会议要旨
当事人起诉认为行政机关不履行支付征地补偿安置费用职责的，应当以具体组织实施补偿职责的行政机关为被告。当事人以市、县人民政府及土地行政主管部门为共同被告向中级人民法院提起行政诉讼，请求确认行政机关不履行支付征地补偿安置费用行为违法，受诉人民法院在立案阶段未能查明适格被告的，应当先予立案并移交审判业务庭进一步查明确定，当事人所列被告中既有适格被告也有不适格被告的，应当向当事人释明，当事人拒绝撤回对不适格被告起诉的，受诉人民法院可裁定驳回对不适格被告的起诉，并将案件直接移送有管辖权的人民法院。
集体土地征收中支付征地安置补偿费用的责任主体
（最高人民法院第五巡回法庭2019 年第16次法官会议纪要）
【主持人】魏文超
【出席法官】汪国献、黄年、李德申、李延忱、王海峰、马成波、司伟、杨军、马岚、乐敏
【列席人】何能高
一、案情摘要
在集体土地征收案件中，当事人诉称其房屋在市、县人民政府发布的征收土地公告确定的征地拆迁范围内，并认为市、县人民政府及其土地行政主管部门已对其所在集体经济组织的宅基地、自留地、承包地全部实施征收，但并未向其全额支付征地补偿的各项费用。当事人遂以市、县人民政府及其土地行政主管部门为共同被告向中级人民法院提起行政诉讼，请求确认市、县人民政府及其土地行政主管部门未将征地补偿安置费用在三个月内全额支付给当事人违法。受诉中级人民法院认为市、县人民政府不属于实施征地补偿、安置方案职权的行政主体，当事人将市县人民政府列为被告属于错列被告，不应由中级人民法院管辖。而起诉土地行政主管部门的第一审案件，应当由基层人民法院管辖。经人民法院释明后，当事人拒绝变更，遂对其起诉裁定不予立案。
二、法律问题
当事人起诉行政机关不履行支付征地补偿安置费用职责的适格被告应如何确定？当事人以市、县人民政府及土地行政主管部门为共同被告提起诉讼，请求确认行政机关未支付征地补偿安置
费用的行为违法，受诉人民法院在立案阶段应如何处理？
三、不同观点
甲说：
集体土地征收案件中，当事人请求判令行政机关履行支付征地补偿安置费用的职责或者确认行政机关未履行支付征地补偿安置费用行为违法提起的行政诉讼，一般应以土地行政主管部门为被告。但市、县人民政府如未履行征收土地方案公告和征地补偿、安置方案批准等法定职责，则不能排除其负有支付征地补偿安置费用的职责，据此亦可成为行政诉讼的适格被告。
当事人以市、县人民政府及土地行政主管部门为共同被告向中级人民法院提起诉讼，请求确认市、县人民政府及土地行政主管部门未支付征地补偿安置费用的行为违法，人民法院不应以当事人将市、县人民政府列为被告属于错列被告为由裁定不予立案。人民法院应当在立案受理后，查明有关案件事实，并据以确定市、县人民政府是否属于适格被告。如人民法院经审理后查明市、县人民政府已依法履行了相关法定职责，不属于行政诉讼的适格被告，则对当事人针对市、县人民政府的起诉依法予以驳回。而针对土地行政主管部门的起诉，如中级人民法院立案受理后发现不属于本院管辖或者不宜由本院继续审理，则应当依法移送有管辖权的人民法院受理。
乙说：
在集体土地征收补偿案件中，存在市、县人民政府及其土地行政主管部门之间行政职责不清晰、不明确情形。当事人请求判令行政机关履行支付征地补偿安置费用的职责或者确认行政机关未履行支付征地补偿安置费用行为违法提起的行政诉讼，既可选择以土地行政主管部门为被告，也可选择以市、县人民政府为被告。当事人以市、县人民政府及土地行政主管部门为共同被告向中级人民法院提起诉讼，请求确认市、县人民政府及土地行政主管部门未支付征地补偿安置费用的行为违法，人民法院不应以当事人将市、县人民政府列为被告属于错列被告，不属于中级人民法院管辖为由裁定不予立案。
四、法官会议意见
采甲说
当事人起诉认为行政机关不履行支付征地补偿安置费用职责的，应当以具体组织实施补偿职责的行政机关为被告。当事人以市、县人民政府及土地行政主管部门为共同被告向中级人民法院提起行政诉讼，请求确认行政机关不履行支付征地补偿安置费用行为违法，受诉人民法院在立案阶段未能查明适格被告的，应当先予立案并移交审判业务庭进一步查明确定，当事人所列被告中既有适格被告也有不适格被告的，应当向当事人释明，当事人拒绝撤回对不适格被告起诉的，受诉人民法院可裁定驳回对不适格被告的起诉，并将案件直接移送有管辖权的人民法院。
五、意见阐释
1.履行征地补偿安置职责的责任主体
集体土地征收案件中，征收与补偿程序具有多阶段性和组织具体实施的多样性，往往存在市、县人民政府及其土地行政主管部门之间行政职责不清晰、不明确的情形。《土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”该条第三、四款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、 安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”《征收土地公告办法》第十一条规定“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”从前述规定来看，《土地管理法》概括性地明确了市、县人民政府对于土地征收具有组织实施的职责，并未明确土地行政主管部门在土地征收过程中的具体职责，而《土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》则明确了土地行政主管部门具有组织实施的职责。因此，市、县人民政府和土地行政主管部门均可能成为履行支付征地补偿安置费用职责的适格主体。市、县人民政府是否为适格被告将直接影响案件的级别管辖，故如何确定履行支付征地补偿安置费用职责的责任主体至关重要。面对司法实践中存在的大量因集体土地征收引发的补偿安置案件，人民法院只有通过正确适用法律，根据案件事实准确确定履行征地补偿安置职责的责任主体，结合当事人的实质诉求给予指导和释明，引导当事人正确行使诉权，方可减少当事人诉累，实质化解征地补偿安置争议。
