政府开发援助(Official Development Assistance,ODA）
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政府开发援助，即Official Development Assistance(简称ODA），特指由发达国家政府实施的，旨在促进发展中国家经济开发的国际间经济合作。
西方对外援助①[1]理论有不同的形式,也有不同的学科研究角度。从国际政治学的角度看,对外援助的基本理论包括以下几个方面:
(一)国家利益理论
国家利益理论是发达国家提供对外援助最为常见的理论依据,通常用来解释双边援助中援助国的私利。在国家利益理论体系中,现实主义者认为,对外援助是保护或促进国家安全和主权、抵御国际环境中敌对势力的一种工具。无论什么样的对外援助,本质上都是政治性的,主要目标都是促进和保护国家利益②[1]。除此以外, 在对外援助的旗帜之下并没有更高的道德原则。
肯尼斯.华尔兹认为,对外援助就是霸权工具,是为了在两极世界的安全体系之下争取盟友和朋友,与行贿没有本质差异。同时,对外援助也是为了增强援助国的国力,特别是遏止共产主义、建立“合适的世界秩序”的工具③[1]。福朗克和多斯桑托斯则认为,对外援助投资于发展中国家的原材料生产,而不投资可能与援助国形成竞争关系的产业,使发展中国家的经济完全根据世界市场的需要,而不是根据自身发展的需要而发展,从而使受援国丧失了解决危机的内部机制,使它在经济上长期地依赖援助国的援助④[1]。此外,对外援助还用于在援助国培养受援国的军官和官员,从而在政治上培养受援国对于援助国的亲和力,维系从殖民时代延续下来的特殊政治关系。
(二)超国家理论
欧洲共同体的对外援助是超国家理论的重要例证。为了在有不同利益的欧共体成员国之间进行协调和整合,欧共体提出了对外援助的“3C”原则,即 Coordination(协调性),Complementarily(互补性)和Coherence(一致性),要求在欧共体和成员国之间超越国家界限,避免内部竞争,发挥各自比较优势,相互补充,在对外发展援助政策和其他政策之间进行制度和方式整合,从而通过步调一致的行动,提高发展援助的效率。
欧共体的发展援助政策从国家利益出发,而发展的方向却是超国家的行为方式。挪威学者奥拉夫.斯多克总结了欧共体的经验,认为主权国家即使能够精打细算,在国际场合也会受到其他国家利益的制约。在这种情况下,主权国家一方面调动一切可能的力量,使各自的原则立场得到认可;另一方面也不得不准备接受偏离预先设定的国家政策目标的现实。这些协调和整合的直接目标是取得更大的“一致性”,使对外援助资金的使用更有效率,更符合援助者的利益。
(三)国家内部因素的外化理论
斯多克认为,在一个沟通渠道日益畅通的国际社会中,国家的历史经验和社会文化会通过不同的方式和渠道表现出来,向外部释放。对外援助是这种国内因素外部化的主要渠道。各国植根于不同历史经验中的政治文化和社会模式的差别都反映在对外援助政策之中。
斯多克提出,20世纪80年代以前的官方发展援助源于三种国际主义:人道的国际主义、现实的国际主义、激进的国际主义。人道的国际主义从人道关怀出发,感到对于国界以外的人类苦难负有责任,希望福利国家的理想和实践能够跨国界延伸;现实的国际主义主张为了本国私利而提供发展援助,不主张干预他国内政;激进的国际主义理论主张通过外援,输出包括价值观在内的意识形态,从而更有效地为扩展国家利益服务。
官方发展援助的政策目标非常复杂,经常是几种目的兼而有之,但多数情况下会有一个主要政策目标。概括起来,官方发展援助的政策目标主要有以下三类:
1、经济目标。经济目标是官方发展援助最基本的政策目标,任何一项官方发展援助都包含这一目标。帮助落后国家和地区实现经济、社会发展,改善当地人民的生活水平是国际社会公认的官方发展援助目标,也是官方发展援助必须具备、甚至可列为首要的政策目标。
