“原来全是旧瓦房，现在都拆掉了。”在惠州市龙门县麻榨镇坳头村，村民路家声指着一处空置宅基地告诉南方农村报记者，他家清拆的老房子占地55平方米，因为年久失修，早已破败不堪。退出宅基地后，路家声获得了27500元的补偿款。
宅基地有偿退出，是龙门县开展宅基地制度改革（下称“宅改”）的一个重要探索方向。2020年9月，龙门县获批成为新一轮全国农村宅基地制度改革试点县，“摸着石头过河”，至今已开展了两年的试点探索。
“宅改”涉及广大农民群众切身利益，显然无法一蹴而就。目前，龙门县探索出有偿退出与使用、“地票”记账、使用权流转等“宅改”路子；但与此同时，农民退出动力不足、有偿退出资金缺乏等难题亟待破解，关于补偿应针对宅基地还是针对地上房屋的不同立场观点，也值得深思。
破题
如何保障“户有所居”？
在存量宅基地严重不足、人地矛盾日益突显的背景下，如何保障农民“户有所居”？这是摆在“宅改”面前的一道考题。
难度不小，但龙门县龙华镇水坑村试图破题。
水坑村建村至今已有700多年，古称“蓼溪龙江围”，现存50多座百年老屋。整个村落古建筑群规模较大，建筑之间以小巷相隔，占地面积超过10000平方米。“因为古建筑比较多，不能进行大的修整，要保持原貌，农民只能在外围建房。”水坑村党支部副书记李汉章说。
古村延续至今，已是“户”有余而“地”不足。水坑村第九小组分户后达29户，满足“一户一宅”的共20户，宅基地总需求面积为8744平方米，但现存可利用宅基地面积约300平方米，皆为零星点状，各处宅基地面积不足30平方米，根本无法满足建房需求。这意味着，必须大量腾退闲置宅基地，才能满足村民的建房需求。
实际上，人地矛盾背后，“一户多宅”、超占多占、建新不拆旧，是龙门县农村宅基地的普遍状况。
以麻榨镇坳头村为例，该村农村建房情况十分复杂。空心化严重，违章建房多；全村169户，“一户多宅”的有67户，占了将近四成；宅基地是“老祖业”的思想观念在部分群众脑海中根深蒂固。
坳头村鸟瞰 受访者供图
“当务之急是把闲置宅基地利用起来。”麻榨镇宅改办主任谭德光向南方农村报记者介绍，全镇闲置宅基地上多为坍塌的祖宅或者瓦房，有些农户则在宅基地上种起了果树或者蔬菜，整体利用率不高。
暨南大学侨乡治理与乡村振兴治理研究院院长刘义强对龙门县“宅改”颇为关注。其指出，长期以来，当地农村建房缺乏有效的规划管控，普遍存在“一户多宅”、超占多占等问题，造成宅基地坐落无序、使用效率低下、农房风貌杂乱，“有新房的没新村，有新村的没新貌”。
“宅基地制度改革能够在有效保障农民‘户有所居’的同时，形成良好的收益分配机制，让农民获得更多的财产性收入，提升改革的获得感。”刘义强指出，盘活闲置的土地资源，还能够承接部分下乡企业，为乡村产业发展提供支撑。
“退”路
补偿、记账、流转
在坳头村第二小组,村民们腾退出来的12块宅基地四四方方，像棋盘一样排列整齐。
“村里不仅修建了4.5米宽的巷道，还修建了雨污分流工程。”坳头村党支部书记路龙辉向记者介绍，坳头村退出宅基地的村民可获得500元/平方米的补偿，未来申请建房则需支付500元/平方米的价格取得宅基地使用权。
坳头村宅基地退出项目共分两期，第一期15户村民退出宅基地面积999.82㎡，涉及补偿金额499910元。为解决第一批宅基地退出补偿资金的来源问题，坳头村向麻榨镇商会借款50万元优先拨付给退出宅基地的村民，再以有偿使用宅基地的回笼资金还款。
不同于坳头村推行的有偿退出方式，水坑村采取“地票”记账方式，通过给予村民日后“兑换”宅基地的凭证，提高村民退出现有宅基地的积极性，有利于村集体开展村庄规划、统筹安排建设用地、加强农房管控。
所谓“地票”，是指农村宅基地退出证。李汉章向记者展示了一本红皮外封的退出证，里面记录了退出人及其宅基地位置、退出面积等详细信息。他介绍，类似于“记账”，水坑村以“地票”作为凭证，鼓励引导村民退出现有的闲置宅基地，在未来满足建房条件时，村民可凭借“地票”申请同等面积宅基地建房，申请面积超过退出部分则需有偿使用。
