耗资3000亿的超级工程。
文 | 华商韬略 杨 倩
1919年9月，时任广东省长的朱庆澜，遇到了一件麻烦事。他治下的广州黄埔，爆发了一场小规模战争，缘由是：抢水。
据考证，黄埔地区的沙村和沧头村比邻而居，长期共饮一条小河。资源有限，于是两村村民或挖渠引流、或设卡堵塞，梁子越结越深，冲突愈演愈烈，从清末一路打到民国。但沧头村隶属番禺县，沙村隶属增城县，两县县长格于管辖权，不能跨区办案。直到演变成大型械斗，才把公案交给朱省长。
接到报案后，朱庆澜一面下令省防军出兵弹压，制止械斗。一面委派分管干部，会同两县县长组成领导小组。
根据调查，领导小组做了个决定——沙村村大田多，取75%的水；沧头村小田少，取25%的水。为保永安，立下一块分水碑为据，保存至今。
因水而争斗，在近代史上并非孤例。从多水的广东、福建，到缺水的山西、陕西，几乎各市县的地方志，都有过类似记载。潮汕地区历史上争水纠纷30余起，其中三次大规模械斗，死伤230多人。在湖北，械斗武器从扁担、铁锹到鸟铳、炸药，比义和团装备还杂。
新中国成立后，农村人口激增，供水却没有跟上。水资源分布不均、人均占有量少，因旱断流的季节性缺水、地貌多山的工程性缺水、水文条件造成的水质性缺水，都是饮水难的天然原因。
饮水难，因此成为70后、80后甚至90后农村居民的集体记忆。在许多地区，生活饮用水直接取自河、湖、溪、塘等天然水源。旱季没水吃，涝季饮泥浆，家家都需要备水缸。时间一久，缸里绿藻纷纷，味道难以形容。
但自从2006年开始，“饮水难”这个词组，正在加速告别中国农村，取而代之的，是大江南北“随拧随流”的汩汩清泉。
从无水可吃，到清泉奔流，背后隐藏着一场长达十六年，耗资3000亿的超级工程。
【01】
2004年，刚刚跨过非典疫情的中国，又迎来了一场大旱。高峰时，全国多个省份都闹起了水荒。
本就缺水的内蒙古，在3-5月间累计降雨量不足20毫米，重旱地区干土层厚度超过30厘米，连挖三铁锹，还是烟尘横飞。到6月中旬，黑吉辽和内蒙东部一共有9750万亩耕地受旱，317万农村人口，288万头大牲畜无水可喝。灾情严重的阿拉善盟，一万多农牧民为了弄一桶水，要走10公里的路。即便如此，全国还是渴死了155万头牲畜。
甚至在水资源丰沛的两广和闽浙，也无法保证饮用水。中小河流干涸断流，水利工程蓄水减少，连西江的水位，都逼近了历史同期最低值。在广东云浮，两个村的村民争夺一口水井，剑拔弩张，惊动了镇政府领导，提出打一口新井，才止息争端。多年之后，这种事件甚至变成了国考的面试考题——村民争水械斗，该怎么处理？
不同的地区，相似的原因，南北方农村水荒的根源如出一辙：基础设施不足，喝水看天脸色。
基层民众苦不堪言，工农业被拖后腿，主管部委自然成了最有压力的一环。当时水利部和“防总”（全国防汛抗旱总指挥部）为水荒焦头烂额，既要指挥基层调水抗旱保供应，又要应付各省前来告急求救的大员，仍然逃不过总理办公会上的严厉问责。
水利链条的各个环节，其实都在琢磨办法。从统一调度地表水，到启用应急、战备水源地；从用汽车运水，到就地勘探打机井。这一年的抗旱战役，全国花了92亿元，动用了198万辆汽车，光是汽油就用了64万吨，高峰期时，全国日投入抗旱劳力8640万人，16个中国人里，就有一个为水奔忙。
拼拼凑凑，总算把灾年度了过去。但无论是调水还是打井，都是情急之下的权宜之计，报喜的说法是“解决了当务之急”，明眼人都知道其实是治标不治本。据说在当年“防总”会议上，一位中央领导扔了句话：“救急当不了救穷，下次救不起来，我看你们怎么办？”
除了水量之外，水质的问题，也很让人揪心。中国的地质条件，造就了大面积的沉积区，广泛出产氟砷超标水、苦咸水和重金属水。新世纪的重工业化进程，又加重了氨氮、氯化物、碘化物、重金属（铅、锌、砷、汞、六价铬和镉）等的超标排放，很多地区表面看着不缺水，水质却有健康隐患，并不适合人畜饮用。
2004年底，中国农村有9.43亿人口，占全国总人口72.5%。其中饮水不安全的人口，超过3.2亿。如何保证超过这部分农村人口时刻有水喝、喝上放心水？这种事关国计民生的大事，显然不能只靠一两个部委机构解决。