其他经济目标还包括:(1)重建援助,如美国的“马歇尔计划”帮助二战中遭受重大损失的欧洲国家经济复兴,又如国际社会对阿富汗重建的援助;(2)稳定世界和地区经济,帮助受援国渡过经济危机,如国际货币基金组织帮助墨西哥、阿根廷和东南亚国家走出金融危机;(3)加强经济渗透和影响,如美日等一些大国官方发展援助的对外贷款都有附加条件,如规定以本币贷款必须以本币偿还,所用贷款必须用于购买本国商品等。借援助之机,尽可能扩大本国货币在世界和对方国家的影响,为本国企业的商品扩大销路,甚至包含占领对方国家市场,攫取经济利益的企图。
2、政治目标。政治目标是官方发展援助中应用面最广泛的政策目标,大致分为五种情况:(1)扶植与本国经济政治制度相同的国家和地区,如“马歇尔计划”;(2)建立和巩固本国在某一国家或地区的综合影响,如美国援助拉美国家、苏联援助越南、日本援助东盟等;(3)提高本国的国际政治地位,如日本试图通过ODA这一经济杠杆对联合国施加影响,企图成为安理会常任理事国;(4)实现某一直接的政治目的和利益,如美国以9亿美元援助换取引渡米洛舍维奇; (5)用援助挽救、扶植某国政权或者改变某政权、国家的性质,如美国在50年代中期至60年代初期向南越的吴庭艳政权提供大量的军事援助和经济援助等。
3、公共目标。公共目标又可以细分为很多种,但都体现了对外援助作为对外转移支付的特征,具有非盈利性、利他性、非排他性等公共品的特点。如一些国家在受援国的基础设施、教育、健康等领域实施援助项目,而这些领域等被国外投资商认为是没有吸引力的,这类援助体现非盈利性。人道主义援助以道义原则为出发点,为实现道义价值而进行援助,体现了利他性。又如,日本在发放政府贷款时,要求受援国必须通过国际竞争性招标方式向所有合格货源国的合格厂商或承包商购买商品和劳务,体现了非排他性的特征。
经过战后各国对外援助实践和国际关系的演进,西方国家的对外援助形成了三种基本模式:
一是战略型援助。这一类援助从特定的外交战略、意识形态出发,直接把援助与军事、政治目的和条件挂钩。美国乔治敦大学教授、前美国国际开发署副署长兰开斯特在《外交》杂志上撰文称:“美国的对外援助在冷战结束以前成功地遏止了共产主义在亚洲、非洲和拉丁美洲的蔓延”,“将成为美国全球化外交的重要工具”,是“以价值观为基础的外交的一个组成部分”。
二是发展型援助。这一类援助从短期目标来看,以扩大出口、确保资源供应等对外经济利益为目的,把援助与本国的经济利益直接挂钩;从中长期目标来看,以获取更长远的对外经济利益为目的,注重以经济援助来促进发展中国家的经济发展。
三是人道型援助。这是在帮助他国改善经济与社会条件这一较纯粹的援助动机之下,不以特定的对外利益为直接目的,不在援助上附加任何政治或经济条件的做法。值得注意的是,一些北欧国家最近提出了对外援助的三大目标:(1)维持或强迫执行和平;(2)在世界各地保护欧洲人;(3)人道主义援助。这些目标已经和美国的“人道主义干涉”十分近似。
各国对外援助的政府主管部门既有共性也有特性。多数国家的多边援助是由财政部负责;双边援助则差异很大,有的是l由外交部负责,有的是由单独的经济合作部负责,还有的是多个政府部门共同负责。如果是多个政府部门负责,一般会有一个部际委员会作为常设的决策和协调机构。
日本实施对外援助就有着明确的总体目标和国别规划。2003年8月,日本政府出台了最新调整的《ODA大纲》,明确提出日本政府应积极、灵活地实施 ODA援助,并通过其实现“国家利益”。在区域布局上。日本提出将援助的重点从“以东亚、东南亚为中心的亚洲地区”延伸到“包括南亚、中亚的亚洲地区”。其中亚洲地区对日本安全和繁荣有重大影响,是日本对外援助重点对象,东亚是重中之重。日本在政府开发援助的管理方面,已经形成较为完善的规划、实施和评价体系。在管理架构上,日本ODA业务几乎涉及日本所有中央省厅,外务省作为窗口单位负责ODA统一协调和实施,并通过各种定期召开的联席会议机制,加强与有关省厅在ODA实施上的协调与合作。在评价机制方面,日本外务省自2001年开始设立了“ODA评价内部反馈联络会议”和“外部有识者评价反馈委员会”,以提高评价的客观性和公正性,第三方机构“日本评价协会”还专门负责对O.DA的评估、审查,发布评估报告书和提供政策建议。
