《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement，GPA）
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在资本主义发展初期，市场经济国家主要靠供求关系调节市场需求，政府基本上不参与、不干预国家经济活动，所以政府采购所涉及的领域十分有限，政府采购市场既不发达也不完善。但随着市场经济的发达，特别是供求关系这支无情的指挥棒导致了20世纪30年代严重的经济危机之后，市场经济国家普遍认识到市场自发调节并不是万能的。为了弥补市场机制存在的缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件。由于政府采购领域的迅速扩大对国民经济的运行产生了广泛影响，为了趋利避害，各国就本国政府采购行为开始进行立法，有关政府采购的各项法律制度便应运而生。
《政府采购协议》是在全球范围内，规范各国政府或其代理人为其本身消费而不是以盈利为目的的政府采购行为缔结的协议。在当今的世界贸易中，政府采购贸易数额巨大，每年多达数千亿美元，约占世界贸易总额的l 0％，而在关贸总协定1947（General Agreement of Tariffs and Trade，GATT）法律体系中，政府采购却被视为例外领域，不受总协定的规制。如总协定第三条第8款（a）项有关国民待遇的例外条款就明确规定： “本条的规定不适用于有关政府机构采办供政府公用、非为商业转售或用以生产供商业销售的物品的管理法令、条例或规定。”这就是说，各国在政府采购中可优先采购国货，而不必遵循国民待遇原则。出于保护本国产业发展的目的，各国政府采购行为逐渐成为国际贸易中的非关税贸易堡垒。由于各国为限制进口，采用歧视性的政府采购政策愈演愈烈，而GATT对此无能为力，在60年代初，经济合作与发展组织（OECD）即率先谈判政府采购问题，并草拟了一份“关于政府采购政策、程序和作法的文件草案”。在关贸总协定的东京回合谈判中，由发展中国家缔约方动议，在各缔约方的共同努力下，达成了《政府采购守则》，并于1981年 1月1日生效，1987年2月进行了修改，1988年2月14日生效。到1993年底该协议有了12个缔约方（现已发展有24个成员）。1995年1月1 日，世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）正式成立。随着WTO的成立，《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement）作为仅对WTO缔约方对其签字国生效的复边贸易协议而尘埃落定。
WTO《政府采购协议》的基本目标是通过建立一个有效的关于政府采购法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调现行世界贸易的环境；通过政府采购中的竞争机制，增强透明度和客观性，促进政府采购的经济性和高效率；同时还应保证发展中国家在国际贸易中的额外利益，在可行和适当的时候，实施差别措施，即向发展中国家提供特殊的、更优惠的待遇。WTO《政府采购协议》由序言、适用范围、国民待遇和非歧视性待遇、向发展中国家成员提供特殊的差别待遇、技术要求、投标程序、资料和审查、义务的执行、本协定的例外、最后条款等十个部分组成。 《政府采购协议》主要强调以下三个原则：-是国民待遇原则和非歧视性原则，即各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或者供应商而歧视国外产品或者供应商；二是公开性原则，即各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开；三是对发展中国家的优惠待遇原则，即有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇，如提供技术援助，以照顾其发展、财政和贸易的需求。同时， 《政府采购协议》对采购主体、采购对象、契约形式和采购限额适用的排除等也作了较为具体的规定，并就公开招标、选择性招标、限制性招标、谈判式采购的方式、对质疑程序的启动等规定了严格的程序。
