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财政拨款结余资金,主要是指行政、事业单位在预算年度内,按照财政部批复的本部门预算,当年尚未支用的财政拨款资金。[1]
根据结余资金的不同情况,可将其分为多种类型:
l、按支出性质将结余资金划分为基本支出结余和项目支出结余。行政、事业单位年终结账后,根据财政拨款基本支出、项目支出预算与其年度实际支出数分别结出基本支出结余和项目支出结余。对于在国库集中支付改革前形成的结余资金,分不清是基本支出还是项目支出结余,一律按项目支出结余处理;或者基本支出结余分不清人员经费还是公用经费结余的,一律按公用经费结余处理。
2、按预算安排的时间不同分为当年结余和以前年度结余。凡是当年安排的预算资金,当年没有支出完毕所形成的结余就是当年结余;当年结余结转下一度继续使用的,就形成了以前年度结余。同一类型的资金,有以前年度结余的,本年又安排了资金的,应先支出以前年度结余部分,待以前年度结余使用完毕后,再使用本年预算资金。
3、按单位的性质不同分为行政单位结余和事业单位结余。财政拨款结余资金有关规定明确指出,行政单位基本支出结余资金,可结转下年继续使用,主要用于零星增人增编等人员经费支出和日常公用经费支出,不得用于提高人员经费开支标准。事业单位基本支出结余可按照财政部有关规定结转下年继续使用。
4、按资金的拨付方式不同分为国库集中支付结余和非国库集中支付结余。实行国库集中支付改革的单位,在零余额账产或直接支付中形成的资金结余为国库集中支付结余;未实行国库集中支付的单位,或虽已实行国库集中支付改革,但由未实行改革前拨给的资金形成的结余,则为非国库集中支付形成的结余。
5、按项目是否完成等情况分为项日支出净结余和项目支出专项结余。项目支出净结余主要包括项目当年已完成形成的结余资金;由于受政策变化、计划调整等因素影响,项目中止或撤销形成的结余资金。项目支出专项结余主要包括项目当年已执行但尚未完成而形成的结余资金(包括项目需跨年度执行,但项目支出预算已一次性安排而形成的结余资金):项目因故当年未执行,需要推迟到下年执行形成的结余资金。
财政拨款结余资金的形成,其原因是多方面的,既有各级政府预算部门加强资金管理形成的结余,又有制度、政策性因素及预算编制、调整等原因形成的结余。
1、管理方面的原因
一方面,有些部门通过建立健全各项规章制度,堵塞财务漏洞,严格界定各项业务的开支范围,规范支出内容,加强财政资金的管理,形成一部分结余;另一方面,集中支付、政府采购等一系列的财政改革措施的实施,对支出运行的监管力度加大,降低了支出成本,从制度上解决了财政资金被截留、挤占、挪用、浪费等问题,由此一定程度上扩大了财政资金结余的规模。
2、制度方面的原因
根据现行行政事业财务规则规定,“国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法”；“财政部门对行政单位实行收支统一管理,定额、定项拨款,超支不补,结余留用的预算管理办法”，从而使得预算单位不认真执行预算,不按进度使用资金,使得当年应实施的项目跨年度执行,有的甚至出现连续结转几年的现象,形成财政资金结余。《预算法》规定,中央预算必须经全国人民代表人会审查批准后执行。项目经费在预算单位没有提出申请的情况下,一般均要中央预算下达后才能申请经费额度,而项目往往从年初就开始实施,单位一般用自有资金进行垫付。由于国库集中支付办理归垫资金手续复杂,要求也比较高,垫付资金不大的情况的下,预算单位一般办理归垫,从而形成结余。对于科研或一些重大项目,由于项目的实施周期较长,一般要跨年度才能实施完成。而预算额度有时一次性下达,由于项目没有实施完成,下达的预算不能全面支出,需要结转下年按项目进度继续使用,从而形成项目资金的结余。
3、预算编制、调整方面的原因
