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公屋，即公营房屋，严格意义上讲是指公营住房，是香港政府为低收人群体提供的保障性住房。
根据不同的标准，香港公屋政策的历史沿革可划分为不同阶段。在学术界，出现过“三段论”，如有学者将其分为20世纪50年代初至1973的第一阶段，1973至1977年的第二阶段，1978年至今的第三阶段 ；也出现过“四段论”，如有学者将其分为初期阶段、十年建屋计划、长远房屋策略、政策重新定位四个阶段 ；有学者将其分为公屋建设、居屋出现、公屋转售、居住环境改善四个阶段 。笔者认为，香港公屋政策的发展大致可以分为两个阶段：一是应对阶段，另一个是规划阶段。
(一)应对性公屋政策阶段(1954—1972年)。
从20世纪50年代初至70年代初，香港公屋因“救灾”和“扶贫”而开始兴建，即“救灾屋”和“廉租屋”是香港公屋的最初形式。
1945年以后，即第二次世界大战后，香港逐渐发展成“一个稳定、日益繁荣的社会” 。而中国内地不仅经济萧条，而且发生内战，内地居民为逃避战火纷纷来到香港，香港人口因此从1945年的60万激增到1950年的230多万 。随着人口的激剧增加，香港住宅供应越来越不够。为了解决其“房荒”问题，起初是无房居民在私人或公共土地上用铁皮、木板非法自行搭建木屋，也称“寮屋”。这些木屋因其密度高、质量低、设施缺、环境差而经常发生火灾，最终导致了1953年l2月24日发生在香港九龙石硖尾木屋区的史无前例的大火，这场大火使5万多名木屋居民露宿街头，这场大火也迫使香港当局重新审视其住房政策，并从此改变居民自行解决住房而政府不介入的住房政策。
香港政府介入居民住房的第一个举措是兴建“救灾屋”，即兴建“包宁平房”和徙置大厦。
(1)兴建“包宁平房”。在石硖尾大火后的短短53天，香港政府在石硖尾灾场附近建起一座有多个单位的两层平房以安置灾民，因这栋平房以当时的工务局局长包宁命名，因而称为“包宁平房”。虽然这栋仓促建起的平房略为简陋，但因其建筑材料为水泥和石砖可以防火，并装有公共水管和公共厕所。这是香港当局首次直接兴建的居民住房，是香港的第一个公共房屋。
(2)兴建徙置大厦。由于包宁平房供不应求，政府一年后兴建了能容纳更多居民居住的徙置大厦。徙置大厦全是6至7层高的H型公寓，每层有60个单位，每个单位的面积约120平方Ⅱ只，附带公共的浴室和卫生问，一般是两三个家庭同住一个单位，一幢大厦便容纳了二千多人 。到1974年停建徙置大厦为止，香港累计建成25个徙置区，有118万居民入住政府建造的徙置大厦 。
香港政府介入居民住房的第二个举措是在兴建“救灾屋”的基础上兴建“廉租屋”。1954年，香港政府成立香港屋宇建设委员会(香港房屋建设委员会的前身)专门负责廉租屋建设，起初是为月收入在400至900港元的中低收入家庭建设设备较为齐全的廉租屋。1958年，由香港屋宇建设委员会建设的第一个廉租屋村“北角”落成，可容纳300户。随后又在1962年推出“政府廉租屋计划”，为月收入在400港元及以下的家庭建设廉租屋，以解决那些居住过于拥挤或低于居住环境标准家庭的居住问题。这类廉租屋的租金约占住户平均家庭收入的7—8% 。早期廉租屋(即“救灾屋”)每户面积11.14平方米，设备简陋，没有厨房，洗手问、浴室和水喉楼层公用。而后期廉租屋每户面积达23至46平方米，每户有单独的厨房、洗手间。截至1962年，香港屋宇建设委员会共兴建了8000多套廉租房 J。
(二)规划性公屋政策阶段(1973年至今)。
20世纪70年代至今，香港政府先后陆续出台了“十年建屋计划”、“长远房屋策略”和“租者置其屋计划”等一系列有关公屋建设计划或规划。这些计划或规划的出台是香港公屋政策从临时应对向长远规划转变的重要标志。根据政府角色的不同，笔者认为这一时期又可分为政府主办(政府是惟一角色)和政府主导(政府是主要角色)前后相继的两个阶段。
