古城保护模式的新探索——以丽江与平遥为例
《中国软科学》2008年11期
欧阳坚
近年来，党中央高度重视历史文化遗产的保护工作，并出台了一系列相关的政策措施。以此为指导，对具有深厚历史文化内涵的古城进行保护，已经摆上了各地政府的议程。但是，在实际操作的过程中，如何处理好保护与开发的关系，如何实现保护工作的实效性等问题，仍有待进一步研究探索。
丽江古城位于丽江市古城区大研镇，至今已有800多年历史。古城面积为3.8平方公里，目前常住居民3万5千人，其中70%以上的居民为以纳西族和白族为主的少数民族。平遥古城位于太原盆地南缘，有着悠久的历史，早在新石器时代，人类就在这里繁衍生息。古城总面积2.25平方公里。境内文物古迹众多，现已公布的县级以上文物保护单位99处。两座古城在1997年同时被列为世界历史文化遗产。过去的十年中，两座古城在保护开发方面均取得了明显的成效∶丽江古城已从中国西南一个不知名的边陲小镇，发展成为世界闻名的旅游景区。2003年，丽江古城被世界旅游组织评为“世界100个最值得去的地方”之一，此后，又被中国有关机构选入“中国10个最令人向往的旅游景区”。截至目前，丽江古城每年的游客已由10年前的不到60万人次增加到500多万人次，每年直接和间接收入由当年的2000多万元增加到近30亿元，当地居民年均收入也由当年的1000多元上升到4万多元。平遥古城在接待游客人数及旅游综合收入方面也有大幅增长，2003年门票收入达2289.3万元，比上年增长6.7%，旅游及相关产业综合收入2.24亿元，比上年增长109%。两座古城之所以在短短十年间取得显著的成效，最核心的原因就在于通过不断的探索实践，总结出一套创造性的、行之有效的保护开发模式。因此，对两座古城决策管理模式进行分析，有助于在古城保护方面经验的总结和规律的把握。
一、明确目标，确立“保护优先”的发展理念公共决策和在此基础上进行的公共管理必然涉及价值判断。在决策之前，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题。价值目标不仅是公共管理方案即政策设计和择优的基础依据，同时也是政策执行的指导方针，并且为政策评估提供了参照标准。美国哈佛大学教授达奇李奥那多的“三圈理论”（即“价值、能力和支持——分析框架”）指出，在制定一项公共政策时，首先必须考虑该政策方案的目标能否体现公共价值，是不是以公共利益作为政策方案的最重要诉求，这是决策有效的首要因素。正如德鲁克在《目标管理》一书中指出的，大部分的人只想急急忙忙去行动，而忘记目标的厘定是更重要的。通过对丽江、平遥决策管理的考察，可以发现，两地保护开发之所以取得成效，一个重要原因就在于首先确立了以“保护优先”为核心的发展理念和建设思路。
丽江自申遗成功伊始，就确立了保护第一的理念，使“与保护相冲突的任何开发项目一律不得批准”成为刚性的、不可逾越的底线。有媒体形容“在古城哪怕动一片瓦，动一片砖都要得到管理部门的批准，都要恢复如旧”。这一规划强调在保护物质形态的文化遗产同时，加大非物质文化遗产维护、发展力度。针对古城居民一度出现大量迁离（据学者调查，1986年到1999年丽江古城的居民净减了113户802人）而导致的民族语言、服饰、节日、礼俗衰弱化，采取了一系列措施吸引原有居民留住古城并维持传统生活习惯和文化心态。在此基础上，进一步确立了适度开发的原则，将古城划分为核心保护区、控制区和外围协调区，规定在不损害古城风貌的前提下开展必要的经营项目。与之类似，平遥古城也确立了长期的战略目标，即∶统筹规划，科学保护，持续发展，充分发掘，合理利用，优化旅游资源配置，策划修复和建设具有深厚文化根基的旅游景点，组织旅游线路，最大限度地发挥古城人文旅游资源的潜能。力图以“保护优先、适度开发”的理念指导下，打造以世界文化遗产为品牌，以古城为依托，以明清古风古韵为基调，以汉文化为主线，以晋商文化、民俗文化、建筑文化、宗教文化等为内涵，滚动发展，最终把平遥古城建成集观光、修学、科考、购物、宗教朝觐和休闲为一体的封闭式的"明清小社会式"的活体汉文化博览城和国际旅游城。可以说，两地政府在对古城进行保护开发的相关决策时，已经清醒地意识到，保护古城的完整和原貌才是最好的旅游开发方式，古城的旅游价值、魅力和吸引力就来源于其完整的古城风貌和丰富的传统文化遗产。从这个意义上讲，只有对古城进行全方位的保护，才能真正体现公共价值，才能真正实现公共利益。以此认识为基础，两地政府树立了保护第一的理念和寓保护于发展、以发展求保护、保护与发展并举的可持续发展的总体思路。正是此种保护优先的理念和思路，为古城的持续健康发展提供了明确的目标和方向。
