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国家货币主权是国家对本国货币行使的最高权力, 是不容许外国干涉的排他性权力。
货币主权可概括为六项权力:
国家有权确定本国的货币制度。历史上,自从出现现代意义的货币以后,各国采用过的货币制度可大致分为两类:一类是金属货币制度,另一类是信用货币制度。
金属货币可分为称量货币与铸币两种。称量货币是未铸成单位货币的贵金属块,以衡具衡量出单位货币,如我国清代以前的金锭、银锭和金银散碎,商品以两、钱、分金或银计价,以衡具量出等量的金银散碎支付。铸币是以金、银、铜等金属铸造的单位货币,金属货币制度主要包括金本位制、银本位制、金银复本位制。历史上出现过三种金本位制:一是金币本位制,这是基本的金本位制,它规定国家的本位币是有一定含金量的金铸币或纸币,二者等值互换,并行流通,纸币还可以向发行银行兑换与含金量相等的黄金;二是金块本位制,在此制度下,国家不发行金铸币,而是只发行规定有一定含金量的纸币,纸币可向发行银行兑换金块,但规定一兑换的起码数量单位。例如,1925年英国规定,1700英镑以上的纸币可向英格兰银行兑换金块,法国1928年则规定,215000法郎以上的纸币可兑换金块。此制度实际上是禁止了只持有少量纸币的广大人民群众兑换黄金。三是金汇兑本位制,即一国只发行有一定含金量的纸币,并把发行纸币的黄金外汇准备金存入另一个金本位外国国家的银行,纸币持有人不能在本国内兑换黄金,但可将本国纸币兑换成该外国纸币,再用此外国纸币向该外国银行兑换黄金。银本位制就是以有一定含银量的银铸币和纸币为本位币(主币)。墨西哥、中国、日本等曾采用银本位制。金银复本位制就是黄金、白银铸币同为本位货币的制度,历史上也出现过三种复本位制:①平行本位制,此种币制不规定黄金与白银的固定比价,听任其比价自由升降。②双本位制,即规定黄金与白银的固定比价。③跛本位制,这是规定金币和银币二者之中,一个可以由人们自由铸造,另一个则不能自由铸造,而是只能由国家铸造。
这是自1976年以后各国实行的不兑换黄金、也不以某重量单位的黄金标定币值的纸币制度。历史上,有些国家早已发行过纸币,但那时的纸币都标定有黄金值,能向银行兑换与面额等值的黄金,或同含等值黄金量的金铸币并行流通,或单独流通。而1976年后的各国纸币则根本脱离了黄金和一切贵金属,非自由使用货币在国内凭行政命令的强制力而流通,可自由使用货币则全凭它在可兑换黄金时树立的信用(人们相信它具有价值)而在国际上流通。
这些货币制度,都是一些国家采用过的,因而已成一条原则,就是任何国家都有采用任何一种货币制度之权。当然,现在国际货币基金协定规定各国只能以黄金以外的某种标准来标定其本国货币的币值,这似乎限制了各国的货币主权,不过,基金协定并未明确禁止使用黄金标价,更未禁止使用别的贵金属标价,所以,事实上已不能排除储备着大量黄金的欧美国家在它们的不断贬值的货币的信用丧失殆尽之时,重新决定使用金本位货币制度的可能性。
这是国家垄断的权力,不容许外国干涉和参与。一切货币基本上是国家的货币而非国际货币。行使货币主权,意味着一国货币完全由该国政府以法律、法令或命令来规定货币的铸造、印制和发行。在历史上,西方国家铸造、发行货币与确定币值,都是以法律规定的。例如,法国历来以法律规定法郎的含金量。法兰西共和国国历11年(1804年)芽月7日的法律,规定了发行被称为“芽月法郎”的金币;1928年6月28日的法律规定发行了“普安卡雷”金法郎;1936年10月1日的法律和1937年6月30日的法律规定了法国法郎的新币值。