1.政府主办阶段。在兴建“救灾屋”和“廉租屋”的基础上，香港政府于1973年制订了“十年建屋计划”，旨在十年问解决180万居住在贫民窟和木屋区居民的住房问题 J。此项计划的主要内容是实施“居者有其屋计划”和“市区人口扩散计划”。“居者有其屋计划”的主要目的是鼓励一些收入逐步提高的原租住公屋的住户购买住房，从而将他们原租住的公屋让位给其他低收人家庭租住，同时也协助租住私人楼宇而收入又不高的中等偏下收入家庭购买住房。此项计划的具体内容是：(1)资格。享受居屋计划一般是两类家庭：一是两人以上且家庭月收入不超过3500元港币的家庭；二是现时租住公屋的家庭，此类家庭如果成功申请购买居屋，则必须退还已租用的公屋单位。(2)优惠。凡经房委会审定可购居屋者，均可获得一张绿表，凭此绿表可获银行优惠贷款，抵押贷款的最高额可达楼价的九成五，而还款期可长达20年。此外，居屋的销售价格一般比当时的市场销售价格低30—0% 。(3)限制。业主在购得居屋后的最初七年内如欲转让，则必须原价售还给房委会，七年后可按市价转让他人，但还必须向房委会补缴地价。不过，此项计划的结局似乎不是很妙，随着建筑和土地成本的高速增长而超出居屋受惠阶层的承受能力，虽然1981年以来居屋销售中免收其土地费用，然而2003年以来居屋则无限期地停建和停售。
“市区人口扩散计划”，是指随着经济发展和人口增长，通过公屋计划有计划分步骤地将集中于香港岛、九龙及新九龙等市区的人口扩散至近郊乃至远郊。经过数十年的努力，中心城区人口占香港总人口的比例较大幅度地直线下降，即从1971年的81.1%、1981年的76.8% ，下降到2001的50.1%。与此相适应，越来越多的居民在公屋计划的引导下，迁往近郊乃至远郊居住。香港长期以来形成的单一核心市区格局逐渐被多个核心市区格局所取代。这些新的核心市区即新市镇的人口增长平均高达150% ，其中的80%来自公屋居民。
2.政府主导阶段。到了1978年，香港政府制定“私人部门参建计划”，开始允许私人机构参与公屋计划，这是“政府主办”转向“政府主导”开始。在这个计划下，由政府拨地，以招标承投方式将发展公屋的部分土地转卖给私人地产商，条件是在该土地上建造的房屋必须售卖给房委会指定的购买者。符合类似居屋申请条件及收入限额的人士也可以申请购买私人参建单位。由于这类房屋售价比市场价低，不存在销售不出去的问题，所以投资的风险也比较低，这样私人发展商的利益得到保障并有合理利润。私人参建的目的就是要充分利用私人建筑发展商未被动员的力量进行公屋发展。从其实施结果来看，绝大部分居屋单位都被超额认购，所以私人发展商不仅投资风险甚低，而且合理利润可以得到保障。
1987年，香港政府制订了“长远房屋策略”。“长远房屋策略”主要由“私营部门优先策略”、“自置居所贷款计划”和“夹心阶层住屋计划”构成 。1998，又推出了“租者置其屋计划”。
私营部门优先策略。政府采纳了“私营部门优先”策略来解决新组建家庭、未解决住房问题家庭及对“居者有其屋”单位的房屋需求。这个策略允许私营部门在解决“居者有其屋”单位的需求时率先取用更有效的方法。这个策略中一个不可缺少的组成部分就是“自置居所贷款”计划。该计划允许有资格的申请人士及公屋的租户，得到无息贷款购买私人房地产市场的房屋。自置居所计划的贷款额会根据私人市场房屋平均售价的改变而加以调整。“长远房屋策略”大量运用私人机构，因为港府认为：由1987年至2001年期间，若单靠居屋计划及私人参建居屋计划，应付所有未满足的资助自置居所需求，政府机构难免又要进一步扩大，随之带来人手和经费的问题。在私人机构仍有资源和人才闲置不用的情况下，公营机构却要不断地加建楼宇，显然不符合理想。此外，还会对有限土地资源的运用产生不良影响。由于需求量不足，发展商便不会拓展那些面积过小、不宜建筑公营房屋而只适合兴建私人楼宇的土地，同时也不会有兴趣去重建市内的破旧市区。
