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城镇就业困难人员是指正在享受失业保险待遇的失业职工中女满35周岁（含35周岁），男满40周岁（含40周岁）以上，高中以下文化程度（含高中），领取了《城镇失业人员求职证》（简称《求职证》），迫切要求就业的人员。
近年来，不少地方为解决城镇下岗失业人员的就业问题，运用行政、经济等各种手段动员社会各方力量，积极探索各种就业途径，通过市场“寻岗”、政府“买岗”、行政事业单位“腾岗”、街道社区“拓岗”等方式促进就业。一些地方还出台了不少优惠措施，如杭州市于2006年7月起实施《关于进一步发展非正规组织就业和促进就业弱势人员再就业的若干意见》。并通过努力取得明显成效。但劳动力就业情况仍不容乐观。
由于劳动者素质、观念等的影响，劳动力就业的结构性矛盾较为突出，一方面一些技术含量高的岗位难以招收到合格的劳动者，另一方面一些无技术或技术不熟练的失业人员又难以实现就业和再就业。这其中就业困难群体的就业问题尤其值得关注。
据了解，在2名失业人员中，女性失业者约占45%， 40-50岁人中约占20%，初中及初中以下文化程度的失业人员占一半以上，形成了一个人数庞大的就业困难群体。这部分失业人员由于年龄偏大、文化偏低、技能单一，严重缺乏市场就业的竞争能力。在对一些街道和社区的统计调查中发现，这类失业者80%以上素质较低，就业困难且其中有1/3的人家庭负担较重，生活较为困难。对他们的就业问题如不及时排解，将成为城市发展和影响社会治安的一个不稳定因素。
目前城镇失业人员大致可以分为三类，第一类是新增青年劳动力；第二类是经济体制转轨过程中的下岗（包括内退、提前退休）人员；第三类是重病、残障人员。对第三类属于就业困难群体的人员，应是政府加快非正规就业工作的重点。
非正规就业是一种失业人员个体或群体组织起来参与便民服务与公益性劳动，企事业单位的各种临时性、突击性劳务，家庭手工作坊等生产自救形式，即无法建立或暂时无法建立稳定关系的就业形式，是以灵活就业为特征的一种就业方式。这种以灵活就业方式为特征的非正规就业，对社会来说不是传统用工方式的补充，而是传统用工方式在市场经济条件下的一种发展。
有资料表明，非正规就业在世界各国尤其是发达国家呈普遍上升趋势。如美国非正规就业约占就业总量的30%，成为吸纳劳动力巨大的“海绵”、“蓄水池”。在国内，上海就将非正规就业纳入劳动保障部门的管理范围，成立了“开业指导中心”并对其进行适度管理，通过政策引导和帮扶，以鼓励再就业、培育带头人为工作重心，以创业带动就业，每年新增岗位十万余个，缓解了一定的就业压力。随着浙江城市化进程的加快，城镇社区建设的逐步完善，以为社区居民服务保洁保绿及各类配送和家电维修等非正规就业将会大量涌现。如果我们能因势利导，非正规就业路子将越走越宽。
政府应将城镇失业人员的非正规就业与合理利用人才资源，加强对城镇失业人员的职业培训，合理调整地方的产业结构等结合起来统盘考虑，对城镇失业人员进行系统规范的职业培训。可规定失业人员在失业期间自主选择培训项目，在当地劳动保障部门核准的职业培训机构参加一期最长不超过6个月的职业培训。
失业人员凭有关证明到当地劳动保障部门设立的公益性职业介绍机构，或经劳动保障部门批准设立的经营性职业介绍机构，申请享受免费职业指导和提供免费服务。政府应鼓励社会力量办学，参与劳动技能培训工作。凡由劳动保障部门认定为再就业困难的失业人员（即特困失业人员），培训费用实行100%减免；非特困失业人员经考核合格的按照培训费用的80%减免，其中20%由失业人员自负；经考核不合格的按照培训费用的50%减免，其中的50%由失业人员自负等。