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所谓企业办社会，主要是针对传统的国有企业而言的，企业建立和兴办了一些与企业生产经营没有直接联系的机构和设施，承担了产前产后服务和职工生活、福利、社会保障等社会职能。
解决好国企办社会职能问题对于提高企业效率、增强企业活力等意义重大。经过多轮改革，大部分国企办社会问题已得到了很好解决，而在部分领域和部分企业仍存有较大规模的办社会问题，但有关各方对其规模和性质存在不同看法。进一步推进国企分离办社会改革需对此有一个全面的了解，并要正确认识该问题长期得不到根本解决的根源和难点，做到有的放矢、统筹安排。
两大原因导致国企办社会问题长期无法得到根本解决
一是区域内社会服务供给不足，市场化程度不高。
国企分离办社会大致可以分为三种情形：一是所在地区经济较发达，市政服务水平较高，国企无论效益好坏，社会职能都容易剥离，实践中也确实得到了很好解决，如东部地区，大部分国企的“三供一业”都交给了市场化的专业公司；二是企业效益较好，移交资金充裕，但所在地区缺乏专业的承接主体，职工反对交给低水平的社会机构，“三供一业”、离退休人员管理、医疗教育机构等仍保留在企业内；三是企业效益差，移交资金缺乏，地区经济又落后，没有相应的专业化社会机构，尤其是一些边远地区，缺乏基本的社会保障能力，根本不具备分离条件。可见，国企能否分离办社会职能与地区经济发达程度高度相关。对于所在地区经济发展较好的企业，可以通过外包、出售、改制等方式交给专业机构，提高内部服务的市场化程度。对于所在地区经济相对落后的企业，不可强行推进移交或剥离，可以与地区城镇化建设同步规划解决。
二是很多国企把办社会当作职工福利，主观上不愿意分离。
国企通过主办“三供一业”对职工进行隐性补贴，通过内设医疗和教育机构方便职工就医、子女上学，通过对离退休人员加强服务提高职工归属感和凝聚力，这些本质上都属于职工福利。在效益好的时候，企业可以自行消化上述成本，可以承担内部提供的低效损失。一旦企业效益不好，“福利定势”又使得职工不愿意分离办社会、不愿意取消隐性补贴。企业从资产保有和职工稳定等因素考虑，主观上也不愿意分离。这样就使得企业办社会问题成为企业长期包袱。对于这一原因，需要通过完善职工薪酬福利体系、规范企业成本费用等手段，倒逼企业分离办社会职能。
一、底子难摸清，实际费用难掌握。
一是各地填报数据可比性差，难以直接加总。虽已明晰了五类企业办社会职能机构，但各地的情况千差万别，很难以一个口径准确界定成本负担范围和移交费用标准，各地对企业办社会的范围、标准等的理解也不一致；二是地方和企业的不合理预期会夸大费用规模。自上而下的摸底调查会给地方和企业形成不合理的预期，即上报的负担越大，未来获得的补助会越多，由此会扩大企业办社会范畴，夸大费用支出规模；三是实际所需费用弹性很大。如“三供一业”移交，地方一般要求“先改造后移交”，改造标准、移交费用等都是多方谈判的结果，弹性非常大。
二、分离费用的承担主体难确定。
分离国企办社会职能的一个关键问题是所需资金从哪里来，谁该是费用承担的主体。出于生产经营和职工福利的考虑，民营企业也会主办一些社会职能，如建设职工用房、开办幼儿园等。国企作为一个自主经营、自负盈亏的市场主体，无论从成本还是效率考虑，都应该是分离办社会的费用承担主体，如哈电集团“三供一业”移交后，每年可为企业节省5600多万元。但实践中问题要复杂得多。一是经过多轮改革后，分离办社会问题主要集中在煤矿、钢铁等大型工矿企业，这些企业普遍经营困难，无力承担巨大的移交费用；二是企业办社会的形成多有历史原因，而为地区内居民提供社会公共服务又是地方政府的重要职责，因此各级政府也有义务承担相关的移交改造费用；三是基于搞活国企、盘活国资，让国企成为真正的市场主体考虑，出资人也应主动化解国企办社会问题。显然，分离办社会的费用需要企业和政府共同来承担，但如何分摊、以谁为主是个难题，既要调动企业的积极性，又不能完全由政府来兜底。
