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1971年,尼斯坎南(Niskanen)发表了《官僚机构与代议制政府》,提出了官僚预算最大化理论,即官僚是追求总预算规模最大化的。此后,尼斯坎南先后两次(1975 ,1991)对这一理论进行了修改与完善。
以新政治经济学为分析途径,以微观经济学的理性经济人假设作为理念经前提和分析的逻辑起点,即认为个人是效用最大化的追求者。官僚就像经济市场中的消费者和厂商一样,是理性自利的,追求预期收益的最大化。官僚机构和官僚个人的行为动机和出发点,既不是作为普遍福利的社会公共利益,也不是政治家确定的国家利益,而是官僚制组织和官僚自身的利益。
在特定的制度环境下，他们追求自我效用的最大化。他们提供公共物品和服务的程度,要看某一物品和服务与官僚机构和官僚自我利益实现的关联程度。而官僚的效用函数,主要包括以下变数：薪金、福利津贴、公共声誉、权力、恩惠、机关产出、容易改变、容易管理等。在这些变数中，除了最后两项变数,都是与机关预算有正相关的单向函数。
官僚为了追求扩大自己的权力,提高自己的薪金、福利津贴和公共声誉,就必然趋向于扩大机关预算的规模。进一步地看,上级官僚为了获得其下属的支持与合作,也会追求机关预算的最大化,因为预算规模愈大,可以提供给下属成员的升迁机会和工作保障就会愈多。预算规模愈大,官僚的自我效用最大,追求预算最大化因此成为官僚机构运转和基本的官僚行为取向。
根据尼斯坎南的观点,对于官僚机构来说,有三个至关重要的因素:(1)官僚机构自身的性质；(2)官僚机构与周围环境的关系；(3)官僚的最大化动机。
官僚机构被看作是一个非盈利性机构,由资助人的拨款来资助。在通常情况下,官僚机构中决定性的官僚是级别较高的官僚,他们掌握着一份独立的,与其地位相当的预算。官僚机构的环境由官僚机构与其赞助者之间的关系所支配。官僚机构是追求预算最大化的。
根据一项研究总结(Blais & Dion) ,尼斯坎南模型有两个基本假设。
第一个假设是官僚们试图最大化他们的预算。根据尼斯坎南的观点,下列这些因素会进入官僚们的效用函数:薪金、津贴,声誉、权力、恩惠、产出.进行改变的容易度﹑管理官僚机构的容易度。他认为,除了最后两个之外,这些因素都是预算的正的单调函数。因此,预算越大,官僚们的效用就越大。而且,为了生存下来,官僚机构也必须最大化他们的预算。
第二个假设是官僚机构在最大化他们的预算时大多数情况下是成功的。尼斯坎南认为,官僚机构与资助人之间的关系是一种双边垄断的关系。在这种关系中,官僚机构以公共产品和服务与资助人交换预算拨款。然而,在资助人与官僚机构之间存在着信息不对称。尼斯坎南认为，“在大多数条件下,相对的刺激与可得到的信息,给予官僚机构绝对支配性的垄断权力。”存在信息不对称主要是因为两个原因:（1）资助人缺乏充足的动机去运用他的潜在权力。正如尼斯坎南所认为的那样,政治家主要关心的是他们的连任,而这“很少与组织产生的纯收益相联系起来”。（2）资助人对官僚机构的生产过程缺少必要的知识与信息。基于以上假设,尼斯坎南建立了他的预算最大化官僚模型,但是他自己并没有提供相应的﹑足够的经验证据来支持这个模型的基本假设与结论。
在1974年,米格和毕朗哥对尼斯坎南的模型进行了修改。他们认为,官僚们最关心的是管理的自由裁量,从而只有自由裁量的预算―—收入超过最低成本的部分-—才是官僚真正想最大化的。然而，他们承认,自由裁量的预算依赖于总预算R。尼斯坎南后来(1975)也认为,官僚的效用可能是自由裁量的预算和产出(总预算)的函数。
在1991年,尼斯坎南再次建议对他的理论模型进行一些改动：首先，他认为,“我先前关于官僚机构致力于最大化他们的预算的假设――应该被完全放弃,而接受他们致力最大化自由裁量的预算的假设”。因此 ,追求盈余最大化的官僚机构是一个常例,而追求产出(总预算)最大化的官僚机构反而是一个特例”。换言之,他先前的官僚预算最大化模型,现在就不再是一个普遍适用的理论,而只是一个特殊情况下的官僚行为理论。其次,他也放弃了以前的另一个假设,即政治资助人是“一个没有偏见的立法机构的样本,但是在评估官僚机构的提议时他们是消极的”。尼斯坎南意识到,国会委员会和其它预算审核机构不是消极的。而且,预算审查过程中政治资助人通常会设法诱导出额外的信息.,并且 ,在官僚机构与资助人之间常常会有各种各样的讨价还价。正如米勒和摩伊(Miller& Moe , 1983)进一步指出的那样,政治资助人通常具备一些能影响到预算结果的娴熟的讨价还价技巧。在罗墨和罗森斯尔(Romer & Rosent hal , 1979)研究的基础之上,尼斯坎南(1991)进一步探讨了预算讨价还价的范围。不过,他还是保留了理论的基本框架,尼斯坎南坚持认为,他的官僚行为理论的核心要素在经过反思后仍然成立。
1975年，尼斯坎南就已注意到,对于他的官僚预算最大化理论的过度供给的假设一直没有直接的检验。通过运用“官僚整合"这个变量,尼斯坎南提供了一个关于官僚机构拨款的时间序列检验。他发现,在有些情况下,当官僚机构联合起来就可以获得比它们分离时要大的预算,并将这一发现视为预算规模增加将导致官僚机构的权力和产出增加的证据。现在总结在过去几十年中积累起来的关于尼斯坎南模型的经验研究的主要发现。
