林权
林权(Forest Ownership)
目录 |
什么是林权[1]
林权是指森林、林木、林地的所有权和使用权，是森林资源财产权在法律上的具体体现，它是经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。
林权的内涵[2]
按照产权理论通常的观点认为，产权是由所有权、使用权、收益权和处置权组成的一组权利束。实际上，产权包括产权主体、产权客体和产权权利3个主要方面。其中，产权客体是指各具体权利所依附的带有稀缺性的特定的有形物和无形物的总称。依据产权理论，应将林权界定为以森林资源为林权客体所建立的所有权、使用权、收益权和处置权的一组权利束。
林权之所以表现出远高于其他产权的复杂性，即在于森林资源具有高度的复杂性，是由多个相互分离但又相互依赖的部分组成的统一体，包括森林、林木、林地以及以此为依托的野生动物、植物和微生物。当生长于林地上的林木达到一定规模和郁闭度，结合其他生物构成的生物群落就称之为森林；未达到此标准则为疏林地或宜林地；当林木种植于房前屋后、宅旁村旁等非林地时则称之为零星树木；林木的生长和森林的形成都离不开林地，林地却具有转变为其他用途的机会。可以说，林木是森林的主体，林地是林木生存的基础，林木又展现了林地的价值。
林权的结构[2]
产权结构的一般定义是在特定考察范围内，产权的构成因素及其相互关系和产权主体的构成情况。朱巧玲从权力结构、组织结构、主体结构、客体结构等方面更加详尽地解析了产权结构。鉴于此，林权结构即为将森林资源的各项具体权利在林权主体之间进行配置所形成的林权主体、客体和权力之间的相互关系。由于林权主体包括国家、集体和个人等，森林资源又包括森林、林地、林木以及野生动植物和微生物，基本权利包括所有权、使用权、收益权和处置权，且各项基本权利还可进一步分割。因此，林权结构具有多样性和复杂性。
在谈及林权的类型时，多将其划分为公共林权(或自由进入)、国有林权、集体林权和私有林权4种类型，而在具体实践中存在着国有林国家经营、国有林集体经营、国有林私人经营、集体林集体经营、集体林私人经营、集体林国家经营、私有林私人经营、私有林集体经营、大户联营、股份合作经营等多种经营模式。实际上，这些都是对林权的重新分配和组合所形成的不同的林权结构。总结新中国成立后的林权结构，主要表现为单主体林权结构和多主体林权结构两大类型。
(1）单主体的林权结构
狭义范围内的单主体林权结构主要是指森林资源作为一个完整的整体，依附于其上的权利束完整地界定给同一个林权主体，即以林权客体的统一性和权利束的完整性为典型特征的林权结构(图1)。林权主体在不同阶段主要包括国家、村集体、农户、团体、高级合作社、人民公社、生产大队、生产队以及由社队组建的林场或林业专业队等。广义范围内的单主体林权结构将范围扩大为包括将依附于部分林权客体的权利束相对完整地界定给同一个林权主体的情况，其以林权客体的分割性和权利束的完整性为基本特征。通常情况下，依附于非林业用地上的零星树木和果树的权利相对完整地被界定给农户以及居住在城镇的干部、工人、教师和居民等。
(2)多主体的林权结构
在新中国成立之后的林权制度变迁史中，单主体林权结构存在的时间和范围相对有限，多主体林权结构在更长的时问和更广泛的范围内占据着主导地位。按照林权客体的分离程度的不同，可分为林权客体相对统一的多主体林权结构和林权客体相互分离的多主体林权结构2种类型。
1．林权客体相对统一的多主体林权结构
将森林资源作为一个相对完整的整体，将依附于其上的部分或全部基本权利在两个及以上的主体之间进行配置的林权结构即为林权客体相对统一的多主体林权结构。各时期的合作林实行三级所有，对为基础政策时期的集体林都将依附于森林资源之上的所有基本权利在不同的林权主体之间进行配置(图2a)。林权主体A和B可能为不同的村集体、或不同的个人、或村集体和个人、或国家和村集体，重点在于二者之间根据合同或约定等契约形式将4项基本权利在二者之间进行配置。
另外一种形式即为将部分权利在不同林权主体之间进行配置，通常情况下表现为所有权归其中一林权主体，使用权、收益权和处置权在两个及以上林权主体之间配置(图2b)。在林权制度变迁过程中主要存在以下3种情况：1)A为国家，B为集体或农户；2)A为生产大队，B为生产队；3)A为集体，B为农户。此外，还存在所有权和处置权归国家，使用权和收益权在国家和集体之间分配；所有权归集体，使用权归农户，收益权和处置权在农户和集体之问分配等其他配置方式。