自置居所贷款计划。为使有意获得资助而自置居所的家庭有更多的选择，并确保私人机构的资源得以充分运用，当局推行一项自置居所贷款计划。这项计划为那些符合有关入息限额及其他资格规定而可申请购买居屋的人士，提供另一个置业途径，即给予免息首期贷款，让他们购买新建的私人楼宇，从而协助众多有意自置居所的家庭解决首期款项不足的问题。免息贷款额为楼价的10% ，但最多不能超过5万元，一旦所购的私人楼宇落成，借款人便须交还所租住的公屋单位，日后亦无资格申请公营房屋。夹心阶层住屋计划。“夹心阶层”是指因为收入超过规定限额，不能申请入住公屋，但又无力购买私人发展商楼房的家庭。按政府的界定，这类家庭必须符合以下条件：家庭每月总收入在港币22001至40000元之问；家庭成员至少两人且全部在香港定居。而申请者必须是在港住满7年以上的当地居民；家庭成员在过去两年内没有自置物业；家庭财产不应该超过港币100万元；家庭成员既不是公屋申请者，亦不拥有“居者有其屋”计划的居屋。此外他们亦没有以任何形式享受政府的房屋津贴。夹心阶层住屋计划在1993年开始推行，该项计划包括一项贷款计划和一项主体计划，两项计划均由房屋协会管理。中等收入阶层人士如果在“夹心阶层贷款”，或“夹心阶层居屋”计划都能成功申请的话，则只能二者择其一。但是，随着1997年亚洲金融风暴，香港房价大幅下滑，很多私人楼宇单位都在中等人息家庭负担能力范围之内，因此，主体计划由1998年10月起暂停推行。
租者置其屋计划。租者置其屋计划简称租置计划是香港房屋委员会于1998年为满足公屋居民置业需求而推出的置业计划，目的是满足公屋居民置业需求，帮助辖下公共房屋的租户，以合理的、可负担的价钱购买现时居住的租住单位。2002年香港政府发表《公营房屋架构检讨及有关房屋政策的声明》，为政府的房屋政策重新定位，政府开始集中提供公共租住房屋，停止实施“居者有其屋”计划。为配合政府于2002年重新制定的房屋政策，房委会在2005年和2006年推出第六期租置计划后已终止该计划。已经落成或正在兴建的居屋单位，将不再通过市场处理，现居住于租置屋的租户仍可选择购买其租住单位。
首先，香港公屋计划半个多世纪的成功发展，有赖于专门机构长期有效的执行政府房屋政策，通过多种途径为不断增加的庞大公屋单位提供资金及专业有效的运营和管理服务。
香港公屋计划得以成功的主要因素之一，是自开始兴建公屋以来，就有相应机构专门负责公屋事宜。1973年新的香港房屋委员会(房委会)成立以前，香港各类政府公屋由不同的部门兴建和管理，包括T务司署兴建、徙置事务署管理的徙置区；工务司署兴建、委托前香港屋宇建设委员会(房委会前身)管理的政府廉租屋；前香港屋宇建设委员会辖下的公屋。1973年，香港房委会根据房屋条例成立，合并了原属不同系统的公屋，根据政府整体房屋政策大纲，负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署规划及兴建公屋。
房委会注重成员在社会和专业背景方面的多元化。房委会辖下不同的常务小组委员会，分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。小组成员除包括房委会委员外，还邀请各界人士担任，广泛代表不同的专业领域和社会层面，以确保房屋政策的研究和制订，能反映社会不同阶层的意见。对于房屋事务，房委会聘用专业房屋事务经理管理辖下房屋。
有效的公共房屋政策必须与整体的城市规划和地政政策相配合，为公屋租户提供方便的交通网络、商业设施及其他配套设施，才能保障租户的生活质素。在公屋的发展中，香港房委会不仅在城市规划中扮演积极的角色，着力建设有效率的公屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公屋进行持续的维修、改善和重建计划，提升公屋的居住条件。每个屋宇的建设，都由一个小组定期审查各方面工程的进展。房委会的执行部门房屋署不单负责协调内部屋宇建设：二作的进度，同时还和政府其他有关部门建立紧密联系，保证屋宇建成之后，其他必须的设施如水电、公共交通服务等可以配合投入服务。
