服务型模式
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服务型模式的概念[1]
服务型模式全称服务型政府行政模式，是一种与后工业经济社会相适应的，从政府提供公共服务的观念出发、以公共委托代理为特征的政府行政范式。对这一概念，应当把握以下3点：
- (一)它是与后工业经济社会相适应的行政模式
后工业经济社会也称后工业社会、知识经济时代等，最早是由美国社会学家丹尼尔·贝尔在1973年出版的《后工业社会的来临》一书中提出来的，是指通过经济和科技的发展，一国进入了经济充分发展、科技大量应用于生产、劳动生产率较高、贫富差异相对缩小的社会形态。通常，人均GDP、贫富差异和生产领域中“蓝领”与“白领”之比，是评价后工业经济社会的3项重要指标。在后工业社会里，高的劳动生产率使一线生产工人的比重下降，服务业获得了充分发展。后工业社会是工业社会的高级阶段。与工业经济社会比较，它将科学技术大量应用于生产和管理之中，从而极大地提高了劳动生产率，这就促进了社会的进步和人民收入的普遍提高。
与此同时，后工业社会产生了一个新的生产力要素——人力资本，并产生了新的社会阶层——中产阶级。中产阶级范围广泛，包括学者、教师、技术专家、职业经理人、律师、会计师等，他们并非资本家，也不是凭借资本，而是凭借科学技术知识和管理技能立足社会的，他们没有物质资本，却拥有以知识为特征的人力资本，从而获得了丰厚的收入和较高的社会地位。他们是社会中最大的纳税群体。与资本家不同，中产阶级在获得自身成就的同时，也负有强烈的社会责任。他们知识丰富，信息灵通，与政府有密切联系。他们不只关心自己的利益，而且关心政治、国家命运和社会前途，并参与各种政治活动。作为一个群体，中产阶级有自己的政治诉求，尤其不能容忍政府行政中的官僚主义和浪费。为此，他们要求政府大力发展教育和科学事业，进行旨在消除官僚主义、浪费和腐败的改革，去掉那些华而不实的、冗余的公共服务，向人民提供实实在在的、有效的公共服务。这些政治主张有力地促进了政府行政从统治型模式到服务型模式的改革。总之，后工业社会要求政府转变行政模式，引进服务观念，从公共服务的角度重新认识政府职能，建立以公共服务为中心的行政模式。服务型政府就是在这一背景下产生的。
- (二)它以公共服务的提供为中心
虽然服务型政府继承了管理型政府的遗产——公共事务，但它并非简单地继承，而是进行了重大的视角调整，即从政府提供公共服务的角度来重新认识后工业社会的公共事务。从公共产品角度看，公共事务与公共服务并无本质差异，但若我们作深入分析，则两者的差异是存在的，因为前者是从公共产品供给的角度提出的，后者是从公共产品消费的角度提出的。而从政府行政角度看，公共事务是政府从自身立场出发的，意思为政府只要管理好公共事务，就完成了职能，至于居民是否获益则不在考虑之内。而公共服务是从受益者的立场出发的，它要求考量居民是否从中获益，并从这一角度来调整公共服务的提供方式。以义务教育为例，在管理型政府下，政府考虑的是让孩子们读上书，即达到普及义务教育的要求，至于学得怎样则不在视野之内。而服务型政府不仅要求让孩子们全部“读上书”，而且要“读好书”，学业水平必须达到合格以上才称得上办好义务教育。可见，同样是教育职能，思考问题的立场不同，内涵也不同。
由此可见，服务型政府是适应后工业社会的政府行政模式，它转变了对公共事务的观念，将提供公共服务视为政府的基本任务。
- (三)它以公共委托代理为基本特征
委托代理是广泛的市场经济行为，是指代理人按委托协议等文书要求，以委托人的名义实施的民事法律行为。例如，律师制度、股份公司制度等都是建立在委托代理之上的。
追求效率和消除信息不对称，是产生委托代理的主要原因。在信息不对称下，由于一方握有大量的专业信息，另一方却缺乏这方面的信息。而信息的收集和转移是有成本的，而管理信息对局外人来说，即使有了信息也未必知道其价值。委托代理提供了如下路径：股东可以不必为掌握所有信息而事必躬亲，企业管理可以委托代理人来进行。当然，股东需要授权并支付代理费。这时，股东掌握的不再是完整的所有权，而是企业所有权的最终形式、企业剩余的索取权(ResidualClaimant)。总之，委托代理是一项追求效率的制度。