《政府采购协议》是WTO协定附录中4个单项贸易协议之一（其余3项分别是民用航空器协议，国际奶制品协议和国际牛肉协议），但并不属于加入WTO所需签订的一揽子协议的范围。根据《政府采购协议》规定，该协议只约束签字接受它的WTO缔约方，而未加入该协议的缔约方则无需承担协议所规定的义务。但这并不等于《政府采购协议》对非协议方的缔约国没有影响。
《政府采购协议》的影响具有两面性，一方面它影响着已经加入WTO并签署了《政府采购协议的缔约方》。如新加坡在加人WTO以后，为了更好地履行 WTO《政府采购协议》的义务，制定了《政府采购法案》。这一法案的主要原则是遵循WTO《政府采购协议》有关规定。新加坡政府对《政府采购协议》的缔约方按《政府采购协议》的规定执行；对非《政府采购协议》的缔约方则按本国的《政府采购法案》执行。另一方面《政府采购协议》对非WTO缔约国也有影响。本来《政府采购协议》并非属于加入WTO的一揽子协议，加入WTO体系后，缔约国是否加入该协议完全取决于自行决定。但是为了占领要求加人WTO的申请国的政府采购市场，许多协议国往往要求申请国在加入WTO时二并签署《政府采购协议》。我国加入WTO的谈判过程已充分证明了这一点。我国前景广阔的政府采购市场，早就让《政府采购协议》的协议国产生了浓厚的兴趣，在中国申请加人WTO的谈判过程中，许多己参加该协议的发达国家极为希望我国尽早签署《政府采购协议》，甚至将《政府采购协议》捆绑于WTO强制性条件中，作为中国加入WT0的附加条件。
按照《政府采购协议》的规定，该协议的成员并不阻止非协议成员的供应商对他们采购机构发出的招标邀请进行投标。这一作法表明，无论是否《政府采购协议》的协议方，国际政府采购市场对其经济都有影响。虽然我国政府对外没有统一的政府采购政策，没有开放政府采购市场，也没有加入任何有关政府采购的复边或多边协议，但由于国际金融机构的介入，部分政府采购市场事实上已经打开，国外的许多优质企业通过某些必须实行国际竞争性招标的项目进人了中国政府采购市场，我国政府采购市场的实际开放度已约15％（外国供应商已经垄断了我国的电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、洗涤用品、碳酸饮料和部分家用电器行业），这使得我国的企业在国际竞争中处于非常不利的地位，我国既没有相应的政府采购政策和法律或者加人某些国际贸易协议来保护民族工业，同时，在国际政府采购市场上，因为我们未承诺开放政府采购市场或者加入相应政府采购协议，使得外国政府有理由拒绝我国的企业进入他们的政府采购领域或者我国的企业没有能力进入国际政府采购市场参与竞争。如果我国的企业和产品能够进入别国的政府采购市场进行竞争，就能解决因为国际金融机构的介入，我国部分政府采购市场己被国外许多优质企业占领，而我国因未能加入《政府采购协议》或无竞争力而被别国拒之门外的尴尬。我国无可回避其“发展中”的竞争劣势，根本无力保护自己的民族工业，扶持本国企业。而《政府采购协议》要求各签约方互相开放政府采购市场，一但我国加入《政府采购协议》，其优惠措施和保护条款，如国民待遇，非歧视性原则，都能为我国的经济发展留下缓冲的余地。加入《政府采购协议》，有利于增强国家的经济实力和抵御国际经济风暴的能力，如日本在振兴汽车工业时期，其政府和公共团体的采购奖金均投入本国汽车工业；在振兴电子工业时期，政府办公自动化建设和通讯设备的采购，为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场，帮助日本企业顶住美国跨国公司电子产品的冲击。