2．林权客体相互分离的多主体林权结构
由于我国经济发展水平的限制，在界定林权时主要考察林地和林木两方面。近年来，逐渐对野生动植物、森林生态系统等方面予以关注。因此，林权客体分离的情况主要是指林地产权和林木产权的分离。林权客体相互分离的多主体林权结构主要表现为2种形式，一种是林地产权和林木产权相互分离，并分别相对完整地界定给不同的林权主体，如图3a所示，即同一森林资源中，林地产权和林木产权分别相对完整地界定给不同的林权主体，如A为、B为集体或农户；或A为集体，B为国家或农户。
另一种是将分别依附于林地和林木的4项基本权利全部或部分在两个及以上林权主体之问进行配置，如图3b所示。在我国，只有国家或集体享有林地的所有权，故而，此种林权结构常表现为2种配置方式：1)A为国家，B为集体或农户；2)A为集体，B为农户。图3中的虚线表示在进行合作造林或是合同、协议约定的情况下林权主体A才享有林木产权，否则，林木产权被界定给林权主体B享有。
林权的管理[3]
1．稳定林权，转变职能，充分发挥林权证的效用
林权证的法律效力是保证林权证效用发挥的前提。林权证是依法经县级以上人民政府核发，由权利人待行的确认森林、林木、林地所有权或使用权的法律凭证，是申请林水采伐、征占用林地、林权抵押贷款、林地林木流转的前置条件，是调处林权纠纷的法律依据。林权证中载明了林地范围、面积、林木蓄积等森林资源状况，以及林地所有权人、林地使用权人、森林或林木所有者、森林或林木使用者等权利主体。依法取得了《林权证》，权利人就拥有了该林权证记载范围内的森林、林木、林地的所有权或使用权，就像房产证一样。《林权证》载明的林权是一项财产性权利，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
林权证效用是“预期收益大小、法律保护程度和比较优势强弱”的函数。林权证载明的林权给个人带来的预期收益越大，法律对林权保护越严格，林权证比较优势越强，则林权证效用越大，人们越认同林权证。但在经济较发达的少林地区，部分林农对林权制度认识不足，依法管林的观念不强，认为山还是那座山，有无林权证无所谓。加之大部分农村青壮劳动力外出务工，劳动力缺乏，很多山林疏于管护；林农从山林中就得的收益不大，致使农户对山林的管护责任心不强，经营山林的积极性不高。而村、组干部认为山林部分到了农民头上，用不着他们操心，致使林权管理在基层几乎不闻不问。
政府要致力于建立长期有效的林权制度，稳定收益预期；加强林权的实体保护，确保权益实现；拓宽林权证在保险、担保、抵押贷款、合作入股等方面的功能，使其与其他权证相比具有优势。在实际工作中，政府主要应实行“四个转变”：
①在管理理念上，从“以林为本”向“以人为本”转变。以人为本是对产权主体的尊重，只有以人为本，以农民经营森林的目标为切入点，才会逐步形成实现森林对农民收入增加的贡献率提高，由此激发农民培育森林资源的积极陛，进而使森林资源越来越多；
②在管理重心上，从以“林木管理”为主向以“林地管理”为主转变。林地所有权稳定，林地自然条件和面积大小相对固定，管理成本低；而森林、林木无论从树种组成、群落结构、生态系统功能及产权关系都是动态的。因此，加强林地管理，既可以解除对林木所有者的产权约束，又可为森林可持续经营提供条件；
③在行政职能上，从“林业经济管理”为主向“森林生态管理”为主转变。林业行政职能的重点放在生态公益林管理和经营。对商品林而言，政府的职责主要是进行商品林产权保护、林业宏观经济调控和林地的生态环境监管；
④在管理模式上，从“行政管理型”向“管理服务型”转变。顺应产权制度变迁的形势，理顺管理职能，调整管理机构，提高管理能力，以加强林业内部管理和服务能力建设为重点，建立“精简、高效、协调”的运行机制，帮助林农和其他经营者提高林业经营管理水平。
2．完善林权变更注销登记制度