服务型政府是以公共事务的委托代理为特征的。公共委托代理是从一般委托代理中产生的，是指政府以公共服务为标的，以委托代理方式授权代理人管理的制度。公共委托代理包括以下两层意思：一是通过法律和选举，人民将公共权力委托给政府行使。这时，政府作为代理人，税收是代理费用，因而政府必须定期向委托人(人民代表)报告工作。二是政府通过委托代理方式，将具体公共事务授权职能部门管理，从而形成类似的委托代理关系。由于政府和部门之间存在着从属关系，因而是一种类似的委托代理关系。这时，政府预算就可以被视作代理费用。在服务型政府下，政府按公共委托代理的原理，将日常公共事务的管理委托给部门，并通过绩效评价等，全面评价受托人的责任履行情况。由于这一做法使政府行政改变了过程管理模式，这就有利于克服在过程管理模式下无法克服的官僚主义、浪费难题。
- (一)根据“主权在民，委托政府行使”的原则
建立“主权在民”是从斯宾诺莎开始，经洛克、卢梭等确立的民主政治的核心思想。主权在民思想在批判君权神授的传统封建制度，建设民主国家过程中起了重大作用。但它在实践中也遇到如下难题：虽然人民是国家主权的拥有者，但不可能都参加公共事务管理。这既是因为他们的知识和能力的限制，也是因为公共职位的限制。那么，人民应怎样来行使主权呢?针对这一难题，政治家设计了将公共事务委托政府管理的特殊思路。具体地说，人民通过契约——法律，将主权委托给政府行使，这时的政府是受托人，税收是委托费用。这就形成了公共行政领域的特殊关系——公共委托代理关系。在这一关系下，政府是主权的代理行使者，作为代理人，政府应当忠实地执行宪法和法律(按合约办事)，以维护委托人的利益(即保障人民的生命、财产和追求幸福生活的权利)为宗旨，为委托人服务。
- (二)引进了公共服务概念，将公共事务管理与公共服务统一起来
服务型政府行政模式引进公共服务概念，确立了公共服务在政府行政中的中心地位，从而将公共事务管理与公共服务统一起来，促进了政府行政立场的转变。
1．既然公共事务是一种服务产品，就存在着投入产出问题。为此，政府行政必须计算服务成本，以较低的成本获得较好的产出和效率。当然，降低服务成本并不等于将成本转嫁给受益人，而是通过改善政府管理来实现。公共服务成本的提出是对管理型模式的重大冲击，它表明政府的效率目标发生了重大转变：由追求单纯的行政效率，转到同时追求行政效率和财政效率的目标上，由粗犷的、“拍脑袋”式的行政管理，转到科学的、精细的管理上。
2．既然政府提供的是公共服务，就必须回答为谁提供、顾客是否满意这两个问题。为此，政府行政不能停留在笼统地、概念化地“为民服务”上，而必须按具体公共事务的要求，将服务细化到具体人群，倾听他们的意见，了解其诉求，并提供针对性的服务，同时，去掉那些不切实际的、冗余的服务项目或内容。这就是促进了转变政府行政观念和提高政府效率。
3．既然政府提供的是公共服务产品，就应当破除政府职能上的神秘观，将公共产品的生产和消费理论引入公共管理，并合理地分担公共产品成本。公共产品理论的出现不仅将公共事务与公共服务概念统一起来，而且为政府行政由以管理公共事务为中心向以公共服务为中一t2,转变提供了理论依据和分析框架，解决了传统政府行政理论中的许多难题。
总之，服务型模式的特点是引进了公共服务概念，从而将公共事务管理与公共服务两个概念有机地统一起来。
- (三)用委托代理理论来重建政府行政
在政府与部门的行政关系上，服务型模式采用的是公共委托代理理论。这就是说，政府与部门是一种类似于委托代理关系。政府将公共服务项目委托给相关专业部门。这样，在公共服务上，政府是委托人，部门是受托人，而政府预算就是代理费用。例如，政府将治安事务委托给公安局、将教育职能委托教育局、将卫生管理职能委托给卫生局等等，于是，上述部门就有了公共管理职能。
那么，为什么是“类似于”?因为，通常委托代理是在独立主体间进行的，在我国，虽然部门属于法人，但他们在行政上与政府是从属关系，因此，公共委托代理并非法律意义上的，而是管理意义上的委托责任关系。为此，我们试图用“类似于”一词来概括这一特点。政府引进委托代理关系的目的是试图解决管理型模式下命令一执行方式的管理难题，重建政府行政，明确责任与权利，消除信息上的不对称，借以提高公共部门的效率。
