劳动安全(Labor Safety)
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劳动安全是指在生产劳动过程中，防止中毒、车祸、触电、塌陷、爆炸、火灾、坠落、机械外伤等危及劳动者人身安全的事故发生。
劳动安全,又称职业安全,是劳动者享有的在职业劳动中人身安全获得保障、免受职业伤害的权利。
《经济、文化和社会权利国际公约》第7条规定,缔约各国承认人人有权享受公正和良好的工作条件,特别要保证安全和卫生的工作条件。作为公约的缔约国,对于劳动者的这项权利,国家应该以立法形式明确加以确认并提供完善的保护。这里需要说明的是,广义的劳动安全包括人身安全和健康两部分内容,本文集中讨论劳动者的人身安全问题。
近年来,我国经济高速增长,取得了世人瞩目的成就。但是,在经济快速增长的背后却付出了巨大的社会成本,如生态环境恶化、自然资源枯竭等等,其中也包括越来越严重的劳动安全问题。随着各类生产安全事故频繁发生,安全生产形势极为严峻。
劳动安全事故呈持续高发态势。根据官方统计数据,本文归纳了2001年至2007年我国安全事故情况,如表1所示。数据表明,2001年以来,我国工矿企业伤亡事故发生数量持续攀高,到2003年达到顶点,之后有所回落。虽然近年来工伤事故有所减少,但仍呈现持续高发态势。另有数据表明,目前煤矿企业发生的安全生产事故在全部工矿企业中占绝大多数。如2006年,工矿商贸企业中煤矿企业发生事故2 945起,死亡4 746人,所占比重分别为24.4%和33.0%。这与我国近年来对能源和各类矿产资源需求旺盛紧密相关,也从一个侧面反映出高速经济增长背后所付出的巨大成本。
煤矿等行业重特大事故多发。进入21世纪以来,我国重大、特大事故频繁发生。全国平均每年发生一次死亡10人以上事故约100起,一次死亡3人以上的事故每天都有发生。从2004年10月中旬到2005年12月上旬,相继发生了6起涉难百人以上的煤矿事故。2005年全国发生一次死亡10人以上重特大事故134起,比上年增加了3起,死亡人数增加17%。其中,煤矿58起,增加15起,死亡人数增加66.6%。2006年,全国共发生一次死亡10人以上特大事故95起,死亡1570人,同比减少41起、1511人,分别下降30.1%和49.0%。这些群死群伤的事故主要集中在矿山行业和交通运输行业。以煤矿为例,近两年几起特别重大事故震惊中外。2004年10月20日河南大平煤矿瓦斯爆炸事故死亡148人;2004年11月28日陕西铜川陈家山煤矿瓦斯爆炸事故死亡166人;2005年2月14日阜新矿业(集团)四公司海州立井的特大瓦斯爆炸事故死亡214人。
安全是人类生存与发展的最基本要求,是生命与健康的基本保障。安全生产是保护劳动者安全健康、保证国民经济持续发展的基本条件。伴随着经济发展而频繁发生的安全生产事故,不仅造成了国家财产和公民生命的巨大损失,严重制约了我国经济的平稳发展,而且还与我国当前构建和谐社会的目标相悖。如果社会的经济发展是以生命为代价的,那么这样的发展显然和“以人为本”的科学发展观背道而驰,所谓的可持续发展也就失去了原来的意义。
劳动安全问题,一方面受到目前的生产技术手段制约；另一方面,可以通过适当的制度规范和经济投入有效减少其危害性。劳动者在生产活动中能否保障自身安全,多数时候很难依靠企业的自觉或场自发调节来实现。由于外部性、信息不对称等因素的普遍存在,必须运用有效的政府监管手段来加保障。
1.外部性与劳动安全监管
经济外部性是经济主体(包括厂商或个人)的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益,而受益者无须花费代价;负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损,而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。经济学中的负外部性一般包括三个方面:一是企业生产和居民生活带来的环境污染(大气污染、水污染、噪声污染等);二是虚假广告、假冒伪劣商品(食品、药品及其他商品)给消费者带来的精神压力、心理负担或生理损伤;三是给人们生命带来的威胁性的疾病、医疗事故、劳动灾害、交通运输、矿山开采和拉动作业等。与劳动安全相关的外部性主要表现为第三种情况。