英国1717年开始以黄金铸币,1816年才制定法律规定英镑的黄金币值,开始建立了法定的金本位制,同时,从1779年到1821年期间,也以法律规定发行了同英镑平行的不可兑换黄金的纸币。美国宪法第1条第8节第5款规定了铸币权归联邦国会,1792年国会便通过了联邦铸币法,规定铸造金币与银币;在美国南北战争开始后,联邦国会通过发行纸币的法律,发行了被称为Greenbacks的纸币;1879年,联邦政府恢复使用金币,纸币可直接兑换金币,这表明美国开始实行事实上的金本位制;1900年,美国国会制定金本位法,把事实上的金本位制肯定为法定的金本位制。20世纪三四十年代,西方国家的金币已经绝迹,纸币已不能兑换金币或黄金,1976年以后,各国货币成了纯粹的信用纸币,根本与黄金无关了。在这种情况下,各国政府均可印发纸币以创造价值,纸币必然不断地通货膨胀和贬值,但各国政府也极容易操纵货币在一段时期内升值或贬值或保持稳定币值。可是,各国的货币,特别是某些国家的国际通用货币,始终互相间进行着货币斗争,特别是发达国家对第三世界国家始终进行着货币斗争。因此,用制定法律来调整本国货币以应付外国货币的变化,已是不灵活的笨拙之举。所以,西方国家早已不用制定法律来调整货币,而是用发布命令或发通告的灵活办法来调整,美国前总统尼克松1971年8月15日甚至发表一篇演说就宣布了货币基金协定和美国法律关于美元与黄金挂钩的规定从此失效。可见发布命令或通告乃是灵活应变的法律方法,表明各国加强了自己的货币主权。
国家有权自由决定使它的货币升值或贬值,也有权决定使用什么调控方法使它升值或贬值。最简单的直接的方法是以法令明令宣布货币升值或贬值百分之多少。但是,国际货币基金协定第1条第3款规定会员国应“避免竞争性汇兑贬值”,用法律法令来规定货币升值或贬值,便有违反此规定之嫌,所以在现代国际货币斗争中,各国最常用的方法是使用调控货币的法律工具,以保证市场经济规律(这里主要是指货币垄断规律与货币供求规律)发挥使货币升值或贬值的作用。这些调控货币的法律工具,是下面将要专门讨论的问题。
国家有权决定是否实行外汇管制和在多大程度上实行外汇管制,也有权决定是否采取其他足以影响国际经济交往关系的措施。
货币储备是指一个国家为了支持本国货币自由兑换而储备外国货币或其他价值。一切货币储备都是各国本国的储备,既非外国储备,亦非国际储备。各国货币储备的结构不同,但主要是储备黄金、可自由兑换或可自由作用的外国货币。国际货币基金组织设立特别提款权以后,基金协定规定特别提款权可以作各国的储备货币。①但是,建立货币储备是各国的货币主权行为,建立货币储备包括以下四个方面的内容:
1.储备黄金之权。在黄金铸币和金本位币时期,国家必须储备黄金供铸造金币和支持金本位纸币之用。现在,虽然基金协定已经使黄金非货币化,但美国继续保持着3亿盎司左右的黄金储备,西欧国家也在战后重建了大约2.8亿盎司左右的黄金储备,欧洲货币基金组织也储备了大约6千万盎司左右的黄金。所以,建立黄金储备是各国的货币主权行为,不容外国干涉。
2.确定是否储备外国的国际通用货币之权。储备外国的国际通用货币主要是为了支持本国货币与外国货币的自由兑换。一个国家在它储备的黄金不多、货币基金协定又禁止各国采用金本位货币制度的情况下,它要想使本国货币也成为国际通用货币,就必须大量储存外国的至少一两种国际通用货币,方能实行本国货币同外国货币的自由兑换。但是,外国的可自由使用货币,也纯粹是纸币,必然要不断贬值的,外国政府也是易于操纵此种纸币升值或贬值的,因此,一个国家储备大量它们的货币(外汇)就冒有因它们的货币贬值而蒙受巨大损失的风险。这是应认真对待的。
3.国家有权确定储备什么,有权选择储备哪些国家的可自由兑换货币,也有权决定是否把特别提款权作为储备货币。