行政管理一旦引入公共委托代理，就必然要求政府行政采用结果导向的管理模式。结果导向的管理模式是相对于政府行政的命令一执行方式而言的。必须指出，以结果导向的管理是一个完整的管理模式。导向指确立以公共利益为核心的公共价值观，借以引导和指引行政管理的方向。这一模式由两部分组成：对于经常性公共事务采用结果导向管理模式，而对于突发性事件仍应采用过程管理模式(见下图)。
那么，政府如何对经常性公共事务进行结果导向管理呢?对此，我们可归纳为：
1．以公共利益为核心，以各部门的政府职能和政府的经济、社会目标为依据，确定各部门的管理目标，并尽可能指标化。
2．根据政府财力和公共服务成本确定各部门的预算。在确保财政资金用于公共用途的前提下，赋予各部门预算权。同时，通过政府采购和国库集中收付制度，建立公共资金使用的规范秩序。
3．建立业绩评价和审计制度，以评估各项职能的实现程度，促成部门目标的达成。
总之，结果导向管理对不同性质的公共事务采取不同管理方式，有利于解决当前行政管理上的难题，实现公共管理的精细化。所以，这也是服务型政府模式的重要特点。
- (五)依法行政和依行政程序办事
依法行政和按行政程序办事是委托代理制下政府行政的重要特点。依法行政要求受托人在法律、行政法规的框架内行事，未经法律允许并获得政府授权，不得扩大职能、职权范围。依程序办事要求政府按委托代理原理，建立合理的办事程序，如决策程序、公文流转程序等，并严格按程序办事。受托人未经法律和委派人授权的，或有超越行政程序的行为，均属于越权行为；凡是属于法律和委派人规定应当做而受托人没有做的，则属于赎职行为。行政程序是公共秩序的组成部分，合理的行政程序可以建立正常的部门关系，避免政府管理混乱。因此，服务型政府行政模式并不排斥行政程序，而是主张按公共委托代理制的要求重新制定政府行政程序。
在政府职能与公共服务的关系上，有人担心以公共服务为中心会影响政府职能，而放弃管理。认为，这一担心是多余的。因为传统服务是应顾客要求，以直接服务方式提供的；而公共服务作为公共事务的转化形式，分为直接服务与间接服务两类，前者如教育服务等，后者如治安管理、行政管理、防疫等。公共服务主要采用间接服务形式，其目的是提供某种秩序或(社会、生存或人文)环境，让每个人从中获得自己需要的利益。既然公共服务提供的是环境，当然就包括严格执法在内。若对违法犯罪者放纵不罚，何谓良好环境?政府若放纵污染者，哪来良好生态环境?因而，服务型政府不仅不排斥执法，而且应将其列入业绩考核。
必须指出，政府行政模式是行政管理的范式，即典范形式。然而，现实的政府行政模式往往与范式是有差异的。造成这一差异的原因十分复杂，这既有认识方面的原因，也有经济和社会改革的原因，但这并不妨碍我们对于政府行政模式的研究。因为我们的研究目的是弄清政府行政是如何影响预算的，而不是研究政府行政本身。
通过上述分析，我们也不难看出，政府行政的3种模式代表了3个时代：农业经济时代、工业经济时代和后工业经济时代。从时间序列上，它们也代表了政府行政的过去、现在和将来。有关3种模式的总结，见下表。
- 表不同时代的政府行政模式
| 形式 | 特点 | 行政管理模式 | 责任方式 | 财政资金归属 |
|---|---|---|---|---|
| 统治型模式(农业经济时代) | 1．根据“主权在君”原则建立。2．以对人的统治为中心。3．人身依附。4．以派遣方式任命官员 | 过程管理，按“命令一执行”方式建立行政关系。 | 被派遣官员向国王负责。 | 国王所有。 |
| 管理型模式(工业经济时代) | 1．以公共事务管理为中心。2．组织依附。3．按“主权在政府”原则建立。4．政府机构按科层结构和专业分工原则建立。 | 过程管理，按“命令一执行”方式建立行政关系。 | 向上级领导负责。 | 国家所有，分级政府管理。预算拨款首先是养人，其次是办事。 |
