行政合同的解除(Dissolution Of Administrative Contract)
目录 |
行政合同解除是指在合同双方当事人尚未履行或尚未完全履行合同时，当事人提前结束合同约定的权利义务关系。行政合同一旦解除，双方当事人之间的合同关系即告终止，彼此不再享有或承担原合同规定的权利和义务。因行政机关单方面解除行政合同而使行政相对人遭受损失的，应当予以补偿。[1]
解除行政合同必须具有一定的条件。只有当出现法律规定或合同约定的解除条件时，当事人才可以解除行政合同，提前终止行政合同的效力。行政合同解除的条件因解除合同的方式不同而有所区别。
(一)行政主体单方面解除合同的条件
行使国家行政权的行政主体基于国家行政管理与公共利益的需要，享有单方面解除合同的权利，可以行使裁量权，单方面解除行政合同。由于这种权利的行使关系到相对方当事人的利益与社会公共利益，因此不能承意行使，而是要在符合规定的条件时才能对行政合同予以解除。具体来说，行政主体单方面解除行政合同必须具备如下条件：
1．行政主体依据法律的规定解除
行政合同行政合同的解除直接决定着行政合同的效力，对行政合同的目标实现与当事人利益有决定性影响，因此应当在法律中对行政主体单方面都解除行政合同的情况作出明确的规定，以明确行政主体行使权利的界限。当法律明示规定的情形出现时，行政主体有权对行政合同予以解除，从而提前终止双方的权利、义务关系。如《城市房地产管理法》明确规定，国家根据社会公共利益的需要，可以依据法律程序提前收回土地使用权，从而可单方面解除土地使用权出让合同。
2．订立行政合同所依据的国家政策变化时
行政合同的订立与履行应当依据法律，法律没有规定的，应当依据国家政策。由于政策比较抽象，适用时较为灵活，不象法律那样稳定，因此在行政合同订立后或在履行过程中，当作为订立行政合同依据的政策发生变化而使行政合同的履行不可能或没有必要时，行政主体可单方面解除行政合同，以符合国家政策的要求。
3．相对方当事人不履行或不适当履行行政合同而使行政合同的履行成为不必要时
在行政合同的履行过程中，行使国家行政权的行政主体对不履行或不适当履行合同义务的相对人进行制裁，以促其按照合同规定的义务尽快履行和适当履行。当相对方当事人有严重的过错，致使合同的履行成为不必要或不可能时，行政主体可以解除合同。这种形式的解除合同是行政主体所实施的一种制裁手段，是一种最严厉的制裁措施。
4．当行政合同中规定的行政主体单方面解除合同的条件出现时
一般来说，行政主体对行政合同单方面解除是其一种当然的权利，但这并不妨碍在行政合同中对行政主体行使该权利的情形予以明确的规定，以明确行政主体解除合同的范围，保证行政主体对该权利的正确行使。因此，当行政合同中规定的行政主体单方面解除合同的条件出现时，行政主体就可以直接依据行政合同的规定对行政合同予以单方面的解除。
5．因其他法律事实的出现，原来的行政合同不再符合公共利益的需要时
除上述几种情况之外，当出现其他法律事实，如因情势变更，而使原来双方订立的行政合同已经与公共利益的需要不相符合时，行政主体可单方面决定解除该合同。因为行政合同的订立与履行是为了实现国家行政管理目标与社会公共利益，当该合同不再符合公共利益需要时，若不予解除而坚持其效力，则会给社会公共利益带来更大的损害。因此，行政主体可根据情况的变化在职权范围内对合同的解除进行裁量。当然，该裁量权的行使仍应以国家行政管理与公共利益为衡量标准。
(二)合同双方当事人协议解除行政合同的条件
行政合同有效成立后，未履行完毕之前，双方当事人协议变更行政合同的，应当具备如下条件：
1．经双方当事人协商同意，并且不因此损害国家利益和社会公共利益