预算一经批复,中央部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中,如遇国家出台有关政策,对预算执行影响较大或发生项目变更、终止、调整预算的,必须按照规定的程序报批。在实际工作中,有些单位确有预算调整事项,由于预算调整有严格的审批程序,有时调整预算经审批下达后已近年底,预算单位没有时间在当年完成预算，从而形成资金结余。由于当年财政增收,对有的预算单位进行追加预算,这部分追加预算一般要到年底才能下达,预算单位收到预算资金使用额度有相当一部分不能在当年执行完毕,也是形成资金结余的原因之一。
4、其他方面的原因
一些预算单位在年终结算前未能按照现行财务会计制度有关规定认真清理预算往来款项,而是采取挂暂付往来账,虚增了一部分结余资金;一些预算单位未能按照项目执行进度,及时拨付财政资金,而将资金滞留于本单位内部;还有一些预算单位项目组织不积极,执行进度慢,未能按照预定的项目计划高效实施。
1、提高资金使用效率
第一、原则上保留各部门对净结余资金的所有权和使用权,各部门在安排部门预算时,将当年预算与以前年度结余资金加以统筹考虑,在预算执行中,需要追加预算支出的优先考虑用结余资金予以安排。(1)预算编制阶段:各部门在编制本部门预算时将结余资金与其他财政性资金予以统筹考虑,在此基础上编制下一年度部门预算。财政部门在审核部门上报预算时,对部门上报的包括结余资金在内、统筹安排的部门预算进行审核,并在“二下”时,将包括结余资金在内的部门预算统一批复部门;(2)预算执行阶段:部门在当年预算之外需要增加项目支出的,应优先考虑用净结余资金予以安排,财政部门在考虑追加部门项目预算时,原则上将优先考虑动用部门净结余资金安排。第二、为了提高项目执行效率,财政部门在分析项目执行情况的基础上,对执行进度慢、效率不高的项目提出预算调减意见,调减的预算指标由财政部门在省直部门中统筹安排使用。第三、项目支出专项结余,经财政部门审核确认后,由各部门结转下年继续使用,但不得自行改变资金用途。对于跨年度项目,当年预算已经做了安排的情况下,财政部门可以适当调减该项目当年预算,避免项目产生新的年度结余;在安排下一年度预算时,要认真核实该项目规模及实施情况,对虚报项目规模、套取财政资金的项目要坚决核减该项目支出预算,直至取消。
2、划分结余资金类型
针对不同类型采取不同的管理方式。按照支出性质的不同,将结余资金分为三类,即基本支出净结余、项目支出净结余和项目支出专项结余。对基本支出净结余和项目支出净结余采取财政审批管理,对项目支出专项结余采取财政审核备案管理。财政审批管理,指各部门使用结余资金时,要向财政部门提出使用申请,经财政部门审批后方可动用;财政审核备案管理,指财政部门在每年年初对部门结余资金进行确认时,对上一年度的专项结余项目及资金数额进行确认、备案,各部门按照既定的项目用途结转使用。
3、强化预算编制、执行和决算
预算单位应加强年度预算收支计划的论证，预算编制力求准确、细化。时政部门应深人调查，重点加强专项预算编制的真实性、合理性的审核，增强预算的严肃性、准确性和科学性。对于切块资金，由主管部门提出分配方案.纳入单位部门预算，财政统一拨款。采取预算执行季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格资金拨付程序，在确保预算资金到位的前提下，避免或减少资金在部门滞留的可能。加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，确保决算信息的真实、可靠。
4、规范资金管理
预算管理要求应纳入综合预算统筹安排的资金、基金，在编制部门预算时优先考虑结存资金，逐步消化，同时加大综合统筹力度，协调区域经济和社会发展，切实将部门结存资金使用好；建立健全相关制度，规范监管行为；明确结存资金管理原则，规定结存资金的范围、控制标准、使用方向、统筹比例，加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管；对政策性和多渠道取得并长期闲里的结余，制定过渡性管理原则，纳入部门预算；完善基金分配制度，规范事业单位基金管理与监督；以收支并重为原则，研究预算外资金；综合统筹管理办法，在不影响部门和单位积极性的同时；研究探讨以综合统筹为原则，以保障事业发展为目的，试行按比例编入部门预算的管理模式，并逐步向预算内资金管理过渡。