在确立了保护优先的发展理念之后，两地政府通过多种方式的宣传引导，使这一理念得到相关部门和普通群众的广泛认同。最佳的决策方案必须认真考虑政策方案所涉及的利益关系者的态度与意见，并尽量获得他们的支持。（见达奇·李奥那多的“三圈理论”）要获取利益相关者对政策的支持，关键是要使他们的利益得到维护，并通过相应的宣传动员手段，实现其对政策的理解、认同和拥护。丽江政府通过组织文艺演出、制作公益广告、举办各类座谈会和报告会等形式，向干部和居民宣传保护古城对当地文化传承的重要意义，进而使他们认识到，只有把古城按原貌进行保护，才能传承其历史文化价值，才能为发展旅游业和商贸服务业提供基本的前提，才能为当地居民脱贫致富奔小康创造物质条件。通过多年的宣传教育，当地干部和居民提高了对古城保护重要性的认识，增强了古城保护的意识，从而使古城保护成为了广大干部和居民自觉的行为选择，为其后政府实施各项保护性政策法规奠定了有益的思想基础。平遥古城政府在意识到居民对古城自觉保护意识不强的情况下，通过多种方式，在整个古城范围内掀起了一场声势浩大的“保护古城、美化古城、清洁古城、开发古城”的活动，力争营造一个更舒心、古色古香、古风古韵的氛围。两地政府所开展的宣传引导工作，使保护优先的观念深入人心，为古城保护打下了良好的舆论基础。
二、规划先行，提供系统科学的制度保障决策的顺利实施，需要完善、系统的全盘战略规划。在战略规划的设计过程中，要尽可能多地掌握情报信息，对相关问题具有全面准确的把握；要具有长远的战略眼光，在预测情况发展变化的基础上制定中长期规划∶要充分考虑各种因素的相关性，在解决已有问题的同时尽量避免新问题的产生要有系统思维，对相关问题进行全盘的整体规划而不仅仅就事论事"。可以说，要实现保护古城的目标和任务，必须做到规划先行。从上世纪90年代末开始，丽江政府就邀请国际和国内遗产保护方面的专家，组成规划编制领导班子和工作小组，认真分析世界文化遗产保护的各项标准，充分学习和借鉴国内外古城保护的成功经验，并结合丽江古城的实际情况，历时两年研究提出了古城保护的中长期规划，从而明确了古城保护的目标任务、工作重点、具体项目和实施步骤。平遥政府也先后聘请国内权威机构，围绕古城保护与发展、古城保护与新城区开发、旅游业发展等重大问题制定总体规划，并约请专家学者对规划进行多次审议和修改。这些规划的制定和颁布，为古城保护工作有计划、分步骤的进行提供了基本依据和重要遵循。
同时，要保证计划的完成和目标的实现，必须对决策执行过程进行有效的引导和控制。引导控制的一个重要手段，就是通过制定、调整和完善相关的政策法规和规章制度，赋予决策执行者和被管理对象相应的权利和义务，并对其行为进行约束和规范"。为了使古城保护规划得以顺利实施，建立起古城保护的长效机制，云南省人大常委会先后颁布《云南省丽江历史文化名城保护管理条例》、《云南省丽江古城保护条例》、《云南省纳西族东巴文化保护条例》，丽江市人大又在此基础上制定了近十项古城保护和管理的地方性法规。山西省也在1998年11月30日颁布了《山西省平遥古城保护条例》。这些条例法规对规范当地政府的决策和居民的行为起到了积极的作用，为有效保护古城提供了重要的法律保障。
三、创新体制，搭建合理的管理架构和资金筹措平台