这是对协议解除合同的一般规定。由于在行政合同中只有行使国家行政权的行政主体一方当事人享有单方面解除合同的权利，作为相对方的当事人无权单方面行使解除权而解除行政合同。当因一定法律事实的出现而妨碍相对方当事人继续履行合同的，相对方当事人应当首先向行政主体一方提出解除合同的表示，行政主体在接到相对方提出的解除合同的意思表示之后，有权基于国家行政管理与公共利益的实际需要决定是否同意。若其同意解除行政合同的，双方当事人则应在此基础上对合同解除的有关事项进行充分协商，在达成一致意见后，才能对行政合同予以解除。相对方当事人在来征得对方当事人同意的情况下，擅自停止履行合同的，其要承担违反合同的法律责任，行政主体有权对其违反合同的行为采取相应的制裁手段予以制裁。同时，由行政合同自身的目的所决定，双方当事人协议解除行政合同只能是维护国家行政管理与公共利益的需要，而不能因此而损害国家利益和社会公共利益，否则协议解除无效，双方当事人还应承担相应的法律责任。
2．由于不可抗力致使对方当事人的全部义务不能履行时，相对方当事人经与行政主体协商同意而解除行政合同
不可抗力，指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。在合同法中，指当事人在订立合同时不能预见、对其发生和结果不能避免并不能克服的事件。一般地说，不可抗力包括自然原因的不可抗力和社会原因的不可抗力。前者如各种自然灾害，包括水灾、旱灾、地震、台风等，后者如战争、紧急状态、封锁禁运等。不可抗力对行政合同的影响有两种情况，一是使合同不能履行。对于前一种情况，相对方当事人无权要求解除合同，只能请求延期履行。只有当不可抗力影响到全部合同义务根本不能履行时，相对方当事人才能请求解除行政合同。应当注意的是，在不可抗力影响到合同的履行时，在行政合同与民事合同或经济合同中，相对方当事人所享有的权利是不同的。在民事或经济合同中，当不可抗力影响到全部合同义务根本不能履行时，当事人有权单方决定解除合同，而行政合同中，相对方当事人并不享有单方解除合同的权利，由于不可抗力致使相对方当事人的全部义务不能履行时，相对方当事人应首先提出解除行政合同的建议，在与行政主体协商基础上，征得行政主体同意后才能终止行政合同。之所以存在这样的区别，主要是基于国家行政管理与公共利益的考虑。
3．双方当事人可以在不违反国家行政管理目标与社会公共利益的前提下约定解除合同的条件。一方面，这种约定必须是双方协商一致结果。另一方面，在出现合同约定的解除条件时，相对方当事人也要在与行政主体协商的基础上，在征得行政主体同意后才能产生解除合同的效果。
4．因其他法律事实的出现而使相对方当事人不能履行合同义务时，相对方当事人应及时通知行政主体，经由双方协商一致才能解除行政合同：相对方当事人不能擅自解除行政合同，否则要承担违反合同的法律责任，并要受到相应的制裁。
行政合同的解除的程序即解除行政合同的方式与步骤。由于行政合同的解除关系到国家行政管理与社会公共利益，关系到双方当事人权利与义务关系，因此，解除行政合同必须严格仍照法律规定的程序进行，只有这样才能保证合同的解除符合要求，产生相应的法律后果。由于行政合同解除产生的条件与原因不同，解除的程序也不一样，概括起来主要有以下两种情况。
(一)行使国家行政权的行政主体
单方面解除行政合同的程序单方面解除行政合同是行政主体在行政合同履行过程中所享有的一种特权，其行使必须严格依照法律规定的程序进行。但目前我国有关法律中对行政主体单方面解除行政合同所应遵循的程序缺乏明确规定，这不利于规范行政主体的行为，但一般来说，行政主体在行使单方面解除合同权时应当遵循如下程序：
1．行使国家行政权的行政主体依据客观情况的变化决定解除行政合同时，应当事先及时通知相对方当事人，并向对方说明解除行政合同所依据的事实和理由，以使对方当事人对合同解除的有关情况予以了解，并即时采取相应的措施。通知应当在法律规定或合同约定的期限内作出。没有法定或约定期限的，应当在合理时间内作出。
2．解除行政合同是行政主体特有的一种权利，解除行政合同无须征得相对方当事人的同意，但相对方当事人对行政主体的决定有提出异议及请求上级机关予以处理的权利。对相对方当事人提出的异议，行政主体应及时予以答复，并说明理由。
