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农业巨灾保险有广义和狭义之分.我们集中讨论狭义的农业巨灾保险，仅包括种植业和养殖业的保险。农业巨灾保险是指保险人对农业生产者在从事种植业和养殖业生产、加工过程中因巨大自然灾害或意外事故所造成的经济损失而提供经济补偿的一种保障制度。农业巨灾保险是特殊的农业保险，对农业经济生产和社会稳定发挥重要的作用。表现在：第一，加强农业保护，提高农产品的国际竞争力；第二，可以调节资源配置，促进农业产业结构升级，推进农村经济发展；第三，有利于维护农村社会稳定，提高农民生活水平。另外，农业巨灾保险还可以缓解灾后政府救灾资金的压力。[1]
1.农业巨灾保险的高成本与农民家庭低收人之间的矛盾。农业保险的保险对象大都是动植物，其保险风险多来源于人类难以驾驭的自然灾害。这种农业产业的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，使农业保险较之其它险种的经营技术要高，保险费率也高。一些地区农作物的保险费率高达10％，而一般财产保险的费率仅为0.2％～2％。而矛盾的另一方面是收入菲薄和增收缓慢的农民，农民的收入除大部分用于吃、穿、住等生活必需品的消费外，其次就是子女教育和防老医疗等懂慎需求。在农业方面的支出除农药化肥等必需支出外所剩无几，根本无力购买保险之类的奢侈品。如果完全按照市场化经营的原则收取保费，农民负担不起。
2.农业巨灾保险的高赔付率与其低保费收入之间的矛盾。我国农业保险的净赔付率在1998—2006年间，只有2003年为60％，其余年份均超过70％，最高赔付率达88％，大大高于保险业公认的临界点70％。20多年来，农业保险累计赔款82.29亿元，平均赔付率为84.89％。而另一方面，我国农险保费收入占总保费收人的比重逐惭下降。据统计，2005年农险保费收入为6.5亿元，占全国总保费收入的0.13％。2006年全国农业保险的保费收人为8.46亿元，达到历史最高水平，但与当年5641.4亿元的总保费收入相比，仅占0.15％。这样，如果按农民能接受的价钱购买保险，商业性保险公司根本赔不起。
3.农业巨灾保险的准公共物品性与政府扶持力度不足之间的矛盾。由农业巨灾的特性决定了巨灾险的准公共物品性，带有明显的公益性。应依靠国家的政策性扶持和立法体系保障。保险业发达的国家，大多对农业巨灾进行补贴，如美国补贴30％以上，日本补贴60％以上，而我国以前只是免交营业税，缺乏福利性和激励性补贴。
我国在农业巨灾保险上存在发展瓶颈，主要原因表现为以下的“两不足、三缺失”：
1.农业巨灾保险市场需求不足。由于农业巨灾是小概率、高损失事件，面对较高的保险费率、较低的损失概率，自留风险往往成为绝大多数农民的现实选择。需求不足主要原因是，我国农村实行家庭联产承包体制，过于分散的小规模生产格局弱化了农业保险经济保障功能，使农户对巨灾保险需求动机减弱；较低的农业收入现状难以转化潜在需求，无法使潜在保险需求转化为现实需求，缺少购买巨灾保险能力。
2.农业巨灾保险市场供给不足。首先，经营主体积极性不足。农业巨灾保险风险损失程度高、逆向选择和道德风险严重、产品费率厘定数据基础薄弱、查勘定损理赔核定难。一旦遭遇巨灾损失，单靠农业保险自身微薄的准备金很难补偿其损失，一般商业保险公司不愿提供农业巨灾保险。其次，保险产品供给不足。我国地域辽阔，巨灾种类多样，同一灾害在不同地区发生频率、经济损失差异较大，目前产品开发技术落后，缺乏保险精算基础数据，无法满足市场差异化的需求。
3.农业巨灾保险制度缺失。从国际经验看，通过立法确立巨灾保险制度是建立切实有效农业巨灾保障体系的基础和保证。目前我国支持农业巨灾保险的法律法规建没滞后，没有专门的《农业保险法》，农业保险业务发展主要以《保险法》中对商业保险的规范为标准，对发展农业保险及建立巨灾保险中政府职能和作用、经营主体资格、税收优惠、财政投入等没有明确的界定。