和“桌上吵架，桌下踢脚”，一路争议不断的特高压论证不同，关于农村饮水安全的论证，却堂堂正正师出有名，一路高举高打。2005年3月5日的两会，温家宝总理在政府工作报告里直接点题——我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气。
七天后，中央召开人口资源环境座谈会，胡锦涛总书记又定下基调：“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务。”
一年后，国家发展改革委员会、水利部、卫生部拿出了联合编制的方案。负责给这个方案做评审论证的，是曾经给南水北调、西气东输把过脉的中国国际工程咨询公司。
这就是著名的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，它没有悬念地获得了国务院的火速批复。于是，一个影响中国9亿人口的世纪工程，正式拉开了帷幕。
【02】
规划获批，只是万里长征第一步。早在规划编制前，参与的各部委就面临着一个问题：这项工程，应该由谁牵头。
解决农村饮水，既是德政工程，也是民心工程。但再大的宏旨，也无助于实操层面的事权。按理说，活一直是水利部在干，专业对口。日后落实到各省，也要水利部指挥调度、监督执行。由水利部挂帅，似无不妥。然而，这里面却藏着一个关键问题：资金。
伟大领袖讲过一句话，“手里没把米，鸡都叫不来。”无论是西气东输，还是三峡水利，越大的工程，越需要资金保障。农村饮水安全的问题，直到21世纪才开始大兴土木，原因并不是国家不重视，而是事权必然要求相应的财力支持，否则事情就办不成。
上世纪五六十年代，国家组织了一系列农田水利基本建设，最著名的当属河南红旗渠。这些“蓄、引、提”的灌溉工程，虽然解决了一些地方农民的饮水困难，落在全国却只是星星之火，无法燎原。不成气候的原因很简单，没有钱。
▲1965年4月5日，红旗渠主干渠通水，林县人齐聚分水闸庆祝 来源：国家人文历史
到了1980年，水利部在山西阳城县，召开了第一次农村人畜饮水座谈会。部委牵头，意味着饮水列入了政府工作议事日程。拿出来的措施却很有限——用以工代赈方式，再从小型农田水利补助经费抽一些资金，作为对各地区的支持。说到底，还是没有钱。
这种支持在财政口有个术语——撒胡椒面。掏钱的连抽带挤、分外艰难，做事的却春雨三两滴，无济于事。在中央和各省财政分灶吃饭的格局下，一旦中央财政困难，就只能靠地方各自为战。
在广东，1984年就启动了农村饮水系列工程。能如此早，离不开一个前提——财政有钱。复旦大学经济学院副教授兰小欢在其著作中指出，1988年，广东上缴中央财政14亿元，此后每年递增9%，剩下的收入归自己。但1988年广东预算收入108亿元，上缴的14亿元不过只占13%。第二年，省预算收入就猛增了27%，无论是增加的9%上缴比例，还是拨款建设农村饮水，负担都不在话下。
广东实力冠绝中国，其他省份却没有这份豪气，想要解决农村饮水，只能各想各的道。上海郊区的农村，沾的是城市扩容、管网延伸的光。集体经济发达的江苏，主要靠各村各乡自筹经费。有几个省靠着省委书记的威望，也凑出了财政专项资金。在甘肃，实施了“121雨水集流工程”；在贵州，实施了“渴望工程”；内蒙古自治区搞了“380饮水解困工程”。
在极度缺水的地区，农村人口的饮水保障，甚至要指望解放军。1990年，一位名叫李国安的干部，被北京军区任命为直属给水工程团团长，开启了“荒漠”中的找水岁月。
李国安的主要工作，是在内蒙、河北这些严重缺水地区勘探、挖掘水源。在上任头4个月里，他带病考察了4000多公里的边防水文地质情况，行程24800公里，随后在巴丹吉林、腾格里沙漠和边防线上打下了110眼井。
有个相当传奇的故事是，在内蒙古武川县坝顶子村，李国安站在大青山顶上，把拐棍往地上一戳，说，“定位就在这里。”六天后，这里果然打出了一眼日出水660吨的优质水井。
定位如此准确，自然基于李国安对隔水与含水岩层的判断，从“找水团长”升级到“荒漠水神”，靠的其实是专业积累和无私奉献。这支兵团的足迹，随后也遍布北疆、云贵川、山西、河北等缺水地区。但北京军区给水工程团本是野战给水部队，保障民众用水虽是情理之中，却不是本职工作。