3．行政主体单方面解除行政合同应当采取书面形式。书面形式包括文书、电报、电传等形式。
4．相对方当事人接到有权解除行政合同的行政主体的书面通知之后，应当同意解除行政合同，并积极采取措施，避免或减少因解除行政合同而造成的损失。
(二)协议解除行政合同的程序
双方当事人协议解除行政合同的一般程序是：
1．相对方当事人提出解除行政合同的建议
由于相对方当事人无权单方面行使解除权而解除行政合同，因此，当因客观情况的变化及其他解除条件的发生而导致相对方当事人不能履行行政合同规定的义务时，相对方当事人应首先向行政主体一方提出解除合同的意思表示。这种意思表示表现为相对方当事人制作的书面形式的建议书。建议书的内容应当包括：解除合同的原因、理由及所依据的事实；解除合同的责任承担及有关事项的处理等。建议书应当采取书面形式，包括文书、电报、电传等。书面建议应当在规定的期限内提出。有法律规定期限的，应在法定期限内提出；无法律规定的期限而有双方约定期限的，应在双方约定的期限内提出；既无法律规定又无合同约定的期限的，则应当在合理期限内提出。该建议书应即时通知行使国家行政权的一方当事人，通知是该建议要求权能否成立的重要条件。没有发此通知或通知未送达，则解除合同的建议无效。同时，相对方当事人在通知行政主体后，未征得其同意之前，相对方当事人无权擅自决定停止合同的履行，否则要承担违反合同的法律责任。
2．行政主体对解除合同的建议的答复
行政主体一方当事人在接到相对方当事人提出的解除合同的建议之后，应当作出答复。答复包括两种情况：一是同意解除合同的建议，二是不同意解除合同的建议，并附送理由。行政主体对解除合同建议的答复应当采取书面形式，包括文书、电报、电传等形式。由于行政合同以执行国家公务，实现国家行政管理目标与社会公共利益为目的，行政合同的解除壹接关系到该目标能否实现，因此必须赋予行政主体对相对方当事人提出的解除行政合同的建议进行审查的权利。审查的内容主要是看该建议所依据的事实是否存在；理由是否合理、充分；是否有其他可供选择的解决方法；该解除的建议是否违反国家行政管理与公共利益等。行政主体在对该建议进行审查的基础上作出肯定或否定的答复。作出否定答复的，应当说明予以拒绝的理由。该答复应当在规定期限内送达相对方当事人。答复的期限，与提出建议的期限基本相同，即法律有规定的应当依据法律的有关规定；法律无规定而有双方约定的期限的，应当依据双方约定的期限作出；既无双方约定又无法律规定期限的，应当在合理期限内作出答复。如果提出建议的一方在建议中规定了答复期限的，则应在建议一方要求的期限内答复。
3．双方当事人协商签订解除合同的协议
行政主体对相对方当事人提出的解除合同的建议经审查予以同意的，双方当事人应通过协商对解除合同的具体事项进行协商，以明确合同解除的责任承担及有关事项的处理。双方当事人在协商一致的基础上，作出书面形式的协议书。双方当事人最后取得一致意见后制作的书面形式的协议书，是对行政合同解除的确认，但双方协议解除行政合同的协议书不能违反国家法律和社会公共利益，不得妨碍国家行政管理目标的实现，否则双方当事人都要承担相应的法律责任。
4．依特别程序订立的行政合同，应按原特别程序解除
由于行政合同以执行国家公务为目的，所以其订立的程序要求特别严格，除合同订立的一般程序外，有的合同还需要批准、鉴证、公证等特殊程序，以保证行政合同的订立符合国家行政管理与社会公共利益，并有利于对行政合同进行监督。因此，协议解除依特别程序订立的行政合同时，应按照原特别程序进行，即原经过批准的行政合同，解除时应经原审批部门批准；经过鉴证和公证的行政合同，解除时，应按规定在原鉴证或公证机关备案。当事人未按原特别程序解除行政合同的，解除行为无效，双方当事人还要承担相应的法律责任。
行政合同的解除方式有两种：一种是单方解除，即行政机关基于自己单方的意思表示即可产生解除效力的合同解除方式；另一种是协议解除，即相对人提出解除合同的意思表示，在征得行政机关同意后提前终止行政合同的效力。