法国的援外管理体制由四个层次组成:第一个层次是国际合作及发展部际委员会(CICID),由总理亲任主席,成员由与发展援助相关的12个部长组成, 主要职能是每年制订一份总体规划,决定法国援助的方向,并监督法国发展合作的各相关机构在援助地区和领域方面与优先政策是否一致。第二个层次是外交部和财政、经济和工业部,负责具体援外合作内容的确定、管理及监测,其中财政、经济和工业部起决定性作用。第三个层次是法国开发署,该机构作为援外执行部门,负责援外合作计划和经济技术合作项目的实施及管理。第四个层次是法国国际合作高级理事会和法国国际合作公共利益集团组成,前者的主要任务是向政府部门就援助政策提出建议,后者则是为促使法国技术援助机构更好地适应双边合作新要求,增强法国在此领域的国际投标市场竞争力。这种多层次、多角度的援外管理架构,进一步从宏观和微观领域强化了对外援助的职能,同时也使得援助更加透明有效。
从总体看,西方国家对外援助的决策机构是分散和分权的,决策主体是多元化和相互制衡的。
以美国为例,白宫和国务院负责向国会提出对外援助的政策意见,其中白宫的管理与预算办公室就每年划拨双边和多边援助项目的预算给总统提出建议。国务院向国会提出关于双边援助资金地理分布的意见。国会不仅通过立法影响对外援助政策,参众两院还负责确定美国外援的受援国以及援助的金额。在制定政策的过程中,美国政府和国会之间相互制衡。总统拥有很大的决策权,总统有时直接干预对外援助政策决策,有时通过他们的预算班子对国会施加压力。
美国政府内部的很多专业部委,如财政部、农业部、商务部、能源部、国防部和劳工部等都涉及美国的对外援助。20世纪90年代以来,美国的许多部委都开始直接向国外提供援助,并通过国际援助这个渠道扩展了自己的影响力。
日本的官方援助以财务省(原大藏省),外务省、通产省和经济企划厅“四省厅”为首,分别有农林水产省、运输省、文部省等18个省厅参与对外援助事务。日本对外援助的统一窗口是外务省,但是其国内决策则采用由各省厅协商决定的模式。官方援助中的无偿援助主要由外务省负责,日元贷款则为财务省(原大藏省),外务省、通产省和经济企划厅协商决定。这些省厅各自从不同的政策角度参与官方援助的立案与决策过程,并采取“否决权体制”或“一致同意型体制”。进入90年代以后,日本对外援助的决策体系和过程正在经历着新的调整。为了更好地贯彻经济外交的意图,官方援助政策逐渐朝着决策一元化的方向演变。与此同时,日本官方援助的决策体系比以往更强调日本及受援国地方政府的参与。
法国虽然是一个具有中央集权传统的国家,它的对外援助管理机制却是非常分散的和缺乏协调的。长期以来,法国一直把官方援助分为三种类型,并分别由不同的部门主管:合作部负责37个国家;海外事务部负责大洋洲的三个海外领地和马约特岛;外交部负责近100个其它国家。法国对不同类型的受援对象采取不同的方式,有其各自的援助工具,管理方式和主管部门。各主管部门都有其单独的对外援助预算。1998年,法国进行了援外管理体制的改革,改革以后成立了国际合作及发展部际委员会(CICID),由总理亲任主席,成员由与发展援助相关的12个部长组成,主要职能是每年制订总体规划,决定法国援助的方向。援外具体合作内容的确定、管理及监测,集中由外交部和财政、经济和工业部两个部委共同负责,其中财工部继续起决定性作用。
德国的对外援助决策机制可能是一种例外。