《政府采购协议》要求其协议国彼此间对等开放政府采购市场，一旦加入《政府采购协议》，就必须履行该项义务，这意味着各协议国本身应当具有比较健全的政府采购制度，但时至今日，我国仍未有统一的《政府采购法》，仅有地方上试行的规章制度，而这种地方性立法难于规范统一全国的政府采购市场，并且与WTO 《政府采购协议》也存在很大差距，如从采购限额的规定来看，WTO《政府采购协议》的限额为13万特别提款权（Special Drawing Rights，SDR），而我国各地实际操作的限额一般都较低。加入《政府采购协议》将会促使我国加快政府采购立法，建立、健全政府采购制度，加速提高我国的国际竞争力。
我国改革开放不到30年，各方面尚处于发展阶段，经济实践远不及己参加《政府采购协议》的发达缔约国对政府采购的概念把握得准确、到位。我国政府大量的经济行为均涉及政府采购范畴，由于概念理解不一，有学者认为政府采购就是以中央政府为中心辐射全国各地方政府的日常的消耗及常年或永久耐耗品的采购，如办公用品、办公楼、办公车辆等，而事实上这只是政府采购领域的一小部分（仅此部分每年大约有2000亿元人民币）。就目前我国有关国家和地方的政府采购法规来看，其采购主体仅限于国家机关，事业单位和社会团体（主要是代理机构），而将国有企业排除在外。
在《政府采购协议》中政府采购主体概念的外延来得较广泛，不仅包括政府及其分支机构、事业单位、社会团体，还包括政府控制的国有企业，以及涉及公共利益的公共企业如供电、供水、通讯等。若用这个概念来衡量我国的政府采购市场的话，我国政府采购市场的潜力将是巨大无比的。
1996年，我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划中承诺，最迟于2020年与亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。根据我国加入WTO的谈判进度，我国很快就能加入WTO。这意味着我国政府采购市场的开放有可能大大提前。1996年全国财政会议提出了“借鉴西方发达国家公共支出管理经验，试行政府采购制度”的要求。为此，1998年以来，中央政府有关部门和我国大部分省市都颁布了政府采购法规和规章，试行政府采购制度，1999年8月30日第九届全国人大还通过了《中华人民共和国招标投标法》 （以下简称《招标投标法》）。但是，由于各地规定不尽相同，全国不能在政府采购领域形成统一的标准和操作模式，而且最具有代表性的《招标投标法》也不是为政府采购制度“量身定做”的。根据《招标投标法》第2条的规定，在中华人民共和国境内进行的招标投标活动，无论是政府组织、社会团体、国有企事业单位、私有组织等，只要其采取招标、投标形式，都要受到该《招标投标法》的规制。这反映了该法适用的采购主体范畴远远大于政府采购主体的范畴，说明该法的立法者在立法当初并没有将其单纯作为规制政府采购行为法律的立法思想。为了统一规范政府采购行为，1999年4月以来，全国人大就政府采购进行了立项并开始了一系列的立法活动。
由于长期以来没有统一的政府采购法典和专门的政府采购管理机构或部门，虽然有一些有关政府采购行为的立法规范，但是政府采购的大部分领域都处于无章可循的状态，我国政府对外没有统一的政府采购政策，我国没有开放政府采购市场，但由于国际金融机构的介入，部分政府采购市场事实上已经打开。这一方面使我国的政府采购市场受到外国供应商的冲击：另一方面，我国企业没有足够的能力与外国企业展开竞争，进入国际政府采购市场。同时，因为无章可循，我国的政府采购行为由有关部门进行行政审批，有的采购允许外国供应商参加投标，有的只在本地招标，有的实行自行采购，很不规范，这不仅造成大量政府采购的货物、工程和服务质次价高，同时也造成了大量的浪费和腐败。
有学者认为《政府采购协议》要求在政府采购货物和服务方面实施国民待遇原则，我国难以做到；发达国家在我国进行复关谈判时要求我国《政府采购协议》，其目的就是要求我国在政府采购领域开放市场；《政府采购协议》是复边贸易协议，是WTO缔约国有选 择地签署，不具有强制性，中国大可不予理会是否参加该协议，这并不能影响中国加入WTO，有的学者担心，发达国家企图以此向中国过高要价等等。以笔者拙见这些看法和担心虽有些道理，但未免失之偏颇。中国是世界上最大的发展中国家，加入发达国家多，而发展中国家少的《协议》的确有其不利于本国产业发展的因素；特别是国民待遇原则是《协议》的主要原则之一，在该协议缔约国中以发展中国家的身份向发达国家叫板，的确寡不敌众，但加入《协议》的好处也是显而易见的。
