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执行监督有广义和狭义之分。广义的执行监督是指对执行程序或执行工作的监督,包括国家权力机关的监督,当事人及利害关系人的监督,媒体的监督,法院内部的监督和法律监督机关的监督等。而狭义的执行监督,仅指人民法院的内部监督。具体指在执行程序中上级人民法院发现下级人民法院具体执行实施行为或者执行裁决行为有错误,或者执行法院发现自身错误时,依照一定程序进行纠正的制度。
人民法院内部执行监督程序如何启动,现行法律没有规定,该程序的启动主要有三种途径:1、当事人认为法院的具体执行实施行为或执行裁决行为有错误,向上级法院或本级法院院长申诉,由上级法院或本级法院院长启动监督程序。因为当事人的权益受到错误执行的侵害时,我国目前执行法律没有规定完善的救济途径,只要当事人提出申诉,上级法院或执行法院就应启动执行监督程序进行复查,以使当事人的合法权益得到充分保护。2、人大基于执行个案监督,发现执行错误,向法院发出监督意见书,启动法院的监督程序。3、检察院基于法律监督职权,发现执行错误,向法院发出检察意见或检察建议书,从而启动法院的监督程序。
(一)上级法院对下级法院的监督
上级法院直至最高法院在执行监督中发现下级法院执行不当或错误,可视具体情况,相适应地采取下列措施予以纠正:
1. 指令纠正。上级法院在执行监督时发现下级法院在执行中有错误或不当的措施或行为,指令纠正便成为其应尽的职责,应当及时指令下级法院纠正。下级法院收到上级法院的指令后必须立即纠正。指令纠正一般采取发监督函的形式;如遇特殊或紧急情况,也可口头指令纠正,但承办人应向执行部门领导汇报,由执行部门领导向下级法院发出口头指令,上下级法院必须记录在卷,并且在一定期限内就指令内容补发书面函。
2.直接做出裁定、决定。这一措施适用于下级法院不服指令纠正而提起复议,上级法院认为请求复议的理由不成立,而下级法院仍不纠正的。出现这种情况,上级法院可以对下级法院执行的案件直接做出裁定或者决定,送达有关法院及当事人,并可直接向有关单位发出协助执行通知书。
3.责令或直接裁定不予执行。这种措施适用于执行非诉生效法律文书的监督。上级法院在监督下级法院执行时,发现下级法院执行公证债权文书、仲裁裁决文书、具体行政行为有不予执行事由,而下级法院应当依法做出不予执行裁定而不制作的,上级法院可以责令下级法院在指定时限内做出不予执行裁定,必要时可以直接裁定不予执行。
4、限期执行。上级法院在监督中发现下级法院的执行案件,包括受委托执行案件,在规定的期限内未能执行结案,应当做出裁定、决定、通知而不制作的,或应当依法实施具体执行行为而不实施的,应当督促下级法院限期执行,及时作出有关裁定等法律文书,或采取相应措施。限期执行适用于被执行人有履行能力的情况,如果被执行人无履行能力,则无必要限期执行。
5.转移强制执行权。对下级法院长期未能执结的案件,确有必要的,上级法院可以采取转移强制执行权的措施,决定由上级法院自己执行,或者指定本辖区内其他法院执行,还可以决定由上级法院自己与下级法院共同执行。转移强制执行权是一项严肃的监督措施,在通常情况下要具备三个条件:一是被执行人有履行能力而下级法院长期未能执结。至于“长期”以多少时间为准,由上级法院视具体情况而定,但一般在执行期限六个月过后一段时间;二是上级法院限期执行后仍不能执结;三是确有必要。如何确定确有必要?由上级法院视情况而定,一般考虑以下几种因素:(1)被执行人有执行能力,否则,执行权转移到上级法院或其他法院后也是无法执结,只能作终结或中止执行处理,不仅于事无补,反而增加了工作量。(2)下级法院故意拖延不执行,如果确有客观原因不能排除而较长时间不能执结的,没有必要转移执行权,因为转移后,影响执结的客观原因不一定能因此排除。(3)上级法院或其他法院取得执行权后确能执结,如下级法院由于当地党委、政府的干涉致使可以执结的案件长期不能执结,执行权转移后可以排除这种干涉的,转移执行权就成为确有必要。(4)由于执行法院内部对案件执行的认识不致,致使案件长期无法执结的,也有必要转移执行权。
6.通知暂缓执行。上级法院发现下级法院执行措施和具体执行行为不当或错误,在指令纠正的同时,可以通知暂缓执行。但是,决定暂缓执行必须考虑当事人、案外人合法权益的保护,如果不利于保护当事人的合法权益,可指令纠正,而不必暂缓执行。
上级法院在执行监督中对下级法院采取上述纠错措施,应经合议庭评议,并报局(庭)长审核批准决定。局(庭)长认为有必要的,可提请院长提交审判委员会讨论决定。
上级法院按照执行监督职权做出的裁定、决定或通知等监督措施具有强制性效力,下级法院如不申请复议的必须执行,申请复议后上级法院认为监督措施没有错误的下级法院也必须执行,如不执行,造成严重后果的,按照政纪处分、错案追究、刑法等有关规定,追究主管人员和直接责任人员的政纪责任、错案责任,直至刑事责任。
(二)本级法院的监督
1.本级法院院长的执行监督。我国最高人民法院《执行规定》对该问题没有涉及。
2.执行机构内部的监督。现行法律设置的执行异议制度其实就是执行法院实现自身监督的一种方式。执行异议是指案外人基于自己的程序权利和实体权利,就原生效法律文书执行实施的方法,应遵守的程序,或其他侵害其权益的情形,请求执行法院予以救济的方法。其功能在于:一是主张所有权或其他可阻止物的交付或让与的权利,而排除执行依据对特定标的物的[执行力,实现实体正当性的保障;二是主张执行实施的行为或适用的程序有瑕疵,而排除错误的执行方法或程序,实现程序合法的保障。目前,通常的作法是在执行机构内部设置执行组和裁决组(没有条件的地方设立两个合议庭),将执行权分权行使,执行组行使执行实施权,裁决组行使执行裁决权,专门对执行异议等进行审查,对执行组的执行实施行为进行监督。
(三)外部监督。包括国家权力机关的监督、国家法律监督机关的监督、新闻媒体的监督等。其中带有职权性的监督主要是国家权力机关的监督和国家法律监督机关的监督,本文讨论的是这两种监督。
1.国家权力机关的监督
国家权力机关实行执行监督的法理基础——人民代表大会制度
人民代表大会制度,是中国的基本政治制度。在人民代表大会的监督下,设置人民政府和人民法院、人民检察院,就是通常所说的“一府两院”。在这样的权力结构下,人民代表大会专司国家权力和立法权;人民政府专司行政权;人民法院专司审判权,人民检察院专司法律监督权。这种权力结构不同于美国的三权分立的权力结构,立法、司法、行政不是平等的、相互独立的。法院的审判权(包括执行权)不是平等于立法权,法院也不能与人民代表大会平起平坐,而是必须接受人民代表大会的监督。正基于此,宪法第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的权力机关负责”。
国家权力机关实行执行监督的常用方式——个案监督
在执行监督方式上,人大常委会可以要求法院全面汇报执行工作,也可以组织执法检查组对法院的执行工作进行检查监督。
2.国家法律监督机关的监督——对具体执行个案的监督
宪法规定检察机关是国家的法律监督机关,法院是依法执行案件,如果检察机关发现法院执行具体个案中违反法律规定,可以依法进行监督。