目标的实现和规划的实施，离不开高效的执行机构和充足的资金保障。这两个方面是保证决策目标能顺利实现的重要因素。丽江和平遥政府通过体制机制创新，积极探索适宜的管理架构和资金筹措方式，从而为古城保护工作提供了必要的组织保障和资金支持。丽江古城过去一直由古城区大研镇政府管理，结果协调能力、执行能力都很弱，违规违纪现象时有发生。为此，2001年丽江市委决定新组建一个正处级的古城管理局，把管理权收归市政府，直接负责古城的保护和管理，以此提升管理和保护的行政能力和水平。同时，成立了国有的古城保护与开发投资公司，主要负责古城内所有公共设施的维护和修复、周边环境的整治以及规划项目的实施。正是因为有了一个高配的行政机构和一个有实力的投资公司，才使得古城各项保护和管理的目标任务真正落到了实处。平遥也于2002年成立了全省旅游行业首家股份制企业古城旅游股份有限公司。公司注册资本金3200万元，其中平遥县国有资产管理公司占有股权8125%，除第一大股东外，其他都为民营企业。该公司主营负责平遥古城景点经营、住宿，基础设施建设及房地产等项目，是古城保护和新城建设的实施主体。2004年，为了坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，理顺管理，解决问题，平遥县委、县政府决定组建"平遥古城保护管理委员会”。将以前由旅游公司承担的“一票制”管理职能，交由委员会办公室行使，严格执行“收支两条线”制度，门票收入全部上缴财政，设立财政专户，从而保证将收入全部用于世界文化遗产的保护管理。同时，平遥政府为了更好地实施古城统一管理、统一执法组建成立了城市管理综合行政执法局和城市管理监察大队。可以说，两地政府在管理体制上的积极探索，保证了古城保护工作执行的有效性。
此外，为保证资金来源，两地政府积极搭建平台，拓宽资金筹措渠道。为使古城按规划得到有效、持久的保护，丽江政府采取了一系列措施∶一是从丽江境内各景区门票收入中提留5%左右资金；二是征缴古城维护费，即从每位游客的住宿费中提取40-80元；三是接受境外有关机构和基金会以及国内企业的捐赠；四是古城内公房的出租收益。近年来，每年可用于古城保护的资金已达4亿元左右，这无疑为古城保护提供了坚实稳定的物质基础。平遥政府为解决政府财力不足问题，推出了“谁整修谁受益”的政策，动员全社会参与古城修缮保护，拓宽了资金筹措渠道，聚集民间资本参与古城保护开发。例如，平遥县衙是民间集资修缮的，当时号召社会力量入股，每500元为一股；中国第一个票号——日升昌也是5位政协委员提议并筹措社会资金恢复的。可以说，体制机制的创新和探索，为古城保护工作的开展提供了必要的支持，从而保证了古城保护规划的顺利实施。
四、以人为本，以精细化管理提升服务质量公共管理的目的是解决现实问题，其中的公共政策制定主要是研究问题的过程，政策执行才是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。丽江和平遥在“世遗”保护与开发中，注重以精细化、标准化管理确保政策执行不打折扣。以丽江为例，为进一步提升服务质量，政府牵头实施了六大重点工程
一是实施古城全面修复工程。古城由于历史久远，又遭受过多次地震，因此倒塌破损的房屋很多。针对此种状况，当地政府投入大量资金，严格遵循修旧如旧的原则，按照原貌对古城进行了系统的、分阶段的修复。经过十年的努力，已经整治修复了古城总面积的三分之二。这项举措不仅使古城的原貌得到保护，向人们再现了古城古朴、典雅的风采，同时也改善了当地居民的居住和生活条件，使古城的文化品质和城市功能得到了提升。
二是实施古城周边环境整治工程。上世纪90年代以来，古城周围兴建了许多高层的宾馆和办公楼，严重破坏了古城与周边的自然风貌，不仅在古城与玉龙雪山之间形成了人为的视觉障碍，更导致了古城交通状况的恶化。正如联合国一位官员所形容的，“丽江古城正在变成被钢筋水泥所包围的村庄”。为解决这一问题，恢复古城原有的自然历史风貌，当地政府对周边不合理建筑进行了拆迁。几年间，共赔偿拆迁户现金和土地费8亿多元，在古城周边共拆迁了40多万平方米的高层和所谓现代的建筑，从而使古城与周边的环境日趋协调，使古城周边的空间得到扩展，使交通阻塞和人流拥挤的状况得到改善，从而为古城营造了更加优美舒适的外部环境。
三是实施古城内基础设施改造建设工程。为了保持古城原有的古朴风貌，防止城内河道污染，消除古城火灾隐患，当地政府决定由古城保护开发投资公司负责实施了一系列建设和改造工程。一是实现了所有网线（包括电话线、电缆、宽带等）入地，使整个古城地面没有一根电杆、一寸线网；二是接通每户的排污管道，实现了城内所有污水集中排放、统一处理；三是安装上百个监控摄像头，实现了对古城内所有区域火灾隐患和治安事件的全天候监控。
