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用能权是指用能单位在一年内经确认可消费各类能源量的权利，也就是一年内按规定可以消费的能源总量。用能权初始分配制度是指在能源消费总量控制管理下，主管部门按照既定原则、规则和方式，结合节能评估审查，能源审计等措施，确认各用能单位、用能权初始配额，并进行免费或有偿分配的制度。
能用权初始分配制度的提出，目的在于缓解资源有限和经济发展需求无限的矛盾，把经济手段和行政办法结合起来，更好地激励节能减排减碳。例如，我国承诺到2030年，碳排放将达到峰值，从现在开始到2030年，可以根据人口、发展阶段，产业结构等将碳排放增加总量分解到具体地区和企业单位。没有用完碳排放指标的地区或企业，可以将指标拿到市场拍卖获得收入。
十三五时期，建立用能权初始分配制度，开展用能权交易，主要任务包括：
一是分解目标，将全国能源消费总量目标分解到各地区；
二是发挥能评作用，将能评与能源消费总量目标相挂钩，实施能评暂缓审批、能耗等量或减量替代后有条件审批；
三是确权和使用，对用能单位特别是新上高耗能项目，初始用能权进行确权，用能单位免费获得或有偿申购初始用能权，对超额使用部分实行差别价格；
四是开展交易，制定交易规则、搭建平台、培育市场、强化监管，推动用能单位之间开展以“用能权”为标的的二级市场交易，或设立国家或省级用能指标池子，先启动一级市场；
五是加强统筹协调，指导地方开展交易试点工作，加强基础能力建设。
用能权有偿使用，是指企业在能源消费总量预算化管理的前提下，依法取得用能权指标，并按规定一次性缴纳用能权指标有偿使用费的行为。而用能权交易，就是在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。
能用权和用水权、排污权、碳排放权并称“四权”。建立“四权”初始分配制度，是中国的一项创举，目的就是要解决好我国能源矛盾，把经济手段和行政办法结合起来，更好地激励节能减排减碳。
新发《用能权有偿使用和交易制度试点方案》明确用能权交易将实施登记注册制，交易主体需在交易所开设交易账户。交易主体一般为试点地区用能单位，也可以选择其他能源消耗总量和强度“双控”目标责任主体作为交易主体。
交易主体可以将所持有的用能指标在交易市场中进行交易。交易标的为用能权指标，以吨标准煤为单位。用能权指标每年清算一次，卖出的用能权从当年或上一年度用能权指标中扣除，但不影响下一年度的用能权指标；买入的用能权计入当年或上一年度用能权指标，但不计入下一年度；剩余的用能权指标不计入下一年度。
《方案》也指出要制定科学的初始用能权确权方法，区分产能过剩行业和其他行业、高耗能行业和非高耗能行业、重点用能单位和非重点用能单位、现有产能和新增产能，实施分类指导。产能严重过剩行业、高耗能行业可采用基准法，即结合近几年产量、行业能效“领跑者”水平以及化解过剩产能目标任务，确定初始用能权；其他用能单位可采取历史法，即近几年综合能源消费量平均值确定初始用能权；结合节能评估审查制度，从严确定新增产能的初始用能权。
《用能权有偿使用和交易制度试点方案》文件中试点内容如下
科学合理确定用能权指标
试点地区要根据国家下达的能源消费总量控制目标，结合本地区经济社会发展水平和阶段、产业结构和布局、节能潜力和资源禀赋等因素，合理确定各地市能源消费总量控制目标。在能源消费总量控制目标的“天花板”下，合理确定用能单位初始用能权。
制定科学的初始用能权确权方法，区分产能过剩行业和其他行业、高耗能行业和非高耗能行业、重点用能单位和非重点用能单位、现有产能和新增产能，实施分类指导。
产能严重过剩行业、高耗能行业可采用基准法，即结合近几年产量、行业能效“领跑者”水平以及化解过剩产能目标任务，确定初始用能权；其他用能单位可采取历史法，即近几年综合能源消费量平均值确定初始用能权；结合节能评估审查制度，从严确定新增产能的初始用能权。
鼓励可再生能源生产和使用，用能单位自产自用可再生能源不计入其综合能源消费量。规范初始用能权确权行为，做到公平、公开、透明、有序，减少自由裁量权，建立争端解决机制。
推进用能权有偿使用
用能权有偿使用的主体为试点地区用能单位特别是重点用能单位。设计用能权有偿使用制度应兼顾公平和效益，平衡现有产能和新增产能的利益，既有利于鼓励先进，推进结构调整，推动能源要素高效配置，又不大幅增加现有企业负担。配额内的用能权以免费为主，超限额用能有偿使用。用能权有偿使用的收入应专款专用，主要用于本地区节能减排的投入以及相关工作。
建立能源消费报告、审核和核查制度
试点地区要制定发布能源消费报告、审核、核查指南、标准等技术规范，明确能源消费统计、计量、计算的范围、方法、流程和操作规范，确保能源消费数据的准确性和可追溯、可核查。制定审核机构管理办法，公告机构名单，规范机构行为，建立用能单位能源消费数据平台。用能单位年综合能源消费量通过自我报告、第三方审核、政府抽查（核查）等方式予以确认。用能单位、审核机构对出具的能源消费报告、第三方审核报告的准确性和真实性负责。
明确交易要素
交易主体一般为试点地区用能单位，也可以选择其他能源消耗总量和强度“双控”目标责任主体作为5交易主体。交易主体可以将所持有的用能权指标在交易市场中进行交易。交易标的为用能权指标，以吨标准煤为单位。用能权指标每年清算一次，卖出的用能权从当年或上一年度用能权指标中扣除，但不影响下一年度的用能权指标；买入的用能权计入当年或上一年度用能权指标，但不计入下一年度；剩余的用能权指标不计入下一年度。
完善交易系统
交易实施登记注册制，交易主体需在交易所开设交易账户。不断完善交易活动所需的登记、交易和结算系统和软硬件设施，确保交易活动安全、可靠、便捷。研究推动用能权交易平台与统一的公共资源交易平台有效对接。
构建公平有序的市场环境
试点地区要制定用能权交易管理办法，明确交易规则及流程等，完善交易争议解决机制。建立公平、公开、透明的市场环境，及时发布用能权供需信息，建立预测预警机制。完善价格形成机制，用能权初始交易价格由试点地区确定，伴随市场发展，逐步过渡到由交易方集合竞价方式形成交易价格。探索研究设立交易调节基金，用于引导市场预期，交易初期驱动市场，平抑市场价格异常波动，维护市场秩序。
落实履约机制
试点地区要建立奖惩机制，确保责任主体及时履行履约义务。公布用能单位履约情况，树立履约单位履行社会责任的良好形象，曝光拒不履约单位名单。加大处罚力度，将拒不履约的单位纳入失信企业黑名单，纳入当地信用信息共享平台，并与全国信用信息共享平台对接。探索对严重失信6主体实施跨部门联合惩戒，维护制度的权威性和公信力。