1963年前后,德国政府共有16个部的231个处室不同程度地参与了发展援助工作,存在比较严重的职能重叠,效率不高的情况,缺少专门的负责机构。后来联邦政府对机构进行了调整,从1972年底开始,经合部成为对发展援助负有全责的政府机构,对发展援助实行一元化的领导,联邦德国的发展援助由此出现了一个新的局面。
多数西方国家对外援助强调“良好治理”,对外援助的决策、财务和执行三个环节是分离的。各国执行机构的差异较大,但大部分国家都会有一个主导的援助机构。作为惯例,资本援助和技术援助是分开由两个机构负责的。从援助贷款角度看,大多数国家都是由一个专门的金融机构负责。
日本的对外援助的主要执行部门是日本国际协力银行和国际合作事业团。其中,前者主要负责操作日元贷款和政府对外经济合作基金,后者主要负责对外技术合作和无偿赠送。
法国对外援助的执行机构是法国发展银行,该行具有官方经济部门和特殊金融机构的地位,由外交部和经济财政部共同主管。
德国的发展援助实施机构有德国复兴信贷银行(KFW)和德国技术合作署(GTZ)。其中,前者负责对外提供赠款和双边援助贷款,包括赠款和各类融资条件的贷款。后者负责对外技术援助。
美国国际开发援助署(USAID)是美国对外援助政策的最主要的执行机构,其援助拨款占美国全部对外援助的三分之二。但是在选择受援国和决定援助配额的政治决策中,开发援助署只有咨询权。由于开发援助署是纯粹的政策执行部门,所以它在对外援助的执行过程当中,更加强调对外援项目的评估。
官方发展援助主要来源于以下财政资金。近年来,一些国家由于财政预算紧张,官方援助资金来源萎缩,规模停滞不前,官方发展援助出现了借助民间资金的趋势。
(1)财政预算资金:占援助资金的绝大部分。如日本国际协力银行援助贷款资金全部来自于财政预算资金和政府投融资计划;德国复兴信贷银行2004年对外援助中约67％为财政预算资金。以往,由于大部分国家预算要求当年的预算资金要当年支出,给执行机构造成很大压力,也使项目选择和操作环节容易出现问题。目前,许多国家制订多年期的援助预算计划,或允许将未使用资金转到下一年度使用。
(2)援助贷款的本息偿还:这部分资金以前都进入政府预算,但近来的趋势是直接用作援助资金,比如日本贷款项下的还款直接进入协力银行援助账户,英国也将收回的本息直接计入援助计划中。
(3)资本市场借款:目前只有少数几个国家的多边援助资金来自于这种方式,但规模很小。例如:德国KfW提供的Mixed Financing中包括一部分市场资金,主要用于大型基础设施和工业项目。法国AFD的资金一部分也来自国内资本市场。多边援助机构如世界银行等的部分资金来自于资本市场。
(4)政府彩票:例如比利时和英国。
(5)地方政府援助:某些国家支持地方政府提供援助资金,但大部分主要集中在教育领域,特别是资助留学生。
各国对外援助财政预算资金的决定程序各具特色,如在美国国会内部,先由预算委员会就总拨款额作出决定,由拨款委员会确定一个最高拨款额,然后将总额分配给13个对外拨款分委员会处理。白宫对外关系委员会和参院外事委员会负责审理双边援助预算,参院和众院财政委员会负责审理多边援助预算。国会有时还可能同意就某些项目追加少量的资金。
日本国会审议官方援助预算总额。日本官方援助的财政预算包括一般会计支出和财政投融资资金,后者成为日元贷款的主要来源。对国际开发金融机构的出资金额,纳入各省厅特别会计预算。所有这些项目加在一起组成官方援助预算。
德国财政部与德国议会的财政预算委员会共同确定发展援助预算。德国的发展援助呈现出联邦政府、州政府和非政府组织三足鼎立、民间机构共同参与的局面。联邦政府、州政府的发展援助都使用政府资金,非政府组织的发展援助则一方面接受部分政府资金,一方面接受企业界和社会的捐款。近年来,德国财政预算资金一再压缩,发展援助的资金逐渐减少。为了使有限的资金发挥更大的作用,德国经合部于。1996年9月首次宣布鼓励私人经济参与发展援助,希望通过借助市场经济机制,提高发展援助的效率。