三、地方承接有难度。
国企办社会问题严重的主要分布在经济相对落后、财政实力较弱的地区，这些地方一般没有能力承接国企分离的办社会职能。一是没有足够的财力分摊移交费用；二是缺乏有能力的专业化社会服务机构。即使企业有资金、有意愿，也会因地方没能力、职工反对等原因而难以移交。如离退休人员管理问题，地方很难按现有的国企承办标准接收相关人员和职能。
1、分类解决国企办社会职能
国企办社会职能可以划分为政府事务、社会公益和职工生活服务等三类。对政府事务类职能，如普通中小学教育、公检法、消防、离退休人员社保统筹管理等职能，要按已有法规彻底落实分离；对社会公益类职能，如医院、大中专院校及职业教育、公共交通、道路建设及维护、居民区“三供一业”、社区环卫等市政建设等职能，要明确各项社会服务的本地标准，并视地区发展和企业条件确定是否分离对职工生活服务类职能，如幼儿园、托儿所、浴室、食堂、物业公司等，由企业自主决定是否保留或分离，国资管理部门要监督其加强成本考核。
2、对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，要坚持市场化方向，“一企一策”分类解决。
一是坚持市场化方向，多渠道分离。解决国企办社会问题不能“一刀切”，更不能搞“运动”，要结合地方发展情况、企业自身条件和企业意愿，确定是否需要分离。分离办法要多元化，可以行政式移交，也可以产业化运作。选择移交的，费用标准需通过谈判、第三方评估等方式确定，做到公开透明。要积极鼓励引入外部投资者参与解决，通过外包、出售、合营、混改等方式搞活搞好。
二是以企业为主体，“一企一策”分类解决。国企办社会问题成因复杂，很大部分是企业对职工的福利，不能全部由政府兜底解决，要以企业为主体，“一企一策”分类解决。对于企业经济效益好、自身不愿分离的，要监督其加强成本考核，提高经营效率；对于企业愿意移交而地方又有能力承接的，要处理好各方利益，确保移交工作稳定；对于企业愿意移交而地方没能力承接的，不要急于求成，要创造条件，结合地方规划、城镇化建设同步推进。
3、建立分离资金多方分摊机制，积极探索市场化的资金筹集渠道
“三供一业”等移交费用巨大，资金来源是问题解决的关键。国务院国资委在“三供一业”分离试点中采取了“中央和企业总部出大头、地方企业和地方政府出小头”的做法，有效调动了地方和企业的积极性。未来还需积极探索更多市场化的资金筹集渠道。一是与其它经营性资产捆绑进行移交分离；二是企业自主进行产业化经营。部分企业的办社会职能产业基础好、社会信誉高，如职业教育、供水供热等，有条件通过自主经营筹集改造费用，核心是要取消各种交叉补贴，加强内部管理，提高经营效率；三是引入外部投资者。“三供一业”等办社会职能对部分国企来说可能是包袱，但对很多专业企业来说却是好的资产、好的业务，都有意愿进入。
4、暂不具备分离条件的地区，要统筹安排、分步推进
对于一些暂无能力承接“三供一业”的地区，如边远矿区、老工业地区等，中央和地方要积极创造条件，将分离国企办社会职能与旧城改造、城镇化建设等事项结合起来，统筹安排、分步推进。一是充分利用旧城改造、国企棚户区改造等政策，统筹安排支持国企分离办社会职能的资金；二是与地区城镇化建设同步解决。财政在安排区域城镇化建设资金时，要按规划安排国企职工住宅区“三供一业”的设施改造费用。[1]