《协议》第3条详尽地规定了在国际贸易中对缔约的发展中国家予以种种的特殊待遇和差别待遇，其目的就在于保障发展中国家的国际收支平衡，以确保该类国家有足够的外汇储备来执行经济发展的方案；促进发展中国家国内工业的建立和发展，促进农村或落后地区的小型工业和家庭手工业的发展及其他经济部门的发展；扶持发展中国家那些完全或基本上依赖政府采购的工业单位；在向世贸组织会议提出申请并征得同意的情况下，鼓励发展中国家通过区域或全球安排来发展经济。
根据国民待遇原则的例外规定，《协议》是允许缔约双方就贸易实体、产品或服务清单进行谈判，最终确定双方均可接受的范围作为适用国民待遇原则的例外；在参加区域或全球安排时，也可通过谈判将其适用范围中部分实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外；在《协议》生效后，发展中国家还可要求政府采购委员会允许将其适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外；还可根据它们所参加的全球及发展中国家区域间的安排，要求政府采购委员会允许将其适用范围内的贸易实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外：同时，发展中国家缔约方亦可按《协议》的规定修改国民待遇原则的适用范围。
作为发展中国家最担心的是在国民待遇原则条件下，发达国家在发展中国家政府采购 领域大肆占领，而发展中国家的产品由于生产力低下，劳动密集型等客观因素，在发达国 家的政府采购领域无法打开市场，缺乏先天的竞争力，故《协议》要求发达国家缔约方在拟 定适用本《协议》的范围时，应尽量列人购买与发展中国家出口相关的产品或服务的实体。事实上，在WTO政府采购规范的实务操作中只涉及较大金额以上的政府采购合同，而频繁发生的日常采购应采用优先购买国货的原则。
《协议》对发达国家缔约方在协议范围内对发展中国家缔约方提供技术援助也作了规 定，要求发达国家缔约方在非歧视性原则的基础上向发展中国家缔约方提供一切必要及适 合的技术援助，以解决这些国家在政府采购领域中所遇到的问题。 《协议》要求发达国家 缔约方还应为协议内的发展中国家缔约方建立专门的资料中心，以备发展中国家缔约方解决在政府采购领域产生的问题。由于我国并未加入《政府采购协议》，虽然我国可以参与协议国的政府采购，但因在与协议国进行相关的政府采购贸易往来中，彼此的市场并不是对等开放的，所以我国的供应商常因无法获得外国市场采购机构发出的招标信息，而处于十分不利的地位。如果成为《政府采购协议》的协议国则可以从相关资料中获取招标通知的出版物名单及信息中心的信息，从而在政府采购市场中处于主动地位。
在实体贸易操作中，WTO体系实事求是地体现和反映了发展中国家“发展中”的应有之意，在政府采购委员会对协议实施情况和效果进行年度审议及每隔三年进行的全面审议中，也客观地以“发展中”的含义对发展中缔约方进行审议， 《协议》根据发展中国家的经济、财政和贸易情形，决定例外适用条款是否需要修改和延长；发展中缔约方也可以依据各自经济、财政和贸易情形考虑扩大本国适用《协议》范围的可能性。
以上所述，均为《协议》给予发展中国家的优惠措施和条款，依笔者见，根据我国目前经济发展水平和社会承受力，我国可以考虑在加入WTO后以发展中国家的身份加入发达国家众多的《政府采购协议》，规范和完善政府采购行为。
