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官办企业是洋务运动时期由清政府指派官员，筹拨创办费和常年经费，雇佣工人使用机器或机械动力进行生产的企业。创办早期以官办军用企业为主，包括中央和地方政府经营的官办、官督商办、官商合办等各类企业。例如，曾国藩的安庆内军械所，李鸿章的江南制造总局、上海洋炮局、苏州洋炮局等。从19世纪80年代起开始兴建民用企业，对我国的近代化起到了不小的推动作用。
(一)官办军事企业
1861年（咸丰十一年），在清军和太平军进入决战阶段，两江总督曾国藩开始设立安庆内军械所，仿制洋枪洋炮。次年，江苏巡抚李鸿章设立上海洋炮局，1863年又创办苏州洋炮局。这些企业设备简陋，规模狭小，主要以手工方式进行生产。因此，这一时期只可视为清政府筹建近代军用企业的准备阶段。
1865年，清政府在上海创建了江南制造总局。从此官办军事企业进入了正式兴建时期。迄1911年（宣统三年），在全国范围共创建了二十六个军用企业。由清政府拨款兴建的四家大型军事企业，即江南制造总局、金陵制造局、福州船政局和天津机器局，都在60年代后半期建成投产。70年代以后，各省督抚为强化地方武装力量，在清中央政府的准许下，动用地方经费，相继在本省管辖范围内设立制造局（或称机器局）。它们大都属于中小型的企业。1890年（光绪十六年）湖广总督张之洞经营的湖北枪炮厂规模庞大，堪与江南制造总局相埒，而在机器设备上更为新颖。在上述军用企业中，惟有福州船政局专门制造兵船、炮舰；江南制造总局在创立后虽曾制造过八艘小兵船和七艘小轮船，但成绩不佳，糜费浩大，1885年奉命停止造船业务，因此，它和其他军事企业一样，以制造枪、炮、弹药为其主要业务。
官办军事企业的产品不投入交换，属于非商品生产。它的兴办、扩充或闭歇，经费来源，产品分配以及主要主持人的任命和变动，都必须听从清政府的决定。为清政府直接经营的几家大型机器局的经费来自清政府的财政调拨，关税、厘金和军需项下的拨款是其主要来源;各省经办的中小型机器局的经费依赖本省藩库拨款，其来源也不外于茶引、厘金、地丁及洋药（即鸦片）税等等。既然企业的产品不计较成本，企业的经费不考虑盈亏，也不计较利润，自然也就无企业内部积累之可言，因而它们基本属于封建性企业。但是，军事企业在生产过程中雇佣大量工人并使用近代机器，在一定程度上又带有若干资本主义因素。
官办军事企业从设计施工、机器装备、生产技术，直到原材料和燃料的供应，大多依赖外国势力的支持。如李鸿章在上海买下美国人经办的“旗记铁厂”，而后合并容闳从美国买回的各式工作母机而组成的江南制造总局，其所属的主要生产部门如造炮厂(即造炮车间)、造枪厂、造弹厂，以及后来建立的炼铁、铸钢车间的生产技术的决定权，长期控制在英国技术人员的手中。1866年闽浙总督左宗棠创办的福州船政局，不仅由法国军官日意格、德克碑设计兴建，而且左宗棠还任命这两人为船政局的正副监督，承办一切事务。继左宗棠主持船政局的沈葆桢对日意格等更是迁就，使法国势力长期操纵船政局的生产和设施。被李鸿章视为命脉的金陵制造局在1865年创办后，便由英国军医马格里主宰一切达十年之久。设立在京畿附近的天津机器局，在满族贵族崇厚筹办时期，英国人密妥士包揽一切；其后改由李鸿章主持，虽然撤去密妥士，但继任者仍是英国的麦克伊儿瑞斯，故英国势力对天津机器局的操纵和影响丝毫未减。总之，从1865年起，清政府经营的近代军用工业的四个主要企业，在有关生产方面的设施和决定，在很大程度上都必须听从外国势力的摆布。