近年来,我国一些工矿企业为了降低成本谋取暴利,降低安全生产投入,导致安全生产事故频发。
一旦发生透水、瓦斯爆炸、坍塌等恶性事故,会造成大量人员伤亡,带来巨大的社会成本。如果没有政府的有效干预,以追逐利润最大化为目标的企业不可能主动承担起维护劳动安全的成本。所以,需要通过有效的立法、司法和执法过程,借助政府监管来约束企业安全生产,维护劳动安全。或防患于未然,或对违法者进行惩处,或对受害者进行赔偿救济,使得生产企业承担起其应当承担的安全生产成本,通过将负外部性内部化来实现社会公正的目标。
2.信息不对称与劳动安全监管
信息不对称是指信息在各经济主体之间的非均衡分布。信息不对称在市场经济中普遍存在,它会造成市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正原则以及资源的配置效率。例如,通常情况下,商品生产者比消费者占有更多关于商品的信息,处于优势地位,而消费者则处于劣势地位。占据信息优势地位的一方(比如商品生产者)则有可能会利用信息隐蔽(内部性)损害另一方的利益,从而谋取利益由信息不对称所引起的市场失灵可以概括为与外部性对应的内部性问题。内部性是指交易一方利用其信息偏在优势使交易另一方承担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益。同外部性一样,内部性也可分为负内部性和正内部性两种。前者如劣质产品给消费者造成的损害并没有在交易合同中反映,后者如职工培训而从中得到的好处也没有在劳动合同中反映出来。
劳动安全问题就具有很强的内部性。比如,由于劳动者缺乏对生产安全方面的知识、信息,再加上供过于求的劳动力市场状况,都使得他们在交易中处于不利地位;企业一方则可以利用自身的信息和交易优势,不顾工作环境和条件的危险程度,在没有安全保障的情况下让劳动者从事风险性极高的工作由于劳动者缺乏有关工作场所安全的信息,被动地接受了没有在交易条款中反映的成本。例如,许多工人对他们在工作场所中所面临的危险几乎没有了解,对接触有害化学品而造成的长期健康影响缺乏认识,在工作中更是缺乏必要的劳动防护措施;雇主往往故意隐瞒或低估劳动风险以避免这些风险可能带来的工资赔偿。在这种情况下,通过有效的政府监管,迫使企业完善安全生产条件,尽量减少和弥补劳动伤害的发生,是不可替代的解决办法。
只要人们从事劳动生产,劳动安全问题的发生就不可避免,尤其当生产是以谋利为目的时,负的外部性和内部性导致市场失灵发生,政府对劳动安全的监管也就成为必然。目前,我国劳动安全问题主要集中在工矿生产领域,尤其是众多的煤炭生产企业更是劳动安全事故的多发地带。无论是瓦斯爆炸、透水事故还是矿井坍塌的发生,除了其中人为违规操作的因素外,多数是由于安全生产投入不足造成的。
仅以煤矿安全投入总额为例,1992年以来,全国3万吨以上矿井的建设投资平均每年只有127亿元,仅相当于2004年电力投资的2.6%。特别是1997-1999年,安全投入几乎为零。长期以来,大多数煤矿企业安全投入主要从企业更新改造资金中提取,虽然国家要求应大于20%,但实际上许多企业远低于这一比率。长期的安全投入不足,导致国有重点煤矿累积的历史欠账高达689亿元,乡镇煤矿安全欠账至少在2 000亿元以上。从安全投入比例来看,近年来,我国安全投入仅占GDP比重的1%,而发达国家却占到GDP的3.3%。
当然,造成我国安全投入不足的原因是多方面的,其中不乏诸如矿业开采自然条件恶劣、体制转轨历史欠账较多等因素。但是,频繁发生的矿难与“煤老板”们的日益崛起却形成鲜明对比,这不能不说是一个令人费解的现象。如果说过去还可以用行业不景气作为推托安全投入的借口,那么时至今日广为人知的暴利行业仍以劳动者的健康和生命为代价则难以服众了。截至2004年底,我国2.6万多个煤矿中,乡镇中小煤矿有2.3万多个,约占总量的90%。这些煤矿普遍规模小,设施简陋,开采方式落后,技术人才极度匮乏,安全投入几乎为零,由此必然成为劳动安全事故的多发区。市场失灵呼唤政府监管,亟待采取相应对策。
首先,加大违法成本。