根据发展援助委员会(DAC)对于其22个成员国的统计,1992年以来,DAC对外援助总额不断下降,低谷持续到2001年。从2001年开始, DAC对外援助总额以较快速度增长,其中2002和2003年增加了7％。2004年全球官方发展援助总额为786亿美元,为历史最高水平,剔除通货膨胀和美元贬值因素,实际援助规模比上年增长4.6％。
作为衡量各国对外援助支出的重要指标,DAC成员国ODA与国民总收入(GNI)的比率2004年平均为0.25％,仍然低于1980到1992年的平均值(0.33％), 与联合国设定的目标(0.7％)相差很大。目前,只有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典达到了这一比例。以援助总金额排列,2004年美国仍是最大的援助国,其后为日本、法国、英国和德国。
国别政策包括向哪些国家提供援助,提供何种融资条件的援助,即提供赠款还是贷款,贷款利率和期限等。制定国别政策的主要考虑的因素有:外交政治关系、受援国国家经济状况、援助目的、受援国是否很好的使用援助等。通常许多援助国的援助对象都集中于某一地区或一些优先国家。
作为通常做法,政府一般是国别政策的制定者,负责确定中长期的发展援助计划、援助国家范围及重点支持范围、基本的贷款原则和条件。某些国家是执行机构提出贷款国家政策的建议,由政府部门批准并公布实施。
日本《ODA大纲》明确了日本对外援助的国别政策。日本政府提出,将援助的重点从“以东亚、东南亚为中心的亚洲地区”延伸到“包括南亚、中亚的亚洲地区”。亚洲地区对日本安全和繁荣有重大影响,是日本对外援助重点对象。其中,东亚是重中之重,南亚地区重点促进民主化和市场经济化;非洲地区则重点培育自我发展能力;中东地区由于是日本能源供应地,重点促进社会稳定;中南美洲地区重点解决地区差距问题。
法国开发署援助的国别政策是由国际合作和发展部长间委员会制定,该委员会制定了13个优先团结国家(PSZ)作为重点援助对象,2000年度对这些国家的援助承诺额达到总援助承诺额的70％,贷款余额占60％。
德国官方援助的重点对象为发展中国家和东欧经济转型国家,地区分布比较平均,其中亚太占最大比重。根据2004年年报,援助金额的分布主要有亚太(40％),其次为欧洲、撒哈拉以南非洲、中东北非和拉美。
国外发展援助机构在其支持的项目建成后,一般要对项目进行后评价。后评价的主要目是总结项目选择和实施各环节中的经验和教训,评价贷款的援助效果和发展援助机构的作用,通过对外披露后评价报告提高发展援助运作的透明度和可信度,扩大外部影响。根据1996年瑞典国际开发署和联合国发展署所做的援助研究报告,援助机构遇到的普遍难题是援助取得的成果主要依赖于受援国的努力。
大部分双边发展援助机构都按照DAC规定的项目后评价内容进行评价,世界银行和亚洲开发银行确定的评价内容也大致相同。DAC的后评价内容主要有: (1)相关性(Relevance of project objectives);(2)效率(Efficiency);(3)效果(Effectiveness);(4)对宏观经济、社会和环境的影响 (Impact on macro-economic,social and environmental aspects);(5)可持续发展(Sustainability over medium and long term)。
许多机构建立评分系统,根据对上述内容的评价,对项目实际援助效果进行评定。例如:根据德国KfW的报告,2002年至2003年评价的127个项目中达到成功标准的项目有94个,金额占比78％。从1998年到2003年,成功率基本保持在70％以上。