这种状况，中央政府并不是不清楚。但事急从权，本就是行政治理的办法之一。农村群众饮水难，也顾不得谁是本职，谁是主管了。
事实上，从80年代开始，连中央都在依靠非主流途径解决农村饮水难题——1985年，全国爱卫会利用3.7亿美元的世界银行贷款，实施了“中国农村供水和环境卫生项目”。从1991年开始，水利部和联合国儿童基金会共同完成了三期农村饮水合作项目。从2002到2005年，英国国际发展署一直在为水利部提供农村供水的赠款。最紧要的时刻，连妇联都顶了上来——以“大地之爱·母亲水窖”为主题，组织专项慈善捐助活动。
因此，在“十一五规划”由谁牵头执行的问题上，水利部的同志虽有小抱怨，心里却很清楚一个体制内的隐情——发改委有“小国务院”之实，以它的权重，对于资金筹措、调度资源、约束实施都有不能言明的莫大好处。
【03】
“十一五规划”一获批，农村饮水的一揽子解决就成了硬指标。
在规划中有很重要的两条，一条是：力争在2015年以前，基本解决农村饮水安全问题。另一条是：解决农村饮水安全问题由地方政府负主要责任，中央给予指导和投资支持。
后一条简单讲，就是中央掏钱，地方办事。
税基的扩大、分税制改革的推进，中央直属国有资产的增值，都让中央财政预算收入在全国财政预算总收入的占比越来越高，换句话说，中央财政越来越强大，财政整体也越来越强大。
中央领导的重视、政策白纸黑字的压力，加上新世纪后日益强大的财政保障，扫清了农村饮水工程的主要障碍。在整个“十一五规划”的建设过程中，国家完成总投资1053亿元，中央财政承担了590亿元。
前财政部部长的刘仲藜讲过一句话，道出了真理——“财政是国家行政能力，是国家办事的能力，没有财力，无论普及义务教育还是救灾，都是空话。”
尽管中央政府有态度，财政有保障，“十一五”农村饮水安全工程的攻关难度，常人依然无法想象。
五年时间里，要解决1.6亿人、超过15万个行政村的饮水安全问题。在定义中，“饮水安全”概念包括了水质、水量、用水方便程度、供水保证率四项指标，低于任何一项，即意味着饮水“不安全”。
这些指标的达成，无论对于中央部委，还是作为执行者的各级政府来说，都是一道道难题。
在中央层面，必须起到“总司令+总裁判”的作用，既要统筹全局分配资源，又要制定目标，因地制宜提出清晰的阶段KPI。在地方政府层面，必须安排一批精兵，交付合格工程，不烂尾不浪费，否则一旦出问题，损害的又何止是利益。
工程攻坚，完成度和经济性都是关键。但中国幅员广阔，许多地区自然条件恶劣，水文上的各种极端情况，基本上担心什么来什么。
比如在内蒙古、吉林、黑龙江、青海、甘肃、新疆，这些地区不是地处高寒高海拔地带，就是偏远山区牧区，建设条件差，施工难度大，工程投资要高出预算一大截。而在贵州、广西等大石山区、喀斯特地貌区，山高坡陡，地表蓄不住水，只能兴建分散的水柜、水池，人均工程投资高出全国平均投资数倍。
在行政学中，如果一方想做的事，另一方既有意愿，也有能力做好，就叫作“激励相容”。本着这个原则，在饮水安全工程的实际操作中，大量的权力被下放给了各级政府，只有它们，才最清楚怎样花最少的钱，办最好的事。但如何监督和约束地方政府，其中奥秘，就是把农村饮水安全工程建设，列入省级政府政绩考核的重要指标。
从“十一五规划”开始，在各省都可以发现同样的标配：省级主管领导为组长，发展改革委、水利、卫生、财政、国土、环保、住房城乡建设、农业、林业等多部门参加的农村饮水安全工作领导小组。在市县一层，都采用了微缩版的配备。
从2006到2010年，作为解决民生问题的首要任务，中国农村饮水工程迎来了史上建设最高峰。
在地下水条件较好的东北区，建的大多是多村连片的规模化集中供水工程；在经济发达的华东区，特色方案是城乡统筹，城市管网延伸；在雨量充沛的中南区，蓄引提地表水源是工程核心；在条件最恶劣的西北区，则采用了“寻找稳定水源，以水源定工程”的灵活策略。
除了全国范围内一村一地的攻坚，华北地区的主政官员还听到了一个振奋的消息：正在实施的南水北调东、中两线工程，受水区主要为华北区的北京、天津、山东和河北等省市。
▲南水北调中线干渠河北省邯郸市磁县段 高分二号卫星影像（2018年4月16日）来源：中国高分观测
