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公用企业属于垄断行业中的自然垄断行业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。
公用企业有两个鲜明特点：一是具有垄断性。二是与城市的发展和人民群众生活有密切联系，产品由政府定价。
公用企业自然垄断性表现在：供水、供气、供暖企业通过管网与千家万户相连，管网一经接通，供应与消费关系就固定下来了。这种自然垄断性还表现在，公用企业负责城市的基础设施，这些设施投资大、建设工期长，一个城市不可能建立多套同一种产品供应管网系统，让消费者选择。自然垄断性阻碍着市场经济对公用企业的优胜劣汰，致使企业产生依赖政府思想较强、向内挖潜意识较弱等问题。
我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。而自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，主要是指公用企业，往往是网络和基础设施产业。20世纪90代以来，社会上反垄断的情绪高涨，《反垄断法》呼之欲出。个别厂商搞价格同盟或其他卡特尔进行经济垄断年，纵向限制竞争的行为损害了市场经济自由竞争的精髓，也直接损害了消费者的权益。
自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，主要是指公用企业，往往是网络和基础设施产业。所谓公用企业是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。
自然垄断是由产品特性决定的，其内在根据是规模经济原理。规模经济是指在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增状态，企业的规模越大，单位产品的成本就越低，由一个企业大规模生产要比几个小规模企业同时生产更有效率；而自然垄断是指一个企业生产一定数量产品的总成本，要比两个或者两个以上的企业共同生产同样数量产品的总成本低。随着经营企业的数量增加而出现单位产品成本增加的效果。
公用企业的产品、服务往往要通过有线或无线电、管道、公路、铁道等网络来提供，网络建设耗资费时巨大，同样的网络难以重复建设以开展平行竞争，因而具有自然垄断特性。自然垄断使公用企业处于独占或寡头市场，加上产品和服务的需求弹性小，处于垄断地位的企业便会提高价格以谋取较大的利益，寡头企业则有合谋提价的倾向。所以，自19世纪末公用事业开始大规模发展以来，在其经营中长时期内不存在有效的竞争机制，“反垄断法”将它列入适用除外的范畴。
公用企业提供的产品、服务为公众日常所需，没有充裕的替代选择，需求弹性很小。自来水、电等几乎不存在可替代品，公共汽车(地铁)、火车等虽有相应的可替代品，但往往因可替代品在品质、价格等方面差别较大，实际上可替代性仍较小。如铁路客运虽可由长途汽车、航空、水运等所替代，但由于价格、舒适度和硬件设施（如很多城市没有民用航空机场）等原因，实际上很难缓解春运期间的铁路运输压力。春运时即使提高火车票价也不能真正减少火车乘客的数量，并且在一定的程度上加重了普通消费者的负担。公用企业如像铁路运输这样发生短缺、质次价高等情形，就会引起社会恐慌、民怨、民愤，影响“安定团结”。这种局面急需改善。
按照传统的认识，公用企业具有自然垄断性，应当对其禁止或限制竞争，这样它才能有效经营、降低成本、充分利用资源、提高社会总体福利水平。因此，理论上并不反对其垄断，以避免毁灭性的竞争。实践却恰好相反，缺乏竞争激励的公用事业成了社会的异己和负担。引入竞争之后，其成本反而降低,经营效率和服务质量也会提高。垄断固有的不求进取、效率低下、官商作风、漠视消费者权益的弊端。这就给实践中带来了若干问题，公用企业急需引入市场竞争机制。
（一）放宽市场准入，积极推进投资主体多元化 对电信、电力、自来水等行业，要进一步推进改革，完善改革措施，重点是放宽市场准入，引入竞争机制，有条件的企业要积极推行投资主体多元化，实行政企职责分开。放宽市场准入意味着允许新的市场主体特别是非国有市场主体进入本行业，参与市场竞争，而不是只限于在原有企业“分拆”之后的企业之间开展竞争。也就是说，要让原来的企业受到新进入本行业的市场主体竞争的压力，以利于提高效率，改善服务。推行多元持股有助于垄断行业中的国有企业建立现代化制度。电信等行业分拆后组建了一些国有独资公司，未实现投资主体多元化，很难形成规范的现代公司和规范的法人治理结构。
只有推行多元持股，真正实现投资主体多元化，需要国家控股的也尽量实行相对控股，才能有效推进规范的股份制改革，才能逐步形成规范的法人治理结构，从而有利于企业经营机制的转换，提高市场竞争力。与此同时，要加快推进铁道、邮政和城市公用事业等的改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。铁道、邮政和许多城市公用事业，至今仍然是垄断的市场结构，自然垄断与行政垄断相结合，尚未进行实质性的体制改革，传统国有企业效率低、浪费大、服务差的毛病突出。
（二）加强公用企业引进竞争机制的立法
一般而言，在公用企业中引进竞争机制，并非像餐饮业、服装业等那样放开竞争，而要精心设计一种实行特许经营、市场准入控制和恰当监管下的合理的市场结构。这就需要对公用企业专门立法。在相关专门法中，首要考虑的是某公用企业放开竞争的程度和如何放开竞争，其不同业务或领域的放开程度也不尽一致。如法定专营以外的邮递业务、电信设备生产、发电、出租车等，原则上可以放开，只需制定一般市场准入条件即可，符合条件的均可进入。对需要特许控制的，在于确定究竟特许几家企业来经营?这对不同的公用事业也不能一概而论，一般也不应规定具体的企业数量，而应兼顾规模经济和范围经济的要求，授权主管部门根据竞争状况(如价格和成本变动情况)和消费者权益满足程度来发牌。
相关法中另一不可或缺的重要内容则是具体管制，它与公用企业领域的竞争和反垄断是紧密相联系的。诸如特许的基本条件、期限，资费的管制；竞争条件下电信的互联互通和普遍服务问题；禁止网络和基础设施垄断经营者的掠夺和“卡脖子”等行为；特定经营组织或管制机构及其治理；有关进入、退出的具体要求和监管等，这些需要在具体的公用企业法中有针对性地加以规定。
（三）引入市场竞争机制
自然垄断行业只有通过竞争，才能打破一家独大的局面。我国电信市场由原来的中国电信一家独占到六大并存。经过拆分整合，现在有中国电信集团公司、中国移动通信公司、中国卫星通信集团公司、中国联合通信有限公司、中国网络通信集团公司、中国铁通集团有限公司六家公司来运营。初步构造出电信市场分层竞争的格局，在此基础上，应允许其相互进入对方领域，发展为相互竞争的数家综合性电信公司；电力行业在全国范围内建立若干跨地区的小区域电力市场，实行厂网分开，竞价上网，健全合理的电价形成机制；铁路实行网运分离，充分发挥各种运输方式的优势。
（四）加大市场执法力度
整顿和规范涉及自然垄断行业的市场秩序，应紧紧抓住直接关系广大群众切身利益、反映强烈的突出问题。例如，在特定市场内限定他人购买其指定企业生产的商品；以不正当的或歧视性的质检、准销证、前置审批、加收费用等方式，限制竞争企业产品的销售；以限定或变相限定的方式，要求消费者只能接受其指定企业提供的服务等。通过消除分割、封锁市场的行政壁垒，严厉查处各种不正当竞争行为，维护消费者的合法权益，营造公平竞争的市场环境，使价格真正成为反映市场供求关系的信号，以尽快形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。