4.国家有权决定如何使用自己的储备,包括有权决定是否用一部分储备建立外汇平准基金以干预外汇市场。
历史上,西方发达国家的货币主权,都是至高无上的权力,不受任何国际法律的拘束与限制,可是它们都要谋求本国货币的金融霸权地位,这就使它们之间经常处于“货币战争”状态。反映在法律方面,就是国际社会中没有国际货币法可寻。直到1929年,世界法律史上才第一次出现一篇《国际公法上的货币》一文,表明此时的国际社会才出现国际货币法的蛛丝马迹。第一次世界大战后的30年代,西方国家经过了1929-1933年的“经济大萧条”之后,才开始协调它们的货币政策,并达成一些国际协议,它们也制定一些国内货币金融法以调控、管理本国货币。第二次世界大战后,由于有这段历史时期的经验,美英两国主持制定了国际货币基金协定,对国家的货币主权加以若干限制,使国家间进行“国际货币合作”而不是货币斗争,从而建立了“促进汇价稳定、维持会员国间有秩序的外汇安排、并避免竞争性外汇贬值”的国际货币金融秩序。
为了建立国际货币金融秩序,限制国家的部分货币主权的行使也是合理的,不过应该一视同仁地限制所有国家的货币主权,而不应是个别或几个国家去限制其他国家的货币主权,从而建立受它或它们支配控制的、为它们自己谋利益的国际货币金融秩序。战后制定的国际货币基金协定,就是只限制大多数国家的货币主权的协定:1944年协定限制了除美国以外的所有国家的货币主权,所以西欧国家率先加以反对,终于1976年二次修改协定,英、法、德、日升格为与美国平起平坐、同为可自由使用货币国家,共同限制其他国家(主要是第三世界国家)的货币主权。
国际货币基金协定主要加给会员国的货币主权以5项限制:
1.限制会员国自由调整本国货币币值的主权权利。1944年基金协定第4条规定,美元具有黄金值,即3.5美元值1盎司黄金,而其他会员国的货币币值应以黄金或美元标明之,币值一经确定,是为法定币值,不得随意变动,如果为了矫正根本性的国际收支不平衡而要变更其法定币值(即改变对外币的汇率),须经基金组织批准,擅自变更者,应受到直至令其退出基金组织之制裁。很明显,这条规定大大限制了除美国以外的所有会员国的货币主权,所以西欧国家率先进行斗争,反对加于它们的此种限制。1973年3月以后,西欧共同市场9国决定不受此条限制而实行浮动汇率。
1976年基金协定,把浮动汇率制固定为普遍的制度,只是会员国确定本国货币与外国货币的比价后,基金组织要“严格监督”其执行,如有任何改变,要及时通知基金组织。这就大大减轻了对国家货币主权的限制。
2.限制会员国实行金本位币制的主权。前文已经谈了,基金协定第4条第2节(b)款规定,会员国应以特别提款权或选定的“除黄金之外”的另一种共同标准,来确定本国货币的币值,此即规定,在美国宣布废除基金协定规定的以黄金确定美元的币值以后,任何国家均不得再以黄金确定其币值,换言之,即任何国家均不得发行一种其信用比美元的信用更为优越的金本位纸货币。
但基金协定(1976年)同条同节(C)款规定,为适应国际货币制度的发展,基金组织可以“总投票权85%的多数规定总的外汇安排”,不限制各会员国“选择外汇安排的权利”。(C)款的规定看起来像是多余的,因为(b)款中除规定(i)会员国可以以特别提款权“或另一种共同标准”确定本国货币币值外,还规定“(ii)通过合作安排,会员国使本国货币同其他会员国的货币保持比价关系”,以及“(iii)会员国选择的其他外汇安排”,可见(b)款已经把一切的选择都包括殆尽了,所以,(c)款已没有必要规定还要用85%的多数投票规定“不限制各会员国选择外汇安排的权利”了。其实,(c)款的规定是有特定的明确含义的。由于(b)款中规定会员国可以选择任何标准确定本国货币币值,只是不能选择黄金作标准,所以(c)款所规定的,实际上就是可以用85%的投票权决定容许会员国选择黄金作货币币值标准。但美国拥有20%多的投票权,如果美国不同意选择黄金为标准,则基金组织不可能通过决议。只有美国决定选择黄金为货币币值标准,才可能通过决议。由此可见,美国仍保有采用金本位制之权。不过,在美国不同意的情况下,其他国家也可以行使采用金本位制的货币主权,但须退出基金组织。