其次，香港政府为公屋的兴建和发展提供了坚强的后盾。政府不仅从土地政策和资金安排上提供大力支持，而且将公屋纳入到整体的城市规划和地政政策中去，使香港房委会能够有效率地以较低的成本大规模提供公屋，并避免公屋成为孤立和标签化的社区。
香港公屋计划的成功离不开政府土地政策的支持，公共房屋的供应情况在很大程度上取决于政府的土地政策。香港政府对公屋建设最大的资助是免费拨地给房委会。政府定期及准确评估房屋需求，供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。
为达到土地供应平稳，政府尽量灵活和弹性地处理土地供应，并订立了一套拨地准则，决定对私营和公共房屋用地的供应，为不同密度的私营和公共房屋订立适当的比例，集中用面积较大和发展密度较高的土地来发展公共房屋。房屋用地督导委员会审批土地发展用途，预测房屋发展所需的土地供应量，以及公共房屋的供求。
通过细致的规划，房委会尽量避开在城市贵重地皮上兴建公屋，以善用资源，让政府将贵重地皮出售作私人物业发展或其他盈利性项目，避免公共房屋用地和其他土地用途之间的冲突并使政府能够获得最大化的卖地收入。
香港政府提供给房委会兴建公屋的土地包括已平整和未平整土地。房委会并不负责土地的平整工程，政府承担公屋新地盘平整工程所需的款项。这就使得房委会避免了平整土地过程中可能遇到的诸如汇集土地和收地过程中当地居民的强烈抵抗，各有关政府部门冗长的磋商、评估，重新分区的冲突等种种困难，并大大降低房委会提供公屋的成本。
第三、政府既从社会福利的角度去提供公屋，也从财政安排上考虑成本效益，设法使房委会从政府直接资助的部门转为自负盈亏的机构，避免了庞大公屋计划造成巨额财政赤字，这是公屋计划持续发展的一个重要原因。
充足稳定的资金是公共房屋成功发展的必要条件。香港公屋建设的资金来源途径主要有两个一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的资金。
在香港建设公屋的初期，香港政府通过直接注资或提供土地的方式，资助公屋的发展。1973年，新的房委会成立后，政府以免费拨地及贷款的形式提供资助。1988年，房委会进行改组，由政府资助部门成为自负盈亏的财政独立机构，但政府仍免费拨地及以优惠条件拨出资本对其提供支持。
根据房委会与香港政府在1988年达成的 政安排和1994年达成的补充协议，政府对房委会之前的部分投资135亿港元，成为无息永久资本。由前“居者有其屋计划基金”转拨的28亿港元现金结余，以及政府于1988年与1993年期间注资的100亿港元，转换为有息借贷资本，房委会须分l4年以5%年息逐季向政府偿还上述的借贷资本。此后，政府不再向房委会进一步注资。房委会的经常性收入来自公屋租金收入、公共房屋附属的商业楼宇租金收入、出售资助自助居所收入。在租金政策上，房委会以租户的负担能力作为厘定公屋租金的主要考虑因素。其他考虑因素包括屋宇价值、通胀、差饷，以及维修及管理费用。
由于房委会长期奉行低租金的政策，公屋一直以赤字运行，需要巨额补贴。以2001—2002年度为例，房委会公屋租金收入为89.1亿港元，但出租公屋运作赤字达24.46亿港元，平均每个出租公屋单位每月赤字为237港元。房委会主要通过两种途径补贴公屋，以资助兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋营运开支的长期巨额赤字：
其一是按市值租出公共房屋附属的商业设施和非住宅设施，如商场、街市铺位及停车场。房委会辖下公屋小区附属设施齐全，不仅方便居民生活，也使房委会成为香港最大的商场及停车场设施业主，其市场占有率分别约为1l%和16%，房委会每年通过出租商业楼字可获得十几亿港元的盈利；