林权的变更，有广义上的林权变更和狭义上的林权变更。广义上的林权变更，是指林权主体的变更、林权内容的变更。林权主体的变更，涉及某一主体取得林权而相对主体丧失林权。狭义上的林权变更。仅指林权客体的变更和林权内容的变更。林权的消灭，是指林权与特定主体相分离，就林权主体而言，就是主体丧失林权。根据林权消灭方式的不同，林权的消灭分为林权的绝对消灭和林权的相对消灭两种。林权的绝对消灭是指林权的客体不仅与林权主体相分离，而且其他主体也没有取得其林权，如森林火灾；林权的相对消灭是指林权的客体在与原林权主体分离后，又与其他特定主体相结合，实际上是林权流转的结果。对于林权变更注销登记，要明确林权变更注销的类型、登记机关、申请材料、申请主体和登记要求。因为，林权客体时刻在变动，如林分蓄积量在增长成减少、树木在生长、树木种类在自然演替或人工栽植下增减。
3．加大林权法律保护力度
依据《森林法》的规定，构成盗伐林木行政案件，除依法赔偿损失以外，由林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍以上10倍以下的罚款。依据《刑法》的规定，盗伐林木，最高可以处7年以上有期徒刑，并处罚金。以上说明，盗伐林木在行政或刑事处罚规定是严格的，但对林权人损失的赔偿规定却过于笼统，适应法律困难，弱化了林木财产权保护。虽然权利人可以向法院提取民事诉讼或刑事诉讼中附带民事诉讼获得赔偿，但是对少量频发的林木盗伐案件，由于诉讼成本高，权利人一般很到法院，权利人的林木财产很难得到实质性的保护。因此，需要制定相应的法规和地方洼规章，对盗伐林木损失赔偿标准作出具体明确规定，并规定森林公安机关在处理盗伐林木行政案件时，先民事赔偿再行政处罚。同时对烧毁、损毁他人林木的行为也作出具体而明确的损失赔偿法律规定，实践中才能有效地保护经营者合法权益。
4．完善林权争议处理机制
对一些山林纠纷案件，政府在林权纠纷中以调解者的身份出现对调解不成的纠纷案件作出行政裁决。此次林改中对山林纠纷基本上按照“组与组之间的纠纷不出村、村与村之间的纠纷不出乡镇、乡镇之间的纠纷出双方协商解决，协商不成的由县政府负责调处”的行政调解原则进行的，有效地化解了多年积累的山林纠纷，稳定了山区社会秩序。司法救济权是公民的基本权利，随着纠纷或各类潜在纠纷的出现，当事人必然会通过司法途径解决林权纠纷。因此，要在稳定林权争议处理机构基础上，完善林权争议处理法律规范，由行政部门和司法部门合理分工，通过行政调解和司法判决两条途径处理林权争议。
我国林权政策的历史变革[4]
(1)改革开放以前的林权政策演变及基本特征
从新中国成立到改革开放之前，这一时期林权政策发生了几次较大的调整，这些调整对应的时期分别为：土地改革时期(1949—1952)，社会主义改造时期(1953—1956)，人民公社化时期(1957—1978)。
1．土地改革时期(1949—1952)
旧中国时期森林资源遭受掠夺性采伐，导致森林资源骤减。新中国成立后，国民经济亟需恢复，而经济的恢复和建设需要大量木材资源，这使得供需矛盾十分突出。此时大量山林是被少数人即地主所占有的，为了稳定民心，激发农民的积极性，政府开始了新一轮的土地改革，这是对旧生产关系的一次强行调整。
这一时期林权政策的主要内容是界定山林权属，通过进行土地改革，重新调整生产关系。主要包括两方面：一是变封建山林所有制为农民所有，实现分山分林到户；二是没收官僚资本归国有，建立国有林业经济。1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》明确规定：“没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之”，这是当时“均分”思想的政策体现。同时还规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之”，这明确了国家的所有权。随之全国范围内逐步确立了国有林和农民个体所有林两种林业所有制。
2．社会主义改造时期(1953—1956)
从1953年开始，我国进入了社会主义改造时期，这一时期国家开始了有计划的经济建设。为了克服个体经济同国家有计划的经济建设之间的矛盾，国家开始发展集体所有制的农业生产合作社，并发展手工业生产合作社，此时的林业也随之开始走合作化道路。
1953年开始的合作化把农民私人所有的山林变成了私人和集体共同所有。农民个人仅保留自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权，山权及成片林木所有权通过折价入社，转为合作社集体所有。这是此时期林权政策的主要内容。