四是实施古城水资源保护工程。古城主要的魅力来自于遍布全城、纵横交错的河道水渠。如何确保充裕清澈的水源，成为古城保护的重点和难点。为此，当地政府一是对水源地周围生态环境实施严格的保护；二是新建或改造了三条从水源地入城的水渠；三是为保证水源不被截流和污染，每年给周边农民合理的农田灌溉损失的经济补偿，并为周边居民专门铺设污水排放管道，使污水得到集中处理。
五是实施古城美化工程。为使古城在保持原貌的基础上更加靓丽整洁，当地政府采取了一系列措施。首先对经营日用百货的商铺进行搬迁，只保留销售有地方特色的民族工艺品、旅游纪念品和地方土特产的商铺；其次实施主要街区河道和重要建筑群的灯光亮化工程，使古城的夜晚更具特色和魅力；第三移植了几百棵成树，使古城掩映在绿色的环抱丛中。
六是实施古城民风民俗保护工程。古城之所以具有令人回味无穷的文化魅力，就在于她是一座原住居民至今仍居住其中的活的古城，如果原住居民不断流失，外来人口急剧增加，那么古城原有的文化风貌就将荡然无存。为此，当地政府采取措施，大力保护古城原有的民族文化和习俗。一是通过制定各种优惠政策，为原住居民就业和生活提供便利（如对原居民房屋修复给予一定比例的补贴，对其在城内开展经营活动实行一定的税费减免等）；二是修复一批名人故居和重要的历史建筑（如当时土司木王爷的行宫、云南著名历史学家方国瑜和纳西族著名画家周霖的故居等）；三是鼓励和奖励当地居民穿着本民族服饰和从事文化类的旅游项目（如纳西人家、纳西古乐、传统纸张生产、陶瓷、皮革和木雕制作等），向游客展现当地独有的文化风貌与生活方式。
平遥政府也充分重视古城环境的整治工作。自从1997年成功申报世界文化遗产以来，由于人口的巨大压力，平遥古城保护的问题依然突出。2.25平方公里的平遥古城内，居住着4万多居民，人口相当稠密，分别是上海的17倍，北京的33倍。而专家认为，平遥古城合理的人口上限为2.2万人。为了减轻人口容量对平遥古城旅游开发，尤其是对古城文物的保护、对遗产的真实性和完整性形成巨大的威胁和压力，所以政府决定进行城市规划，对城内的居民进行外迁。1997年开始，包括平遥县委、县府在内的80多个机关单位，率先从古城搬了出去，医院和学校也相继迁出城外。平遥县又一次性投入1.3亿把著名的平遥中学搬出来了，并彻底关闭了平遥古城周围30户污染企业。
可以说，两地政府所采取的一系列人性化的具体管理措施，不仅使古城得到了有效的保护，同时也为游客和当地居民营造了良好的环境，在游客满意、居民支持的基础上，推动了当地旅游业的进一步发展。从长远而言，精细化、人性化的管理促成了古城保护和旅游开发相互促进、相互推动的良性循环。
当然，在看到两座古城保护所取得的成效的同时，也必须明确，其中仍存在一些问题。例如进入古城的游客太多，致使古城保护的压力不断增大；商业气息太浓，对古城原有的古朴、典雅的氛围造成一定的负面影响；从游客住宿费中收费属于行政性收费，难以持久，必须开辟新的资金来源；民间资金投资古城修复项目后，其利益如何得到切实保障等等。这些问题的存在，在客观上限制了古城的保护和发展，需要在实际工作中继续探索解决之道。
通过对两座古城保护开发工作的总结和回顾，可以得出以下几点启示∶一是选择正确的公共管理决策目标，是使各类利益主体达成共识、汇聚社会资源的重要前提；二是制定切合实际的政策法规，是顺利实现既定的公共管理目标任务的根本保障；三是合理的处理和充分的协调各相关利益主体的关系，是制定和执行公共政策所必须遵循的基本原则；四是追求公共利益最大化，即既考虑当前、更着眼长远，既兼顾少部分人利益、更维护大多数人利益，是公共管理在实践中应该始终坚持的价值取向。
作者简介∶欧阳坚（1957一），男，云南剑川人，白族，文化部党组副书记、副部长。①丽江古城相关资料，均由丽江市提供。
②平逼古城相关资料，均来自《平逼古城志》中华书局，2002年版《平逼古城的旅游保护与开发》，线《古镇与古村旅游开发经典
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案例》旅游教育出版社，2005年版。
③参见叶常林主编∶公共管理学概论》，北京大学出版社，2005年版，91页。
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