其二是通过各种自置居所计划出售房屋。自1978年起，房委会通过居者有其屋计划、私人机构参建居屋计划和7昆合发展计划，以及租者置其屋计划等各项资助自置居所计划，共推出超过42.2万个房屋单位，以折扣价出售给合资格的家庭及人士。
自1990年代以来出售自置居所在房委会收入中所占比率约为50%左右，房委会每年从中获得可观稳定的盈余。如2001—2002年度，房委会从出售自置居所获得盈余达32.26亿港元。但是，为了配合政府2002年11月重新定位的房屋政策，把工作重点重新放在提供公共出租房屋上面， 自2003年起，房委会停止各项出售自置居所计划，对其财务状况产生了重要的不利影响。
2003—2004年度房委会整体运作赤字达5.89亿港元。如果没有其他大笔收入来源，房委会难以自负盈亏维持公屋的持续发展。
为此，房委会决定分拆 售旗下大部分商场及停车场，成立领汇房地产投资信托基金，并计划把该基金在香港联交所上市。房委会预计从分拆出售中可获得总收益为320亿港元，有助短期内应付公屋运作赤字，为房委会从长远方面推行各项节省成本措施、改善财务状况赢得时间。
第四、房委会在政府总体房屋政策框架下，通过不断改进、完善公屋住户准入退出机制，促进有限的公屋单位得到公平合理分配，为有真正住屋需要的人提供房屋，保证了公屋住户具有一定的流动性和公屋计划的持续性。
在公共房屋发展中，如何使公屋提供给真正有需求人士，也是香港政府面临的一个挑战。香港政府的总体房屋政策定位是，政府基于社会发展和社会公平而介入，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市场供应。政府在房屋市场扮演的补漏者角色，决定了其必须建立一套有效的机制，筛选出有真正住屋需要的家庭作为资助对象，其实现途径就是：准入机制与退出机制。
目前入住公屋的家庭分为以下几类1.受清拆、重建、天灾等影响而无家可归者；2.因体恤理由而需要房屋安置者。体恤安置个案由社会福利署署长推荐。此等个案的申请人一般都有个别困难，诸如严重疾病、弱能或社会问题；3.初级公务员及退休公务员；4.调迁及舒缓挤迫居住环境；5.不能负担租住私人物业昂贵租金的家庭。
目前，入住公屋数量最多的主要是第五类家庭，他们需要在公屋轮候册七登记，并要接受家庭收入和资产审查；房委会每年检讨轮候册收入及资产限额，以确保限额配合当前的经济和社会状况，并确保真正有需要的人才符合资格申请公屋。若住户虚报资料，房屋委员会可终止其租约，并可根据法律规定予以检控。香港房屋条例规定，任何人士如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款20000港元及监禁6个月。
早期对于租住公屋的住户，并没有设定受资助者经济状况改善之后，是否要迁出公屋。自70年代中期开始，香港经济高速增长，居民收入普遍增加。许多公屋租户家庭经济状况得到明显改善，有些公屋住户甚至拥有私人住宅物业。不加区别地继续对那些经济状况已经大大改善的家庭提供公屋，对那些等候在公屋轮候册上和租住私人住宅的家庭来说有失公平。
1987年4月起，房委会开始实施公屋租户资助政策，目的是减低对经济能力较佳的住户的资助，确保房屋资助能给予真正有需要的人。根据该政策，在公屋居住满十年的租户，须两年一次申报家庭收入。不申报收入或家庭收入超逾所定限额的租户须缴付额外租金。1996年6月进一步实施维护公屋资源合理分配政策，收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户，须缴交市值租金并于一年内迁出所住的公屋单位。
自从公屋租户资助政策和维护公屋资源合理分配政策实施以来，房屋署已成功收回约3.4万个公屋单位，重新编配给有需要的人士入住。同时，现有约1.6万个公屋住户需缴交额外租金，数额每年约达1.7亿港元。2004年2月，房屋署成立特遣队，专责调查滥用公屋单位的富户，2004年共约八百多间公屋单位被收回，分别属于被非法使用、丢空或转租的单位。