由于土地征收、补偿行为涉及多个环节和步骤，根据《土地管理法》及其实施条例、征收土地公告办法等相关规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收过程中应当严格依照法定程序履行各自的法定职责，确保被征收人的正当权益获得公平及时的实现，否则将依法承担相应的法律责任。具体而言，市、县人民政府的职责主要体现在征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等：土地行政主管部门的职责主要是负责征地补偿、安置方案的组织实施，其中包括征地补偿安置费用的支付。因此，一般而言，在征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后。对被征收人履行支付征地补偿安置费用的责任主体应属于土地行政主管部门。但市、县人民政府未按法定程序履行发布征地公告或征地补偿安置方案批准等法定程序，则不能免除其对被征收人履行补偿安置职责的义务，其中包括支付征地补偿安置费用的职责。
2.人民法院在立案阶段对适格被告的认定
如前所述，因市、县人民政府及其土地行政主管部门均有可能成为履行支付安置补偿费用的责任主体，若当事人以市、县人民政府及其土地行政主管部门为共同被告向中级人民法院提起诉讼，请求判令行政机关履行支付征地补偿安置费用职责或确认不履行支付征地补偿安置费用行为违法，人民法院在立案时对适格被告的认定将直接影响到级别管辖。我们认为，人民法院在立案阶段未能查明市、县人民政府是否是适格被告的情形下，不宜以当事人将市、县人民政府列为被告属错列被告为由直接裁定不予立案。具体而言，由于人民法院立案审查阶段主要是通过形式审查对明显不符合行政诉讼起诉条件的起诉予以排除，通常不对案件事实、证据等实质性问题进行审查。而判断市、县人民政府是否是履行支付征地补偿安置费用职责的适格被告，必须基于市、县人民政府及其土地行政主管部门是否严格依法履行相关征收法定程序等有关案件事实。因此，人民法院应当立案受理后，查明有关案件事实，并据以确定市、县人民政府是否属于适格被告。如人民法院经审理后查明市、县人民政府已依法履行了相关法定职责，不属于行政诉讼的适格被告，则应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十六条规定释明告知当事人变更被告，当事人不同意变更的，针对市、县人民政府的起诉依法予以驳回，而针对土地行政主管部门的起诉，如中级人民法院立案受理后发现不属于本院管辖或者不宜由本院继续审理，则可依法移送有管辖权的人民法院受理。
六、裁判思路
1.引导当事人正确行使诉权
集体土地征收由一系列行为构成，包括征收土地批复、征收决定、征地公告、补偿安置等行为。当事人对实施的农村集体土地征收引发的补偿安置提起诉讼，人民法院在立案或一审审理期间应当结合补偿安置具体情况、补偿安置分歧原因、被征收人实质诉求等情况，引导当事人正确选择被诉行政行为、适格被告及有利于补偿安置争议化解的诉讼请求。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因而，针对当事人提起要求行政机关履行补偿安置职责的诉讼，由于一般情况下市、县人民政府土地行政主管部门是土地征收过程中负责组织实施安置补偿等具体工作的征收部门，因此，人民法院在查明属于经依法批准的征地补偿安置方案实施过程中引发的行政案件后，宜认定市、县人民政府土地行政主管部门为适格被告。如经查明市、县人民政府未发布征地公告或征地补偿安置方案未经市、县人民政府批准，人民法院在确定适格被告时则不宜将市、县人民政府一概排除在外。
2.避免增加当事人诉累
被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。《行政诉讼法》第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，应当由中级人民法院管辖。在当事人以市、县人民政府和土地行政主管部门为共同被告提起诉讼时，因行政机关层级不同，宜采取以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖，毕竟针对共同被告提起诉讼与单独针对较低层级行政机关到中级人民法院起诉有所不同。但为了防止当事人刻意名列被告而提高审级，人民法院在立案阶段亦应当通过形式审查对明显不符合行政诉讼起诉条件的予以排除。人民法院在立案阶段无法通过形式审查予以排除的，应当先行立案后进一步对案件相关事实进行审查。经审查共同被告中层级较高的行政机关不是适格被告时，受诉中级人民法院应首先予以释明，当事人坚持不予变更的，受诉中级人民法院既可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，继续对案件进行审理，若认为不属于其管辖或不宜对案件继线审理，也可以不由自己审理，但不宜直接全案裁定不予立案，而应在裁定驳回针对较高层级行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的人民法院，此种处理原则既便于当事人继续诉讼，减轻当事人的诉累，同时也可防止个别当事人故意增列不适格被告以达到提高审级的目的。