70年代后，在各省创办中小型机器局的过程中，有的主持人已经注意到技术自主的重要性。丁宝桢主持山东机器局时，强调凡建造厂屋、购置机器以及制造枪炮等产品，均须自己创造，不许使用外人。此外，中小型机器局中还有少数几家是为抵抗外国势力的侵略而建置的。如1881年创办的吉林机器局和1885年的台湾机器局。前者是在沙俄侵略势力日益进逼东北边境的情况下，为加强边防，由三边地区（三姓、宁古塔、珲春三副都统所辖地区）防务督办吴大□筹办，于1883年投入生产，制造火药、枪弹和小型军器。该企业所产军火不仅源源接济本省边防军，而且支援黑龙江边防军的需要，并以少数产品供给当地练军，在巩固东北边防上起了积极的作用。台湾机器局是刘铭传于中法战争后任台湾巡抚时专为强化当地防务、抵御外来侵略而筹办的，能制造枪炮子弹，所产火药据称质地优良。但是，上述两家企业在创办后不久便都遭到外国势力的破坏。1894年的中日甲午战争使筹建未久的台湾机器局随台湾省的沦陷而落入日本侵略者手中；而吉林机器局则在1900年7月被沙俄侵略军破坏。
(二)官办民用企业
在创办军用企业的时期，清政府到70年代也曾设立若干民用企业，分布在采掘、冶炼和棉、毛、纺织等经济部门。为供应福州船政局和其他军事企业急需的燃料，清政府1875年着手开发台湾基隆煤矿，经营三年，于1878年产煤。这是中国第一个使用机器开采的大型煤矿。它虽因福州船政局的需要而兴建，但产品以商品形式提供给船政局，仅在计价上略低于市价，因此是商品生产单位。它在投产后的最初几年，生产比较正常，产量逐年增加，1881年年产达到五万四千多吨，雇工多达一千人。但官办企业的固有弱点限制了基隆煤矿的进一步发展，而经营不善和管理腐败，导致产量的不断下降。1894年中日战争爆发，基隆煤矿随同台湾的沦陷，被日本侵略者所攫夺。在金属矿的开发上，清政府的官办企业也曾作过试探。1886年，署贵州巡抚潘□奏准创办贵州机器矿务总局，开采青□铁矿，同时采买机器炼铁；1887年又有巡抚衔督办云南矿务的唐炯购置机器，准备开采云南铜矿。但两者都因经费不继，运输困难，勉强支撑了几年，以亏折过大而停办。
1890年，湖广总督张之洞在湖北经营汉阳铁厂。筹建之初，估计约需经费二百八十万两，实际上到1895年8月初步建成后计算，一共支出五百八十二万余两，可算是清政府经营官办企业中规模庞大的生产单位。但因主持者缺乏科学常识，以致出现种种弊端，如向外订购的机器不适用，燃料供应困难，成本昂贵、销路壅塞，产品积压，兼以官办企业经营管理腐败、贪污中饱，浪费严重。甲午战后，清政府财政更加困难，无力继续为汉阳铁厂提供经费，铁厂于1895年6月转为招商承办，遂从官办改为官督商办企业。
官办民用企业中尚有毛、棉纺织业的经营。19世纪60年代后半期，左宗棠率军进入陕甘、新疆一带，为解决军队被服给养的困难，1878年便开始在兰州筹办兰州机器织呢总局，向德国购得各种机器合装约四千箱辗转运到兰州。1880年该局筹备就绪，正式投入生产。织呢总局的经费，据左宗棠称:机器（其中包括一部分开河、掘井机器）连同完纳税厘共计湘平银十一万八千余两，运输保险各费计七万二千余两，建厂费用及雇佣洋匠、翻译及局务人员的薪水共十一万余两，总共三十万零二千余两。织呢局投产后，因缺少加工漂染的设备，兼以织呢局附近水源不足，漂染出来的羊毛质量不合要求，所织毡呢非常粗糙，以及西北偏僻，交通不便，原材料输进和产品外运所需运费很高，加重了产品的成本。因此，在产品的质量和价格上都无法与进口毛织品竞争。投产后不到两年，便因产品积压，无法打开销售市场，以至企业内部所进不敷所出，流动资金周转困难，不得不停歇。1884年被裁撤。汉阳铁厂熔铁炉
官办棉纺织企业有湖北织布官局，由张之洞于1888年在武昌筹办。湖北织布官局在筹划期中，资金筹措非常困难。张之洞除了动用地方经费外，还两次借用英国汇丰银行债款共十六万两，才将布厂建成。全厂所耗经费计达一百二十余万两。1893年1月投产。这家企业拥有纱锭三万枚，布机一千张，在武昌建成厂房，雇佣工人两千余人。投产后，利润优厚，尤以棉纱销售获利突出。张之洞决定在布局之外增建南北两纺纱厂，并打算利用布局、纱厂的盈金挹注他所经营的汉阳铁厂。至1898年，北厂建成投产，拥有纱锭五万零六十四枚，称为“湖北纺纱官局”；而南厂始终未建成，所购置的纱机四万零七百余锭，后来折价五十万两，由张謇在1899年和1902年领去，作为大生纱厂的设备。张之洞在增设湖北纺纱官局的同年，还曾在武昌筹设缫丝局，其后又在1898年设立制麻局。人们通常称湖北纺织局即是湖北织布、纺纱、缫丝、制麻四局的通称。