来自南水北调的“神助攻”，意味着巨大的利好——南水北调工程的调水，以及置换出的本地优质淡水，可以作为整个华北地区的永久供水水源，发展大规模的联片集中供水。
这种“打通任督二脉”的情况能够出现，其实要归功于另外一项精妙的世纪工程。在许多人的眼里，这些事涉全国的超级工程，似乎全是“团结一心，辛勤拼搏”的过程，以及“耗资巨大、科技攻关”的成果，那些发生在庙堂之上的顶层设计、力排众议的精彩谋划，却常常被隐没。
【04】
2010年12月，位于月坛南街38号的国家发改委，和位于白广路二条2号的水利部，各自告别了“十一五”收关年。
在过去的五年里，已经有22.1万处新建集中式供水工程出现在神州大地上，集中式供水人口受益比例由2005年底的40%提高到2010年底的58%。19万个行政村、2.1亿农村人口的饮水安全问题得到了解决。除此之外，还有66.1万处新建分散式供水工程，保障了超过一千万农村人口，自此不受缺水之虞。
“十一五”攻坚战的硝烟未散，“十二五”的内容规划，又踏上了征途。
2012年6月，《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》正式获得国务院批复，开篇写道：
“饮水安全事关亿万农民的切身利益，是农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是加快社会主义新农村建设，和推进基本公共服务均等化的重要内容。”
如果对农村饮水安全工程做个总结，那就是“集中力量办大事”。
在新中国经济史上，这种模式解决过很多问题。它的成功，得力于三个必备要素：掌握大量资源并可以自主行动的地方政府，协调和控制能力强的中央政府，以及人力资本雄厚和组织完善的行政体系。
这三大要素，如同三大制度禀赋，源于我国特殊的历史，不是每个国家都有，却也带来了很多诸如“扭曲”和“资源错配”的批评。
但又一个十年过去后，据水利部最新数据，截至2021年底，全国共建成农村供水工程827万处，农村自来水普及率达到84%。距离2025年88%的目标，仅剩一步之遥。如今，这场攻坚战已进行到了第16个年份，它历经了三个五年计划，总投资达3000亿元，有5.5亿农村人口因此而受益。这却是连批评者都无法否认的。
2019年6月2日，湖北省宜昌市长阳县的悬崖村——龙池村终于接通了自来水，从此告别“天河水”“牛脚水”（当地方言，即雨水、发黄发臭的水），喝上了清冽的甘泉。一条“龙池飞线”，经过一年艰苦施工，从邻村溪谷水源引水，横跨天堑1480米，最终进入305户，使1012人受益。
2020年5月，多年缺水的新疆伽师县下定决心，从冰川雪水汇集而成的盖孜河调水120公里，铺设管网1827公里，让全县47.35万居民喝上了“甜水”。
▲来源：《2020年农村水利水电工作年度报告》
2020年6月底，四川凉山州7个贫困县完成农村饮水安全工程尾工，如期实现44万饮水不安全人口全面清零，也为我国解决贫困人口饮水安全问题彻底画上了句号。
任何国家都不是一张白纸，可以随便涂抹美丽的图画。什么可以做，什么不可以做，其实并没有“放之四海而皆准”的理论。
在中国，“一条大河波浪宽”的信念，无数听指挥、能打仗，甘于扎根基层、勤劳实干的普通人，叠加上中国特有的三大制度禀赋，组成了行之有效的发展战略和政策，而这些广泛存在于各个领域的战略和政策，正是所谓“中国模式”的全部。
这个模式的出发点，大概也很朴素：让中国人活得好一点，比大多数宏伟愿景更宏伟。
【参考资料】
[1]《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》
[2]《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》
[3]《全国农村饮水安全工程“十三五”规划》
[4]《置身事内：中国政府与经济发展》兰小欢 上海人民出版社
[5]《国家重大工程档案·农林水利和生态卷》人民交通出版社
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