到1956年，在全国范围内基本完成农业社会主义改造，此时的高级合作社使农村土地产权安排发生了显著的变化，废除了土地私有权，建立了土地的集体所有制，合作社比较完整的拥有了林地的所有权、使用权、收益权和处置权，形成了最初的集体林业产权。在这个阶段，森林权属由“分”走向“合”，林业开始实行合作社集体合作经营。
在这一阶段林权政策变动的特点主要有两点。第一，这一时期私有林木所有权的完整性进一步下降。这主要体现在两个方面，一是农户拥有林木的区域范围在大量缩减，农民个人仅保留自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权。二是具有林木所有权的农户在自有林木的支配上受到制约，政策明确规定：农户对院内、宅基、场园、隙地、村内街道两旁以及自留地内栽植的树木具有永久的所有权，但在栽植树木方面仍要听从政府安排，农户自身不具有自主支配权。第二，林地的私有权被废除。这一时期建立了土地集体所有制，农民不再具有林地的所有权。此时政府的政策仍带有其强制性，农户只能被动执行。
3．人民公社化时期(1957～1978)
1958年人民公社化在全国推行开来。1958年8月29日，中共中央颁布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，这标志着我国已进入人民公社化时期。林业权属在这一时期又不得不面临着一次新的变动。
这次新的林权变动主要表现在两个方面：一是，对于零星分散国家不便经营的山林，归生产大队所有，农户不再具有零星山林的所有权；二是，公路、河流两旁的树木，无论是国家、集体或个人栽植的，全部归生产大队经营保护，收益完全归集体所有。这种一切归公，林业权属不再落实到个人的做法，使得人们对林业的经营漠不关心，甚至导致森林在此时期遭受到了一定程度上的破坏。为了激发农民植树造林的积极性，1961年6月中共中央针对林业遭受破坏的形式及时发布了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》，其核心是确定和保护山林的所有权，并提出：“人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持‘谁造谁有’”的原则。对林木“谁造谁有”政策的适用，一是农民的房前屋后，自留山造林；二是生产队指定地点造林。
从整体上来看，这一时期的政策特点表现在以下几个方面。首先，林业政策的被动适应不切实际的国家宏观政策。林业发展不切实际，林地、林木权属变动频繁，严重挫伤了广大林农的积极性。其次，林地、林木权属在不同集体组织间的划分中由于界定不清导致了一些林权纠纷的出现。再次，这一阶段的林农完全失去其对林木的所有权。林木权属在这一时期得到了高度集中，彻底实现了集体对林权的完整占有。国家实行的是以公有制为基础的集体生产制度。最后，从经济学角度来看这一时期的林权集中其效率并没得到提高。林权完全归集体所有，一切资源实行统一管理、统一分配，这种集体生产无法测量每个劳动者的劳动绩效，且生产经营活动无法与具体的个人利益严格挂钩，这使得个人对林业的经营及保护漠不关心，资源虽然得到了集中但却无法进行规模化和集约化经营，林业整体经营管理效率低下。
(2)改革开放之后的林权政策演变及基本特征
回顾中国改革开放以来的林权政策，我国林权大致经历了三次大的变革：林业“三定”和“均山到户”(1979—1991)，“四荒拍卖”形成“大户林”(1992—1998)，还权于民的“分山到户”(2003-至今)。
从林权政策演变的历史过程中，我们不难发现我国的林业权属经历了多次调整，这与我国政治、经济和社会环境的变化是密不可分的。现仅从经济角度来分析其变动的合理性及发展趋势。
建国初期，林业资源大都掌握在少数地主手中，虽然当时农民受到地主阶级的压迫和剥削，但就其经济效率而言，对于这一时期的林业规模化经营是具有相对较高的经济效率的。土改时期，政府为了安抚民心，满足人们“平均分配”的意愿，开始了分山分林到户。这时候的“均分制”并没有实现资源的优化配置。相反的，它只是以牺牲经济效率为代价的一种过分追求公平的非理性的经济行为。进入人民公社化时期，林权又从“分权”走向了“集权”。森林权属此时掌握在国家和集体组织手中。这一时期的林业集权与地主占有多数山林时的集权有很大的不同。这时的林权公有制导致个人对林业经营的漠不关心，加之政府部门和集体组织对林业投入不足且缺乏科学合理的管理和激励机制，使其当时的林业经营效率相对低下，甚至还导致了破坏森林资源现象的发生。
