利益内在转化为政府的利益, 在制定政策和政策的执行过程中, 各级政府机构以及其中的官员都有其独立的局部利益和个人私利, 这些不同于社会利益的利益往往会起干扰作用。在资源稀缺的时代, 政府官员拥有分配资源的巨大决定权就拥有重要的获利途径。他们会以手中掌握的行政权力作为筹码, 向企业或个人出租权力, 获取高额回扣。
寻租活动干扰和影响社会的经济发展和现代化事业, 使社会长期处于紊乱、停滞和低效的状态, 是经济发展、政治稳定和社会进步的陷阱。政府寻租行为的危害主要体现在以下几个方面:
(一)造成社会资源的浪费
资源浪费主要表现在以下三个方面: 一是寻租者进行游说所花费的时间与精力, 以及为疏通层层关系而支出的礼品与金钱; 二是政府官员为使寻租者支付自己满意的租金以及为掩人耳目而付出的时间、精力与资源; 三是政府为对付寻租者的游说与贿赂而进行的反游说、反贿赂所耗费的时间、精力与资源, 即反寻租的成本。
(二)阻碍市场机制的有效运行
寻租活动阻碍市场优越性的发挥, 寻租造成资源配置的扭曲, 阻止更有效的生产方式的实施, 提高社会的生产成本, 将大量企业家能力从经济创新活动引导到了寻租方面。获得政府特许的垄断企业往往没有强烈的动力去完善管理、改进技术、提高产品质量、降低生产成本、改善服务、增强市场竞争力, 从而降低社会经济效率。当寻租者得逞时, 政府管制所形成的垄断将使社会付出整体代价。
(三)使社会财富产出的减少和分配不公
寻租活动是一种非生产性活动, 并不增加任何新产品或新财富, 只不过改变生产要素的产权关系, 把更大一部分的国民收入装进私人腰包。寻租和反寻租所耗费的社会资源, 如果投入到社会财富的创造中去, 比如投资于生产或用于研究与开发活动, 就能增加社会财富。在寻租社会中, 生产者未必多劳多得, 而没有从事生产活动的寻租者却可能大发横财, 这对努力工作的生产者来说是很不公平的, 削弱其发展生产的激励。寻租为人们提供一种扭曲的刺激, 它具有极强的传染性或示范效应, 当一个社会商业上的成功者多数源于寻租受益, 就没有多少人肯靠生产来努力致富。
(四)导致腐败盛行、损坏党和政府的形象
经济租金越高, 寻租激励就越大, 政府的寻租成本就越高, 腐败现象就越严重。寻租行为孕育“商人型政客”, 降低行政机构的道德水准, 腐蚀干部队伍, 引发政府官员的腐败, 造成部门与行业的不正之风。政府寻租导致不同政府官员的争权夺利, 降低政府及社会制度的“公信力”, 严重损害党和政府的形象与权威, 削弱党和政府的凝聚力、号召力。
(五)造成社会道德沦丧
寻租行为背离公平竞争的市场道德准则, 瓦解社会规范体系。建立在背景、权力、靠山、金钱、关系等因素之上的利益分配机制违反了对诚实努力工作的人进行奖励这一社会道德准则, 破坏社会公正、公平、公开竞争的原则, 毒化党风、政风、社会风气。寻租行为对社会的不道德示范, 严重恶化人们的道德水准, 减少人们相互之间的信任, 最终导致的整个社会道德的沦丧。
治理政府寻租行为最有效的办法就是制度创新, 以制度创新抑制政府寻租行为, 压缩租金存在的空间, 减少寻租的收益。
(一)进行制度创新, 压缩租金存在的空间
首先,必须要完善市场竞争机制和价格机制。稀缺资源的供求活动应尽量通过市场竞争进行, 从而使政府在行使其经济管理职能时更加具有透明度和公开性。其次, 完善相关市场经济法律法规, 尽快出台反垄断法。最后, 进一步放松政府管制, 建设服务型政府,把更多的事情交给市场去运作。同时把竞争机制引入公共服务领域, 限制政府官员的权力滥用。
(二)转换政府职能, 减少政府干预
要进一步推进行政制度改革, 在制度上加强约束和激励机制, 规范政府的各种行为, 使之公开化, 有利于公民监督,减少寻租成功的可能性。进一步放松各种政府管制, 推动经济自由化, 严格限制政府对经济的直接干预, 减少公共权力对经济的负面影响。全面实现政企分开, 确立市场经济平等竞争的新秩序, 并把政府干预限制在绝对必要的领域和限度内, 下放权力, 把更多的事情交给市场或非营利组织处理。
(三)提高公务员的群体素质和个体素质, 增强公务员依法行政的能力
制约政府寻租行为的关键是公务员能否切实做到依法行政。国家颁布的法律、法规几乎都由政府公务员去执行, 公务员依法行政的能力与公民的利益直接相关。只有提高公务员的群体素质和个体素质, 增强公务员依法行政的能力才能保证政府官员正确行使公共权力, 保证政府决策科学化、民主化。要向政府机关工作人员普及市场经济知识和法制意识。要完善公务员制度, 引进高素质人才, 从入口上把关, 坚持凡进必考的原则; 从考核上把关, 把公务员实际工作成绩, 特别是以其依法行政的表现作为衡量公务员政绩和晋升的主要标准。
(四)转换政府职能, 优化政府干预
行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源, 要尽快转变政府职能, 建立适应市场经济运行规律的国家宏观管理新体制, 减少政府对经济生活的直接干预, 特别要减少和约束政府在投资和采购方面的垄断权力。进一步改革行政审批制度, 该取消的行政审批项目取消, 需要保留的, 可以运用市场体制来运作, 通过招标、拍卖等市场手段来处理, 不能通过市场运作的, 必须合理分解行政审批权力, 并加强相互之间的监督制约, 防止权力过分集中又缺乏内部监督。政府应精简机构, 减少政府层级中的官员, 减少滥用权力创租和寻租的机会, 将寻租的可能性限制在最小范围。要全面实现政企分开, 确立市场经济平等竞争的新秩序, 并把政府干预限制在绝对必要的领域和限度内, 下放权力, 走向小政府大社会, 把更多的事情交给“看不见的手”即市场或非营利组织处理。
(五)建立完善的事前监督机制和事后惩罚机制
绝对权力导致绝对的腐败, 如果没有完善的事前监督机制和事后惩罚机制, 官员的创租和寻租行为就无法得到监督与制裁。事前监督机制能提高寻租活动的曝光率, 降低人们参与寻租活动的概率:(1)建立分配决策公开听证的程序, 让各有关方面公开陈述意见, 提高公共权力运作过程的透明度;(2)建立行政公开制度, 公开办事规则、办事程序、办事人员、办事期限和办事结果, 公开政府财政预算与实际开支;(3)推广招标、拍卖制度, 杜绝个人审批;(4)建立政府官员的财产申报登记与核查制度。
事后惩罚机制关键在于党纪处罚、行政处罚、经济处罚和刑事处罚要四管齐下。要对索贿和受贿者从严处理, 而对行贿者可依法从宽处理, 加重受贿者的风险成本。借鉴香港廉政公署的经验, 设置专门的机构, 建立“三管齐下”的反寻租系统, 加大打击力度, 提高预防水平, 确保寻租者得到严惩。