4.政府推动职能缺失。从农业巨灾的特点来看，政府推动在建立农业巨灾管理体制中起着决定性作用。我国政府推动职能还存在着缺失，政府部门运用保险意识不强，偏重各种减灾工程硬件建设，忽视包括保险在内的非工程等金融措施，没有很好地运用保险手段来转移救济职能。我国多次提出要“加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制”，但是没有出台全国范围统一的具体扶持政策，影响了政府在农业巨灾保险发展中主体作用的发挥。
5.巨灾风险分摊机制缺失。农业巨灾风险在时间和空间上具有高度相关性，保险公司承保的标的越多，风险越集中，经营风险越大。实践表明，再保险、巨灾风险证券化、农业巨灾风险基金都是分散巨灾风险的有效手段。我国尚未建立巨灾基金，对农业保险缺乏适当的再保险安排，巨灾风险证券化还处于理论研讨阶段。一旦巨灾风险事故发生，风险难以有效分散，影响公司承保能力和经营的稳定性，制约农业巨灾保险的发展。
从世界各国政府参与和支持农业巨灾保险的程度、特点、操作方式来看，可将其分为以下三种形式：
1.美国模式——政府主导模式。政府主导模式的特点是政府主要提供农业巨灾保险业务和品种，保险公司基本不开展农业巨灾保险业务。这种模式具有一定的强制性，政府通过法律手段规定符合条件的农民必须购买相应的农业巨灾保险，为农民提供基本安全底线，一般在全国范围内只有一个保险赔偿级别。1994年美国修订《农作物保险改革法》，该法对农作物保险实行有条件的强制投保。新的巨灾风险保障机制，主要是对由于水灾、旱灾、风灾、火灾、冰雹和病虫害等一些不可抗拒的因素所造成的农业损失进行保险，对农户平均产量提供50％的保险赔偿。通过全方位的扶持政策，美国政府稳定了农村经济发展，提高了国民整体福利水平。
2.西欧模式——市场主导模式。市场主导模式的特点是保险公司主要提供农业巨灾保险的业务和品种，政府基本不参与农业巨灾保险业务。这种模式是商业化运作和商业化管理，商业保险体系起着主导作用。同时，设立农业巨灾风险基金，通过发行巨灾债券将农业巨灾风险转移给资本市场的投资者。这种模式以德国、英国、挪威等欧盟国家为典型代表。以德国为例，商业保险公司提供农业巨灾保险保障，政府无强制性规定，农户自主选择投保。德国有较为发达的商业保险和再保险体系，主要运用巨灾再保险和巨灾债券转移化解农业巨灾风险。商业保险公司一般设立专门的部门或子公司进行巨灾风险管理，把巨灾保险三分之二二的责任分保给再保险公司。保险公司和再保险公司利用资本市场向投资者发行巨灾债券，利率一般比普通债券高3至4个百分点，将农业巨灾风险转移到资本市场，增强保险公司的承保能力。
3.日本模式——政府和市场共同参与模式。政府和市场共同参与模式的特点是由政府和保险公司共同提供农业巨灾保险的业务和品种，共同实施并完善农业巨灾保险制度。这种模式是政府和保险公司共同分担风险，把农业巨灾根据损失程度划分为不同的等级，实行不同的保险赔偿级别。日本实行政府和商业再保险公司共同分担的二级再保险模式，即农业巨灾保险业务先由商业保险公司承保，然后全额向由日本各保险公司参股成立的再保险公司投保，再保险公司将部分再保险向日本政府和各保险公司购买“再再保险”。这是超额再保险承保方式，即初级农业巨灾损失(750亿日元以下)全部由参与该机制的保险人和再保险人承担；中级农业巨灾损失(750亿一10774亿日元)由参与该机制的保险人与再保险人承担50％，政府承担50％；高级农业巨灾损失(10774亿一41000亿日元)由政府承担95％，被保险人承担5％。这种模式较好地统筹了政府、保险公司和农户三者的利益，降低了任何一方的风险损失程度，有效的分散了巨灾风险。