简要案情
2017年1月至2月间，李某锋因多次扰序行为被某区公安分局行政传唤。2017年5月19日，区公安分局以扰乱单位秩序对其作出行政拘留十日处罚。后李某锋以公安分局非法传唤、非法限制人身自由为由向区政府申请行政复议，区政府以不属于行政复议范围为由驳回其行政复议申请。李某锋不服该复议决定向法院提起行政诉讼，一审、二审法院均作出驳回其诉讼请求的判决。李某锋不服终审判决，向最高人民法院申请再审。2019年12月25日，最高人民法院作出驳回李某锋再审申请的裁定。
最高法裁判要旨
传唤行为作为被诉治安行政处罚中的一个过程性、阶段性行为，被公安机关作出的最后的行政处罚决定所吸收，不对李某锋的权利义务产生实际影响；同时，本案被诉传唤行为也在该案针对行政处罚行为所提起的行政复议和行政诉讼中一并审查，因此，不属于行政复议受理范围。区政府决定驳回行政复议申请并无不当。二审判决驳回诉讼请求，符合法律程序。
案例评析
本案的争议焦点有两个：传唤行为的性质如何认定？传唤行为是否具有可诉性？
（一）行政传唤的性质认定
在理论界和实务界对行政传唤的法律性质有不同的观点，争议较大：一是认为行政传唤属于独立的行政强制措施；二是认为行政传唤属于行政调查手段；三是认为行政传唤属于行政处罚程序的组成部分，属于行政处罚程序，而非措施；四是认为要区分处理，口头、书面传唤（传唤证传唤）不具有对人身强制的独特属性，应属于调查手段，只有强制传唤属于行政强制措施。
笔者同意第四种观点。按照传唤到案的方式不同，行政传唤可分为口头传唤、书面传唤（传唤证传唤）、强制传唤。根据《行政强制法》第二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第五十四条第二项规定，强制传唤属于法定的限制人身自由的行政强制措施。口头、书面传唤虽然也具有一定的强制性，但强制性的程度远低于强制传唤，且《公安机关办理行政案件程序规定》第六十七条并未直接规定口头传唤、书面传唤可以使用警械的情况，但明确规定对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、出境入境管理的违法嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。由此可见,不能简单地把口头传唤、书面传唤、强制传唤统一类型化为一种标准的行政强制措施，在性质上口头传唤、书面传唤应认定为一种调查手段或调查行为。
如果将行政传唤认定为一种独立的限制人身自由的行政强制措施，将与当前公安执法实践存在一定冲突。根据《立法法》第八条第（五）项以及《行政强制法》第十条第二、三、四项规定，限制人身自由的强制措施只能由法律设定，而现行法律只有《治安管理处罚法》第八十二条、《出境入境管理法》第五十九条明确规定了公安机关可以对违法嫌疑人进行传唤，那么对于违反除治安管理、出入境管理以外的其他公安行政违法行为人进行传唤将于法无据。但是，无论是根据《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定和立法本意，还是基于执法实践，公安机关可以对所有违反公安行政管理规定个人或单位相关责任人员可以实施传唤。因此，口头传唤、书面传唤的性质应认定为是一种调查手段或调查行为，不宜认定为限制人身自由的强制措施。此外，将行政传唤概括认定为行政处罚程序的组成部分，属于行政处罚程序，忽略了强制传唤系限制人身自由强制措施的属性。
（二）行政传唤行为是否具有可诉性
在理论界和实务界对行政传唤的可诉性也有不同的观点：一是认为行政传唤是过程性行为不具有可诉性；二是认为行政传唤对相对人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性；三是认为需要具体区分行政传唤行为是否终局性影响当事人的权利义务关系，根据传唤的类型以及是否作出最终处理决定确定是否具有可诉性。
笔者同意第三种观点，应当结合案件具体情况区分判断。一是作出最终行政处理决定中的传唤行为不可诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 第一条第二款第（六）项规定， 公民、法人或者其他组织对行政机关为作出的行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于作出行政处理决定中的传唤行为，包括在法定期限内作出或超期作出行政处理决定，无论将传唤理解为一种强制措施还是调查行为，传唤都是公安机关在行政执法过程中，将违法嫌疑人带到指定地点接受询问查证的行为，是公安机关作出最终处理决定前的一个环节，不具有终局性，即一个过程性行为。过程性行为尚不具备最终的法律效力，行政行为只有在对相对人成立并生效后，才是“成熟”了的行为，才真正的建立、变更、消灭特定的权利义务关系，才对相对人的权利义务产生实际影响，才具有可诉性。作为过程性行为的传唤被最终的处理决定所吸收，对相对人的权利义务产生实质影响的是传唤后的处理行为，传唤的合法性可以在审查处罚或不予处罚决定的合法性时一并审查，并不需要单独赋予相对人针对传唤行为本身的救济渠道。因此，作出最终行政处理决定中的传唤行为不可诉。二是传唤后未作出最终处理决定或未终结相应办案程序，对被传唤人的权利义务造成实际影响的传唤行为可诉。笔者认为，如果采取强制传唤方式将违法嫌疑人带到指定地点接受询问查证，因强制传唤属于行政强制措施，故当然具有可诉性，属于行政复议、行政诉讼的受案审查范围。如果采取口头、书面传唤方式传唤违法嫌疑人到案并接受询问查证，后期未对该嫌疑人作任何处理，传唤也不存在被最终处理决定吸收可能的，此种情况下的传唤行为对被传唤人的权利义务造成了终局性的实际影响，具有可诉性，应属于行政复议、行政诉讼的受案审查范围。可诉并不意味着当然胜诉，经复议机关审查、审判机关审理认为公安机关根据具体案情所采取传唤措施并无不当的，可以依法予以驳回。
（法制总队行政案件支队 秦纪伟）
来源：法制总队