(一)预算规模和官僚机构的福利
尼斯坎南模型最中心的假设就是官僚机构能够在增长的预算中获益。荣格( Young ,1991)总结了这个领域的经验研究,并分析了预算规模与官僚的职业生涯之间的联系。他质疑了我们是否有证据支持尼斯坎南模型的这个假设:在一个比常规性增长要扩张得快的官僚机构中官僚能够获得更高的薪金增长和更快的职位提升。许多经验研究（Dunsire ,1987 ； Grandjean ,1981 ；Johnson & Libecap , 1987 ,1989 -Jack ,1987）都没有发现能够支持官僚的报酬将随着机构增长而增加的假设。与尼斯坎南模型相关的另一个假设是预算的增长可能会给官僚们提供更多的提升机会。然而,许多经验研究的成果都不支持这个假设（Pempel ,1984；Heclo ,1977；Brauer ,1987）。这些经验研究表明,在官僚机构的高层,职务的提升主要依赖于政治家的批准。
(二)官僚机构的策略
尼斯坎南模型假设官僚机构采纳的策略通常与预算最大化模型一致。林恩(Lynn ,1991)通过个案研究获得的定性证据来分析和确定官僚在多大程度上是在寻求预算最大化。他发现，“在特定的,经常面临的环境中 ,官僚们的确在寻求将他们能够实施控制的自由裁量的资源最大化。偶尔地,他们也会寻求使他们的预算最大化。然而,很难确定一个预算最大化行为将会出现的前提条件。林恩认为，“官僚,最起码是那些管理复杂组织的官僚,将会在一系列具有不同的成本和收益的战略中选择那些能使他们的效用最大化的策略。林恩的研究意味着,只是在偶然的情况下,官僚们才会选择预算最大化策略。
(三)强有力的官僚机构和立法机构失败
尼斯坎南模型还假设官僚机构不仅想进行预算最大化,而且具有足够的权力来实现这个目的。一些经验研究对官僚机构在预算博弈中的权力进行了检验。沃肯(Aucoin)着眼于预算的过程,尤其是由政治家们为了控制官僚机构而建立的各种预算约束程序。他总结了在预算过程中企图约束支出的政治家所做的各种制度努力。这些预算约束包括:(1)加强政府中心机构审查、控制和重组公共支出的能力；(2)在预算过程中使得约束生效的各种方法；(3)在公共部门里改革管理的努力,目的是使效率能够被视为公共管理者的一个准则来追求。他认为,在将预算约束的焦点从中心机构转移到各个支出部门的同时,实际上伴随着政治控制的增加和各种使得预算约束生效的手段的运用。他最后得出结论，在预算过程中,官僚仅是处于附属地位的官员而已，他们在基本的预算决策中的影响力是微小的,而且随着权力的集中已经变得更是这样,这种权力集中正是限制开支的各种努力的特点。
(四)官僚行为和预算结果
尼斯坎南模型认为官僚的预算最大化行为对预算结果有着非常大的影响。这种关系主要体现于下面的三个假设:过度供给假设,无效率性假设﹑公共部门增长假设。
过度供给假设。在尼斯坎南模型中,预算最大化的官僚倾向于过度供给政府的产出。但是,与这个假设相关的经验研究所得出的结论却是很模糊的。关于职业主义和公共支出之间的关系的经验研究(Fry & Wrinters ,1970； Booms & Halldorson ,1973；Boyne , 1985)都证实了这个假设。其他的经验研究也证明强势的官僚机构比弱势的官僚机构更能获得更高的预算和更多的人员编制(Nischolson &Topham ,1971 ,1975；Storey , 1980) ,从而支持了尼斯坎南的这个假设。然而,其它的经验研究却表明尼斯坎南这一假设是存在问题的（例如,Ruttan ,1980；Wyckott ,1988）。
无效率性假设。尼斯坎南(1975)引用了几个研究来证明在提供相同的服务时政府要比私人企业花费更高的生产成本,比如消防服务﹑航空服务﹑电力服务。自此,官僚机构的无效率已经成为学术界和一般大众坚信的一个结论。然而 ,在经验研究中同样存在与这个假设相反的情况。即使被尼斯坎南引用来支持他的理论的那些证据中同样也可以找到这样的证据雪。
公共部门增长假设。尼斯坎南模型假定政府支出超过了中位投票者偏好的水平。汤塞(Dunsire ,1991)研究了英国保守党政府致力于减少国家的作用这一案例。根据1975- 1985年间英国公共支出、雇佣和薪资的数据,他运用尼斯坎南模型来解释政策产出,并得出以下结论:(1)公共服务导向的官僚机构模型比预算最大化官僚模型能够更好地解释这一个时期的官僚行为;(2)没有证据表明保守党政府对追求预算最大化的官僚进行了奖励。
(五)自由裁量的预算
目前,关于修正了的尼斯坎南模型的检验仍然很少。巴特尔和克洛斯科(Bartle & Koro sec ,1996)运用美国城市经理外包公共服务决策的数据检验了这个假设。他们指出 ,如果尼斯坎南模型是有效的,那么城市经理应该会避免把一些事务以合同的形式外包,因为这将会使他们的自由裁量预算暴露,也使得他们难以利用这种预算最大化个人效用。他们的回归分析结果修正后的尼斯坎南模型也缺乏经验事实的支持。他们的研究倾向于支持尼斯坎模型的替化假设,即所谓的职业主义官僚模型。职业主义官僚模型主张城市经理会选择最有效率的方式来供给服务。当然,他们研究的局限性在于它或许只能解释城市经理的行为。