3.限制第14条国家实行外汇管制的货币主权。第14条国家基本上都是短少外汇的第三世界贫穷国家。第14条第2节规定,会员国得采用过渡办法,得维持其成为会员国时“已实施的各种限制国际经常往来的付款和资金转移办法”。即是说得保持其已实施的外汇管制办法。但该节又规定,“一旦条件许可,即应采取各种可能的措施”,“取消此种外汇限制”。第3节还规定,如果已经积累一点外汇能解决本身的国际收支问题而又不取消外汇限制,基金组织便要给予制裁。此两节实际上是规定,第三世界穷国如果没有外汇,当然不能购买发达国家的工业品,此时容许它们管制外汇以便积累外汇,但积累到有了支付能力时,就必须取消管制,必须用来购买外国货,如果要继续积累,便要受到制裁。这就使第三世界国家不大可能(但不是绝对不可能)通过积累外汇这条唯一的道路来使自己的货币成为可自由兑换货币。
4.对国家经济情报保密的限制。保守国家机密是国家的主权权利,国际货币基金协定规定,会员国须向基金组织“供给资料”(第8条第5节),包括黄金的生产与进出口贸易情况、黄金外汇的储备情况、国际收支状况、国际投资状况、国民生产、物价指数、财政预算情况等等,总之,一切财经情况都要无保留地向基金组织提供。这是对国家经济主权的极大限制,而且这对会员国来说是极其危险的。基金组织实际上是美国控制和掌管的,向基金组织提供一切经济情报,实际上就是向美国提供。美国根据对会员国财经实力消长的分析,就可以有针对性地对之进行关、卡、压的经济制裁,阻止外国、特别是第三世界国家的经济发展,这是何等危险的主权限制。
5.使本国货币成为可自由使用货币的限制:基金协定第30(f)条规定“自由使用货币是指被基金指定的一会员国的货币”,换言之,各会员国不得自己宣布自己的货币为“自由使用货币”,而是须由基金组织批准方可成为自由使用货币。因此,一会员国的货币即使满足了“在国际往来中被广泛使用”和“在主要外汇市场上被广泛交易”两个条件,未经基金组织批准也不得成为可自由使用货币。由于可自由使用货币能从国际上载运利润回国,所以,发行此种货币的国家集团为了获得垄断利润,不愿意增加分享利益者。
国际货币基金协定还加给会员国主权以其它限制,这里不尽列举。协定加给会员国主权许多限制,的确建立了战后1945至1960年间的国际货币金融秩序,它同关税及贸易总协定和世界银行协定相配合,巩固和发展了美元的霸权地位,使美国在战后空前富裕繁荣,但也使许多国家、特别是第三世界国家吃尽苦头和日益贫困,所以美国《波士顿环球报》1994年7月14日的一篇文章承认:“五十年来的大量证据证明,国际货币基金组织和世界银行不是在帮助第三世界国家。它们所支持的项目和实行的政策大大加剧了全球的贫因和债务的增加,所从事的开发工作是不公正、不民主和危害环境的。”那么,明知基金协定限制了国家主权,这些国家为什么还要参加基金协定呢?因为国际货币基金协定给予缺乏外汇的会员国以用本国货币作抵押向基金组织借得自由外汇的便利,又给予它们以参加世界银行组织(不参加基金协定的国家,也不准参加世界银行)获取长期低息或无息外汇贷款的利益,这就换取了它们放弃国家的很大一部分货币主权。