首先是有利于节约政府经费的开支。根据欧盟各国已实行的政府采购制度或已加入《政府采购协议》国家的经验表明，借此可以节约不实行该制度而花费经费的土o％以上。从我国一些地方政府制定的有关政府采购的规章来看，其已初步具备了《政府采购协议》所具有的基本形式和程序，如公开招标、投标等，并已在节约政府经费方面发挥了巨大作用。尚处于雏形的政府采购制度能够在政府采购领域发挥如此大的节约政府经费的作用，那么进行国家统一的政府采购立法，建立、健全全国统一的政府采购制度，加入最能完整体现这种制度的《政府采购协议》，必将在节省使用政府财政经费领域中发挥出巨大的优势。政府采购的目的是以尽可能经济的方式和可接受的质量标准获得商品或服务，促进政府采购的经济性是各国和国际政府采购规则所确立的首要目标，完善的《政府采购协议》必将保证政府采购资金得到有效地利用。
其次是有助于防治腐败。公开招标、投标等竞争方式的实行，保证交易实体质量的同时，能够有效地防止各种幕后交易、暗箱操作，抑制回扣、折扣及各种贿赂政府官员行为的发生，保证政府的廉洁性、维护政府的公信度。在我国政府采购过程中腐败现象时有发生，有的且十分严重，造成国家财产和人民生命的巨大损失。如四川綦江彩虹桥坍塌事件影响极其恶劣，引起社会各界强烈反响。政府采购所使用的资金是来自于纳税人的依法纳税，所以该款项应当用于政府提高工作效率，扩大公益范围。政府采购所用款项怎么用，到底用到哪里去了，使用是否合理，是公众所关注的焦点问题。如此大笔款项的流动若不置于有效的法律控制之下，必然产生腐败。 “如果不对专门的采购部门进行监督可能导致比旧的采购办法更腐败的现象产生”。一但产生腐败，所涉巨大的金额不但会影响国有资金的正常流转，更会影响政府在民众中的公信度。著名的美国政治学家亨延顿曾说过： “腐化的基本形式是政治权力与财富的交换”，政治权力与财富的交换则是在细微的、频繁的行政机关与经济市场接触中进行的，集中而公开的政府采购制度减少了这种接触点，使政府的民事经济行为昭然于群众的监督之下，腐败自无生存的空间。
最后是有强制性的制度保障，有利于合理实现政府财政预算，有利于政府采购计划的合理实现，完成国家产业经济发展的总体规划。我国以前对政府采购的控制方法是所谓的“集团购买”制度，政府所须采购的产品是由国家或军队自己的企业直接生产和供应的，财政预算跟着计划走，具有相当的盲目性，物不符值、重复购置现象十分严重。而在政府采购制度中，提供货物、服务的实体或价格主要受市场机制的主导，生产者、销售者或服务者都具有各自独立的利益需求，这与中国过去的政企不分、。国家统筹规划定价的政府采购条件有了极大的不同，较之从前经费的使用有了更大的自由空间，使用的合理性要求更高，这就需要新的采购规则来规范。 《政府采购协议》的竞争机制能够保证采购实体以最合理的价格购买到其所需的商品和服务，最大程度上合理地实现政府财政预算。
将政府采购的支出纳入《政府采购协议》的规制范围，实行其公开、竞争的政府采购制度，对于节省政府的经费开支、减少或避免腐败现象、提高政府的行政效率都会有很大的作用。
（一）确定我国政府采购立法的基本原则
许多协议国在制定本国有关政府采购法案时，都首先确定立法的原则，既该政府采购法案所要达到的目标及所遵守的操作界线。新加坡政府采购立法所遵循的原则是：1、透明；2、物有所值；3、公平和公开竞争。韩国政府采购立法所遵循的原则是：1、国民待遇原则：2、公正竞争原则；3、诚实和信用原则；4、扶持中小企业和鼓励共同参与原则。由此笔者认为我们也应明确我国在现有社会及经济状况下所要达到的目标，以及在不违背WTO《政府采购协议》原则的前提下制定适应我国国情的操作界线原则。我国的《政府采购法》应将目标明确在尽可能使本国企业进入国外政府采购市场，与此同时极力保护本国市场r如美国在1988 年修改其《购买美国产品法》时，提出该法案应“增加美国国内就业；防止外国的贸易保护主义”。我国也应把扶持我国民族产业，促进国内企业发展作为政府采购立法的明确目标。在操作界线原则上，我国应先以WTO《政府采购协议》的原则为基础，在此基础上再就我国的国情作添改。 《政府采购协议》的基本原则是国民待遇原则和非歧视性原则。参照别国立法经验结合我国国情，笔者认为应添加1-.公开、公平、公正操作原则；2.物有所值原则；3.保护和扶持本国企业原则。公开原则是行政透明度原则的要求，公平、公正是社会利益平衡的要求，而物有所值是合理使用行政经费的要求。