| 服务型模式(后工业经济时代) | 1．根据“主权在民，委托政府行使”原则建立。2．以提供公共服务为中心。3．以授权书(合约)方式建立公共责任关系。4．依法行政和依行政程序办事。 | 1．公共委托代理制，按合约建立责任关系。2．结果管理为主，绩效评价。 | 按合约，同时向委托人和公众负责。 | 归纳税人所有，政府代代理。预算拨款以委托费方式。 |
虽然我国的服务型政府行政模式的改革尚在进行中，许多方面还看不出来，但是，从现有的效果和西方改革看，这可能是接近于理想社会的政府行政模式。
- (一)它有利于深化市场经济体制改革，推进中国经济的发展
我国经济在快速发展的同时，也遇到一些重大难题。例如，中国是制造业大国，但只是低端市场，随着国内工资提高和人民币升值，制造业成本提高。亚洲的印度、越南等国家兴起，也使中国的制造业受到挑战。对此，我们只有通过调整产业结构、提高企业技术水平、搞好产品升级换代等，由制造业大国发展到“制造业强国”。然而，仅仅靠企业自身，尤其是中小企业的力量是难以实现这一目标的。又如，我国的贫富差异、地区差异扩大是市场经济发展的必然结果，而缩小贫富差异除了要建设社会保障、基本医疗保障等制度外，还需要举办全民免费的义务教育，以防止贫穷“代际传递”。这些都是政府行为。
总之，无论从参与国际竞争必须提高中国企业实力看，还是解决国内的贫富、地区差异看，都需要政府以真诚的、负责任的态度，脚踏实地地去解决问题。而在现行行政管理制度下，虽然各级政府也提供公共服务，但属于以自我为中心、“恩赐”式、政绩式的服务。长此下去，我国经济的发展就会随着这些矛盾的积累而放慢，甚至停顿。可见，中国经济要进一步发展，首先要转变政府行政的立场，其次才是方法。
服务型模式要求各级政府在行政管理上以“顾客”为中心，以提供公共服务为己任，真诚地向企业提供政府帮助，以加快产业结构调整，解决他们需要解决的问题。同时，服务型政府满腔热忱地向贫困者提供力所能及的帮助，防止贫困的扩大化和代际转移。因此，服务型政府行政模式是促进政府行政的立场转变、深化市场经济体制改革、推进中国经济发展的重要措施。
- (二)它有利于消除官僚主义和浪费，提高政府效率
服务型政府是针对我国行政管理上的官僚主义、浪费等缺陷提出来的，它可能是一种政府管理的理想模式。从太平天国起义、孙中山先生的“天下为公”，到共产党人为人民服务，都追求的是理想社会。社会主义初级阶段还存在着贫富矛盾(穷人与富人、地区的贫富差异、城乡的贫富差异)、人与自然的矛盾(自然资源匮乏、污染等)、人民与政府的矛盾(官僚主义、浪费和腐败导致的信任危机)等三大矛盾，这些矛盾表明，虽然我们在经济发展上取得了巨大成绩，但距离理想社会还有很大距离。
必须指出，理想社会是靠全体人民来建设，而首要的问题是要有一个民主的、负责任的、为民服务的政府。政府走在前面，领导人民去战胜困难，建设美好明天。服务型政府就是从这一角度提出来的。它体现了“主权在民”原则，并通过将“公共事务管理”变为“公共服务提供”来保障其实施。服务型政府表明，政府不再是高高在上的官僚主义者，而是从“人民需要什么”来规划公共服务的，因而是亲民的政府。
- (三)它有利于从根本上治理腐败问题
消除腐败是中国政治中的一大难题。自政府产生以来，它一直似影如随。改革开放以来，虽然党和政府在这方面采取了许多措施，但却只能治标，难以治本。对于治本，有人从“权钱交易”出发，认为权力是根本原因，然而政府是公共权力组织，消除权力无异于取消政府，这就像“将孩子与脏水一起泼掉”一样可笑。还有人认为，钱是根本原因，但是，取消钱就等于取消市场经济制度。虽然这些提法都有道理，却不可行。
现在看来，产生腐败的原因复杂，但根本原因是行政管理上的官僚主义。从腐败与政府行政模式的关系看，从统治型政府到管理型政府，都将自己视为高高在上的、以自我为中心的官僚主义组织。政府要维持这一地位，就必须拥有某些特殊的行政资源，特权是产生腐败的重要原因之一。
服务型政府是针对官僚主义提出来的。我们相信，随着服务型政府行政模式的各种措施的实施，尤其是绩效管理和绩效评价制度的实施，腐败问题将会从根本上得到治理。
- ↑ 马国贤.政府预算理论与绩效政策研究.中国财政经济出版社,2008.10.