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制度冲突是指正式规范被认为与组织内部次级群体成员的利益和偏好不一致时，会产生非正式规范与正式规则的偏差。
制度冲突是指，在制度系统内部对应于同一种行为的不同制度安排之间在作用方向上不一致，对行为的规范上存在互相矛盾和抵触的部分，对于有些行为某些制度安排给予认可或鼓励，而另一些制度安排则林赴或限制。这将使人们无所适从，行为紊乱，同时使制度系统也不能发挥应有的规范行为和传递信息的作用。
制度冲突与制度真空的存在大大降低了制度系统的有序程度，其实质是制度非与性的表现。造成这种制度非理性的原因是多方面的，既可能因为人类的本身所固有的有限理性的原因的特征，又可能由于个人理性与集体理情的内在冲突，还可能源自于制度变迁的机制等，具体而言，有以下几个方面。
1、人的有限理性。制度本质上是人类对社会经济以及人类自身行为特征一种认知能力的反应，制度越完善，制度系统有序性越高，表明了人类理性认识能力越强，可以“设计”和“建造”出一个功能良好的制度系统。但是正如西蒙所证明的人类的理性是有限的，人类对包括自身行为在内的许多事物认知能力不足。有种理性有限和认知能力不足，造成了人们或是制定出错误的相互冲突的制度安排，或是对某些有巨大外部性行为没有相应的制度予以制约。例如，改革开放以来，从“放权让利”到“拔改货”，到承包制等等，由于我们对企业的性质和运动规则认识不清，制定了那么多政策制度，但国有企业效益并没有收到明显改善。目前大力推行的股份制在80年代政策制定者的认知水平上是被排除在可选择的方案之外的。因此，人的有限理性是造成制度冲突和制度真空的根本原因之一。
2、利益集团之间冲突和矛盾。在西方制度经济家看来，制度常常是选民投票表决的结果，或者至少是选民投票选取的代言人在议会上博弈的结果，因而制度系统既反映了各个利益集团的要求，又是他们彼此妥协的合作的产物。西方学者讨论的是民主社会中制度建立的机制。在专制社会中，制度同增也是各种利益集团博弈的结果。正好顾准所强调的：“党外有党、党内有派，历来如此。”不同的派别的也反映了不同利益集团的要求。