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服务行政文化属于行政文化的范畴,与服务行政文化相对的是统治行政文化和管制行政文化。服务行政文化的内涵就是将“为人民服务”作为行政宗旨,以公民本位作为核心价值观。[1]
服务行政文化体现了服务型政府的内在要求。一方面,现代政府的公共行政活动必须反映和尊重公民的利益、需要和意志,公众的需求影响公共行政体系的运行,服务行政文化增强人民参政议政的积极性、主动性,维护人民的政治民主权利,体现了服务型政府以公民为本位的价值理念。另一方面,服务型政府也是法治政府,法治原则要求法律面前人人平等,公众服从的是非人格化的法律权威,服务行政文化要求行政人员依法行政,同时规范公众依法监督政府行为和行政绩效。
服务行政文化对建设服务型政府具有精神支撑作用。服务型政府建设,需要政府行为方式和政府组织结构进行变革,同样需要加强文化建设。建设服务型政府需要相适应的行政文化,使行政文化的软件与行政体制的硬件相辅相成。服务行政文化的核心价值观是为人民服务,对行政人员的价值取向具有引导作用,“激发行政人员形成共享价值观,这种价值观的凝聚力和向心力促使行政人员承担行政责任,在实现自我价值的过程中获得满足感和成就感”,自觉树立和践行执政为民的理念。
(一)牢固树立为人民服务的宗旨
一是提高行政人员的素质。行政人员实行职业终身制有很大合理性,换个角度分析,这很可能造成思维固化和观念陈旧,一定程度上不利于服务行政文化的建设。创新行政人员生长机制,调整行政人员的知识结构和职位结构,形成不断新陈代谢的服务行政文化生态系统。提高行政人员的素质,还应该树立依法行政、廉洁奉公的行政理念,让行政行为在法治原则下进行。
二是强化服务精神。服务型政府作为一个以公民为本位、社会为本位的政府,一方面服务型政府的主体是各级政府及其工作人员,他们是政府服务的提供者,向公众和社会提供的公共服务是由国家宪法和相关法律规定的;另一方面“政府服务的内容和结果由公众决定和评判”。从辩证角度看,公众和政府的关系是双向互动的主体间关系:从政府作用于公众的角度看,“二者形成管理与被管理的行政实践关系”,其中管理主体是政府,客体是公众;从公众作用于政府的角度看是“价值实现的过程,二者形成了需要与被需要的关系,价值主体是公众,价值客体是政府” 。由此可见,建设服务型政府需要加强服务意识,将行政人员角色定位从管理者向服务者转变。
三是树立执政为民的价值观。服务行政文化要求用服务意识取代权力意识,加强公共部门的服务功能,不能仅仅将权力作为统治社会和管理社会的工具而存在,行政权力也是服务社会的手段,行政权力应该用来为公民提供更好的发展环境和更优质的公共服务,这种权力观念的转变意味着服务意识的觉醒,行政人员不再单纯是权力的掌握者和行使者,权力行使的目的是为了实现公共利益,这要求行政人员把“为人民服务”当作信仰和追求,成为建设服务型政府的精神动力。
(二)完善服务行政文化形成的制度
一是完善依法行政的制度体系。制度建设对塑造服务行政文化不可或缺,从国家法律制度意义上确认政府如何执政,从制度硬件方面保障服务行政文化有生根的土壤。如何完善依法行政的法律制度体系,一方面,健全政府组织法体系,明确规定政府职能的权限和范围,对行政人员进行法律约束,减少行政工作中的随意性。另一方面,探索立法听证制度。尤其是在政府规章制定前必须具有足够的民意基础,广泛的民意意味着政府执政具有深厚的社会基础。
二是实行公共服务承诺制度。服务承诺制度是培育服务行政文化的一种重要制度,是建设服务型政府的重要手段。服务承诺制度是许多国家提高政府服务质量的有效途径,用公开承诺的方式把政府服务的内容、标准、责任公之于众,主动接受公众的监督,自觉提高服务水平和质量。自英国政府颁布《公民宪章》实施公共服务承诺制度开始,法国、美国、澳大利亚、加拿大等国都颁布了公共部门的服务标准。建立和完善承诺机制以及与之配套的外部监督机制、内部管理机制,并明确公共服务承诺制的主旨,制定全国统一的指导原则和基本要求,以此促进政府及其行政人员提高服务水平,更好履行为人民服务的职责。
三是增加行政官员的责任意识。个别地方政府探索服务型政府建设进程中,存在着部门利益、个人利益博弈导致行政行为失当和行政决策失误的状况,严重损害了公共利益,如果不从制度上、法律上进行监督和制约,不追究行政责任和法律责任,会助长歪风邪气在行政人员中蔓延,会降低政府的公信力,将成为建设服务行政文化的阻碍因素。除了同体问责以外还需要依靠异体问责,通过法律监督的方式以及媒体监督、社会监督、公众问责,真正做到让行政权力为公共利益服务。
(三)积极创造服务行政文化形成的社会条件
服务行政文化是在行政实践中形成的,由社会存在决定,良好的经济环境、政治环境和社会环境都是塑造服务行政文化的前提条件。其原因:一是服务行政文化属于上层建筑,行政文化的塑造最终还是由经济基础来决定,只有一个地区具有提供公共产品和公共服务的财政能力,政府才可能为工众提供高质量的服务,这是形成良好服务行政文化的物资基础。二是政府以及其他公共部门是服务行政文化的载体,服务行政文化作为观念形态的非正式制度,其塑造过程应该与政治制度、法律制度建设同步。这就需要完善人大、法院、检察院的工作机制,理顺政府与政党机构和其他国家机构的关系。三是提升公民的整体素质创造良好的社会氛围。公民是社会精神的创造者和体现着,是服务行政的价值主体,公民的素质决定了整个社会的文化氛围和服务行政文化的生成条件。