综上所述，笔者认为我国《政府采购法》的基本原则应是1.国民待遇原则：2.非歧视性原则；3.公开、公平、公正操作原则；4.物有所值原则；5.保护和扶持本国企业原则。
从我国国内情况来看，我国《政府采购法》已经颁布实施，部分地方省市也已经相继出台了关于政府采购的地方性法规或政府规章，但各地依当地经济状况的不同，所制定的标准也不尽相同，与WTO《政府采购协议》更是有差距。由于标准和规范不尽一致，在实务的操作以及纠纷的处理中常常遇到难以克服的障碍。特别是各地政府借此推行地方保护主义，保护当地的企业，使得参与竞争的各方经济实体得不到事实上的公平机会。那些被保护的地方企业由于参与不到更大范围的竞争，尤其是国际竞争，滋养了其惰性，更严重的是，为了躲避竞争，安于现状，产生了贿赂地方政府官员、排斥竞争对手的腐败行为和大量的不正当竞争行为。《政府采购协议》的协议国都颁布有符合《政府采购协议》的本国政府采购法，如美国的《联邦政府采购法》、新加坡的《政府采购法案》、韩国的《国家合同法》等。法制的统一，有助于克服国内政府采购市场的混乱。因为在制定国内政府采购法案的过程中，各国都结合本国的实际，趋利避害，在最大限度上消除《政府采购协议》不适合本国的因素。由此可以看出只有制定一部不违背《政府采购协议》的精神和原则，并且符合本国实际的《政府采购法》，才有助于顺利实现本国政府采购的目标。故笔者认为，规制政府采购行为，宜先进行国内立法，既有利于建立和完善国内政府采购制度，又有利于对本国产业给予极大支持，同时也有利于我国政府加入WTO后，在加入《政府采购协议》或签订其它与之有关的协议中处于优势，取得优惠待遇。法制是规范市场，避免混乱的唯一途径，贯彻实施政府采购法，这对于健全我国政府采购制度，克服地方保护主义，形成统一的政府采购市场，使我国的政府采购市场受到法律保护是十分有益的。
美国的政府采购从1761年的《联邦政府采购法》到1993年《购买美国产品法》和1996年《克林格尔-柯亨法案》，历经了230多年的采购实践，逐渐形成了一套完备的法律体系：其政府采购所遵循的原则是《政府采购协议》，采购管理的法律依据是《联邦政府采购法》，而在实施时则配以相关的制度和实施细则，如制定了供采购官员参考的《采购工作守则》。故笔者认为在我国出台统一的《政府采购法》后，与之相配套的法规、实施细则以及保障诉权的程序法等也应跟上，对现有的有关政府采购的法规、规章进行修改和完善，使其与《政府采购法》的规定相一致，统一标准和规范，实现管理法制化，避免和正确处理政府采购领域的各种纠纷，完善我国政府采购制度的法律体系。
“徒法不足以自行”，为了使我国政府采购制度尽快与国际政府采购市场接轨，在制定全国统一的《政府采购法》、完善我国政府采购法律体系的同时，我们应当依法尽快建立、健全我国的政府采购管理体制。
首先，应当建立专门的政府采购管理机构或部门，在全国形成一个严密、有强劲保障措施的政府采购管理系统，充分调动政府采购管理部门分工协作的积极性，加强对政府采购行为和政府采购市场的管理和监督；
其次，应当规范政府采购市场，制订统一的行业标准、技术标准，明确政府采购的最低限额，改变原有采购主体分散、无序的状况，促进我国政府采购市场的逐步开放和经济一体化：
再次，应当完善政府采购的程序，引进公开、透明、竞争性的政府采购机制，建立全国统一的政府采购市场，为企业提供公平的商业机会，促进企业间的良性竞争，遏制地方保护主义，防止不正当竞争和腐败的滋生，保持政府部门的清廉，提高政府采购的效率；
第四，加大企业的改革力度，吸引国外企业高新技术，加快企业产品的更新换代，增加产品的科技含量，增强产品的市场竞争力，为提高其在国际政府采购市场的竞争力创造条件；
第五，确定政府采购的例外实体、商品和服务名单，争取最大程度的优惠待遇，保护本国敏感工业。
随着国际经济的一体化，随着我国加入《政府采购协议》的临近，开放我国政府采购市场已是大势所趋。我们只有完善政府采购法和与之相配套的法律体系，建立、健全政府采购管理体制，兴利除弊，才能尽快使我国政府采购制度适应WTO《政府采购协议》的要求，加快与国际政府采购市场的接轨。