目前,我国劳动安全法律体系已经形成了以《宪法》和《劳动法》为根基,以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干,以《刑法》《工会法》《资源法》《企业法》相关条款和大量行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系。矿山安全方面的专业法律主要有两部,即1993年5月1日颁布实施的《矿山安全法》和2002年11月1日实施的《安全生产法》。
《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律。但在实际操作中,该法规仍是粗线条的,重治标而轻治本,重事后补救而轻事前预防,所以需要制定和颁布《安全生产法实施条例》,以增强其可操作性。另外,可以针对不同行业制定不同的维护劳动安全的法律法规。比如,对于煤矿行业,可以考虑制定《煤矿生产安全法》,同时出台一系列实施细则,使相关法规更有针对性,也更具可操作性。
法律责任设定的直接意图在于促使人们遵守规则。事实证明,只在灾难发生后追究有关人员的责任,无法起到应有的警示和预防作用。对那些安全生产违法行为,安全责任不落实、事故隐患不整改的企业法人代表,应增加其民事赔偿责任,实施高额罚款,甚至使其倾家荡产。对负有安全生产监督管理职责的部门工作人员,玩忽职守铸成大错的,给与降级或者撤职处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。通过修改相关法律,加大惩处力度,增加责任人的违规成本,才能使得这些法规真正起到威慑作用。
其次,加强再监管,断绝监管者与被监管者之间的利益同盟。
由于立法规则的疏漏与监督不力,规制执行过程中存在着的大量寻租机会,往往成为权力腐败的直接原因。再规制是针对政府规制而言的,是对政府规制行为的规制。由于政府与企业之间存在着信息不对称,导致规制制度本身也存在缺陷。优化政府规制才是治标之本,再规制就是优化政府规制的一剂良方。这里讨论的再规制是比较局部的概念,特别是针对矿山安全的执法人员、监督人员的规制,以便从根本上杜绝规制者与被规制者之间的利益同盟。
法律将矿山安全监察权交给各地的行政部门行使,使得安全监察受到地方利益的影响,监察员难以保持独立和公正性。按照《矿山安全法》和《矿山安全监察条例》,对矿山安全的监察和管理有中央和地方两级。中央的监察机关是人力资源和社会保障部领导下的矿山安全监察处,地方的监察机关是地方劳动行政部门领导下的矿山安全监察处和监察室,除此之外再无其他的监督部门。这就意味着地方的矿山安全监察机关是地方唯一的监察机构,由于行政编制划归地方政府,监察行为易于被地方政府所左右。同时,矿业具有很强的地域性,非法经营的矿主往往向地方官员大肆行贿或直接赠与股份以便达到减少安全投入、牟取暴利的目的。目前的矿山安全立法虽然规定了必须对矿山安全进行严格的监察,但是由于监察权垄断在行政部门手中,且此行政部门极易受到地方政府的影响,所以并未发挥出很好的监察作用,反而为非法矿主行贿提供了制度漏洞。因此,应当进一步完善立法和执法。修改刑法中的相关条款,提高对入股矿山以及矿山执法人员受贿和矿主行贿的刑事责任处罚力度,严厉打击官煤勾结,建立多元化的监管体制。坚决取缔非法矿山开采,强化源头管理。保证监察员监察行为的独立性和公正性,建立岗位轮换制度,避免一个监察员长期对同一矿区进行监督。
再次,建立健全工伤保险制度,将劳动安全监管与工伤保险制度结合起来。
劳动伤害预防已经成为国际社会在劳动安全与卫生保障立法与管理方面的重要趋势和主要目标。在我国,工伤保险制度刚刚从企业保险走向社会保险,应在方案设计和运行中把预防作为主要功能,政府和社会应大力增加对劳动伤害的预防性投入,严格要求企业签订劳动合同,保障劳动者的知情权。要求企业必须依法为劳动者投保,以保证劳动者的工伤治疗费用和经济补偿。同时,进一步改进工伤和职业病赔偿救助认定工作,根据社会经济发展水平及时调整赔付标准,使工伤人员和职业病患者及时得到治疗和补偿。
最后,加强工会组织,维护劳动者权益。
随着国有经济战略调整和国有企业改革的不断深化,随着非公有经济的蓬勃发展,工会应该且必须还原其本来面目,真正成为广大劳动者的自发组织,在社会主义市场经济中发挥更大作用。各级政府应充分支持和引导工会依法履行对劳动安全问题进行监督的权力和职责,充分发挥工会在劳动安全维护中不可替代的作用,逐步建立起“用人单位负责,政府依法监管,行业依法自律,职工群众监督”的劳动安全综合管理体制。