进入20世纪的第一个十年，官办民用企业在数量上稍见增加，惟绝大多数属于地方经营，而以中小型企业居多。其中稍具规模的则有广东士敏土厂(1906年)、白沙洲造纸厂（1907年）、湖北针钉厂（1908年）、奉天电灯厂（1908年）、金陵电灯厂（1909年）及广东制革厂（1910年）等。这些企业大都初创，经营期限很短，在辛亥革命之前对社会经济所起的作用尚不明显。
对面临外患与内乱频仍的晚清朝统治者来说，无论是反对列强欺凌的“师夷长技以制夷”，还是对内镇压农民起义，从巩固自身统治来说，都应迅速创办近代化企业。
两次鸦片战争的失败和国内农民战争的冲击，使统治阶级内部的少数开明派开始认识到洋枪洋炮的厉害，在镇压太平天国运动中取得一定权力的汉族地方官员如曾国藩、李鸿章、左宗棠，而不是满族中央“朝廷”，成为“洋务运动”的主要动力，这些封疆大吏在自己的“势力范围”内开始兴办近代工厂。
然而，以办近代企业为主要内容的“洋务运动”，在发轫之时即被指为“溃夷夏之防，为乱阶之倡”，曾遇到今人难以想象、难以理解的反对。这种争论、反对，在洋务运动三十年中一直未停。以现代大机器生产来造枪炮船舰、通电话电报，明明是统治者在近代图生存不可或缺的措施，却遇到统治阶级中占主导地位的冥顽不化者以“夷夏纲常”这类传统的意识形态为武器的强烈反对。顽固派总是将问题上升到“道德”的高度，他们强调：“立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺。”数理化科学知识和大机器都被他们讥之为会使人心变坏、道德堕落的“奇技淫巧”，而且他们强调这是“奉夷为师”、必将导致“变而从夷”。修铁路、架设电报线对一直处于军情紧急、财政困难之中的清王朝可说是当务之急，但却遭到激烈反对。例如，他们认为电线可以“用于外洋，不可用于中国”，因为：“夫华洋风俗不同，天为之也。洋人知有天主、耶稣，不知有祖先，故凡入其教者，必先自毁其家木主。中国视死如生，千万年未之有改，而体魄所藏为尤重。电线之设，深入地底，横冲直贯，四通八达，地脉既绝，风侵水灌，势所必至，为子孙者心何以安？传曰：‘求忠臣必于孝子之门’。藉使中国之民肯不顾祖宗丘墓，听其设立铜线，尚安望尊君亲上乎？”铁路也是如此：“行之外夷则可，行之中国则不可。何者？外夷以经商为主，君与民共谋共利者也；中国以养民为主，君以利利民，而君不言利者也。”所以，当李鸿章于1874年看到日本派兵侵略我国台湾，海疆告急，向恭亲王奕訢提出力陈中国修建铁路的重要时，奕訢向来支持洋务运动但深知修铁路将会遇到顽固派的强烈反对，恐难实行，所以对李鸿章说此事“无人敢主持”。并告李鸿章慈禧太后“亦不能定此大计”。由此可见修铁路的阻力之大。直到十五年后，慈禧在此时倾向支持修铁路的亲信醇亲王奕譞的鼓动下，才最后同意兴造铁路！
以曾国藩、左宗棠、李鸿章的权势之强，想兴办近代企业尚有如此强大的阻力，无权无势的平民在这种环境中根本不可能兴办近代企业。如19世纪70年代初曾有华侨商人在广东南海设立以蒸汽为动力的缫丝厂，结果却被官方以“沿海各省制办机器，均系由官设局，奏明办理，平民不得私擅购置”为由，将其封闭、拆除。所以，清末的近代官办企业是历史的“不得不然”。历史地看，这些企业毕竟是近代中国在引进西方科技、文化，培养人才，开创风气方面起了巨大的进步作用，大机器的引进成为中国近代工业建立和发展的开端。凡此种种，确有历史的合理性与正面作用。
但是，官办企业的弊病也很明显。这些官办企业在体制上也采取衙门式的管理，不是独立经营的企业单位，而是政府的一个分支部门；设总办、会办、提调若干，类似官场职别，并且受总督、巡抚和总理衙门的监督、节制。这种官办企业必然冗员充斥，机构臃肿，许多人因与“官”有关系而挂名支薪，官府也将其作为安排官员位置的地方，贪污腐败严重。管理混乱，生产效率低下。随着时代的发展，官办企业的正面作用越来越弱，而负面作用则越来越明显。历史的逻辑，将“官督商办”提了出来。