改革开放以后的“均山到户”及林业三定使农民再次拥有了林地的使用权和林木的所有权。此时政府旨在调动农户的积极性，通过明晰产权来促进林业的发展。但从经济角度考虑，由于林业经营周期长且具有规模经济性，使得这种分散的林业经营模式无法实现提高整体林业经营效率的目标。另外，由于森林权属变动频繁，使得林农对政府政策的信任度下降，预期收益的不确定性增强，风险预期增大，从而导致一些地区的农户采取砍伐林木的短视行为。但从经济人的角度来看林农的此种行为无疑是一种理性选择。再加之，随着城市化程度的加剧，很多农民放弃土地经营纷纷选择进城打工来增加个人收入，这在一定程度上又导致了大片林地的闲置或荒芜。随后，政府又出台相关政策鼓励通过多种方式进行林权的流转，很多地方通过“四荒”拍卖进行资源的集中以吸引外来资本，促进林业的发展。现今我国又通过深化林权改革，明晰产权，真正实现还权于民。那么，在政策和利益的诱导下，对于所拥有的山林规模小且相对分散的农户来说，很大程度上将会采取各种方式将林权转让给经济实力较强，山林分布集中，有利于实现规模化经营的“大户”。如政府减少其干预，通过市场来进行资源的优化配置，那么，随着林权市场化及林权流转机制的不断完善，林业资源必然向少数人手中集中，即林权将由“分”走向“合”。
但需要指出的是，此时的少数人对山林的“拥有”与建国初期的地主阶级“占有”在本质上是不同的。虽然二者均可以实现林业的规模化和集约化经营，提高林业经营效率。但是此时的少数人占有山林是指在国家或集体拥有林地所有权不变的前提下，拥有一定时期的林地使用权和林木所有权。另外，由于经济的发展和科技的进步，这一时期的规模化经营将在科学的现代化管理理念下，使林业的经营效率得到进一步的提高。
由此可见，我国林权将走过这样一个“合”、“分”、“合”、“分”、“合”的过程。这种曲折的历程与我国特有的政治、社会、经济背景是息息相关的。但其最终的走向即由“分”到“合”是有其经济合理性的，是市场配置和利益驱动下的一种必然。
(4)我国林权政策改革的历史借鉴
从以上各历史时期林权政策的变革及演变趋势，总结林权改革中的经验教训对今后政策的制定有重要的借鉴作用。
首先，确保政策的稳定性和连续性。虽然林权政策制定应适应我国总体方针政策，但其自身的稳定性和连续性直接关乎林农的利益，从新中国成立到改革开放，林权的每一次变革都是林业生产关系的重新调整和国家、集体及农户之间利益的重新分配过程，这种利益的变化往往使得农民预期收益的不确定性增大，风险预期增强，从而导致乱砍滥伐来获取短期利益的现象频繁发生。另外，林权政策如果失去稳定性和连续性，那么林农的利益将得不到保障，林农对于国家政策的信任度降低，生产经营积极性相应也会下降。
其次，坚持因地制宜，分类指导。由于我国林区情况千差万别，各自具有不同的历史问题，情况复杂。所以我们应该针对不同地区的林情、民意制定适合其发展的政策及措施。林权改革各项事宜都应本着公开、公平、公正的原则展开。
再次，保证林农的利益不受侵害。政策的制定不仅要符合国家和集体的利益，同时也应保证农民的利益不受侵害。政府在制定决策时要充分考虑农户的利益、行为和决策模式。这样农民才能成为政策贯彻与实施的主动执行者，而不是被动或强制服从，这在一定程度上可调动起农民的积极性，有利于政策执行和林权改革目标的实现。
第四，加强林权流转制度的完善。据有关调查显示，随着城市化程度的加剧，对于文化程度较高的林农来说从事非林业劳动选择进城打工或经商的意愿比较强烈。这在一定程度上促进了林权的流转，而林权的流转也将成为林农获得收益的重要途径，是实现分散林权集中规模经营的有效途径。这就要求我国政府建立一个健全的林权交易市场，完善林权流转机制。
最后，注重林业经营整体经济效率的提高。政府对于林权政策的制定不仅要考虑到公平问题，同时应该兼顾效率。由于林业特殊的生产经营特点，绝对平均主义的分散经营是缺乏其经济效率的，林业资源并不能得到较好的配置。所以我们的改革应该在避免林权过度集中造成进一步贫富差距的前提下，确权到户，为林权的合理流转提供条件，从而促进林业资源的集中规模化经营，提高林业整体的生产经营效率。