据统计，水坑村第九小组累计腾退闲置宅基地、闲置农房和危旧泥砖房27宗共819.83平方米。考虑到水坑村宅基地紧缺的现状，第九小组制定的农房风貌管控方案规定申请宅基地建房面积不超100平方米,比龙门县规定的上限面积150平方米减少了50平方米，并统一规划农具用房专用地。
水坑村第九小组腾退的宅基地 赵继林 摄
龙门县龙华镇则探索使用权流转的方式，通过宅基地入股，让村民变股东，增强了宅基地退出动力，有效解决了村庄建设与产业发展用地难题。
如今，在西族村陈屋小组的仙女峰生态休闲度假村（下称“仙女峰度假村”），沿河分布着25间木屋民宿。西族村党支部书记张海燕向记者介绍，每到节假日，度假村的客房基本爆满。
仙女峰生态休闲度假村 赵继林 摄
陈屋小组的民宿项目得以落地，正得益于一批闲置宅基地的退出。然而，开展“宅改”前，陈屋小组“一户多宅”、建新不拆旧等现象普遍存在。“整个小组18户，基本每户都有超占多占的宅基地。”张海燕告诉记者，过去村里由于建设用地紧缺，公共服务设施难以落地，甚至没有像样的道路。
实际上，陈屋小组村民对于宅基地的刚性需求并不强烈。张海燕指出，未来15年内仅1户有建房需求。那么，如何盘活那些被超占多占的宅基地？
2018年8月，陈屋小组引进了仙女峰度假村项目，以发展休闲旅游产业为契机，动员村民腾退宅基地。“通过宅基地入股、使用权流转给企业的方式，村民们有了分红的盼头，纷纷配合退出宅基地。”张海燕介绍，仙女峰度假村总投资974万元，村民们以退出的宅基地入股，共占23%的股份；退出的宅基地由村集体统一规划，除了建设民宿项目，还用于建设农具房、停车场、小公园等民生项目。
“现在可以在家门口打工，还能享受宅基地入股分红。”陈屋小组村民赖传登指着身后造型古朴的连排特色民宿说道，他家以退出的宅基地以及13万元资金入股度假村项目，平时负责管理度假村，实现了“自己给自己打工”的愿望。
困局
补偿资金缺乏，补地还是补房？
龙门县推进“宅改”试点两年来，尽管探索出了有偿退出与使用、“地票”记账、使用权流转等经验，但要进一步推广，仍面临不少困难与阻力。
农民缺乏退出宅基地的动力，是“宅改”试点推进的最大难题。“自愿无偿退出的是少数，能接受‘地票’记账或者有偿退出已经非常难得，单单做一户的工作就要花费大量时间。”龙华镇宅改办相关负责人说。
从当地试点情况来看，目前宅基地有偿退出仍难以推广，补偿经费不足是重要制约因素。以水坑村为例，村集体年收入仅10余万元，在没有其他资金来源的情况下，推行有偿退出并不现实。龙华镇宅改办相关负责人反映，“宅改”缺乏财政资金支持，目前都是靠乡镇自己想办法。
“‘房地一体’调查、村庄规划编制、有偿退出补偿农民，都需要经费支撑。”龙门县宅改办主任邓继芳坦言，工作经费投入不足，是“宅改”面临的现实难题。由于大多数村小组缺乏补偿资金，目前试点村大多采取“地票”记账方式。
对于宅基地有偿退出，学界也存在担忧的声音。在中央党校教授徐祥临看来，这并不能从根本上解决问题。他指出，在没有财政支持的情况下，推行宅基地有偿退出可能引发村集体债务风险。
关于宅基地退出的补偿范围，基层和学界也各有立场与理解。
邓继芳表示，目前龙门县推行的有偿退出，主要是补偿地上附着物及退出宅基地使用权的费用。路龙辉则告诉记者，坳头村退出宅基地的村民可获得500元/平方米的补偿，这一标准实际上是针对宅基地上有附着物的情况，没有地上附着物的宅基地不作补偿。但谭德光透露，麻榨镇部分村为了推进“宅改”工作，无论宅基地上有无附着物，都给予资金补偿。
徐祥临则认为，对具有使用价值的地上附着物进行补偿没有问题，但如果对宅基地使用权进行补偿，实质上否定了宅基地的集体所有权，因为“宅基地原本就属于村集体，并非农户所有”。
“农民为什么不愿意退出闲置宅基地？就是因为可以长期占用却不需付出任何使用成本。”徐祥临建议，要将村集体当作一个市场主体去看待，“宅基地最好和承包地一样，谁使用谁交钱，交的钱归村集体，村集体为交了钱的村民服务”。
【记者】赵继林
【来源】南方农村报
