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公共信托原则的内涵可以概括为：政府对一些特殊的财产应承担起受托人的义务，即依财产本身的性质最大限度地保障社会公众能实现对这些财产所应当享有的权益。公共信托原则的这一概念包含了三个重要因素：公共信托财产、政府义务和社会公众的权益。这三个要素在逻辑上具有紧密的内在关系。
公共信托原则(the Public Trust Doctrine)最早可以追溯至罗马法。在罗马法上，物分为非财产物和财产物，前者是不可作为个人财产所有权的客体的物，后者是可以作为个人财产构成部分的物。其中非财产物又分为神法物和人法物。人法物中的共有物和公有物的规定就构成了公共信托原则的源头。
共有物(res communes)是指供人类共同享有的东西。对此，任何人，包括市民和外国人等都可以享用，如空气、阳光和海洋等，另外海岸也是共有物。如果渔民在海岸上建造渔棚，该渔棚为渔民私有，但渔民不能对其渔棚下的土地即海岸享有所有权。公有物(respublicae)指罗马全体市民公共享有的物，其所有权一般属于国家，不得为私人所有。公共土地、牧场、公路、河川等都属于公有物。
尽管共有物和公有物区别于其他的物作为独立的类别存在，但研究罗马法的学者无法对这种分类思想阐明理论依据：“这一切非常令人困惑??对于海岸，在事物性质上无法解释它为何不能为私人所有...但通常海岸未曾为个人所有过。”
1.公共信托原则在英国的确立
罗马法的共有物与公有物的思想相继传入西方各国。比如在13世纪的西班牙，可航行水域的公共权利已经被确认。这一思想在英国逐步发展为公共信托原则。在英国，公共信托原则的历史与王权和国会之间的斗争密切相关。正如RoHall在19世纪所言：曾有一段时期国王可以任意把其所有和占有的土地转让给其下臣，但现在依据制定法，这样的转让是被禁止的，而且国土一律不得让渡。可见早期的公共信托原则对让渡国土的限制是针对国王，而非针对政府的。除了让渡土地受到限制外，依据公共信托原则国王对其国土所享有的所有权还被附加了诸多负担，如国王对海岸的所有权“有，而且自古就有允许其臣民为了行使特定权利而出入的义务，这些特定权利包括捕鱼、从事贸易活动以及其他其臣民要求和已经实施的利用方式。这些权利由普通法及为数众多的有关渔业、税收和公共安全的国会法令以各种方式修正、完善或限制...”
如果说罗马法关于共有物与公有物的思想仅仅反映了社会公众对某些特定物享有普遍权益的内在合理性，那么英国最早的公共信托原则除此之外还强调了对国王所有权行使的限制，而且这种限制仅针对国王，而非笼统地针对政府。从上面引文我们还可以看到国会出于合法的公共目的有权扩大或减少公众基于公共信托原则的各项权利。
2．公共信托原则在美国的演进
公共信托原则的相应内容在罗马法与在英国法上的体现尚处于简单而较为原始的状态。公共信托原则被引人美国后取得了迅猛的发展，主要体现在公共信托原则从对王权的限制转而成为对政府权力的限制。同时由于时代变迁等原因公共信托原则在这一阶段的发展过程中引发了诸多的分歧与争议。美国不存在国王，公共信托原则也就不存在限制国王行使其所有权的问题，人们转而运用公共信托原则限制政府。美国早期最著名的公共信托原则案例——伊利诺斯中央铁路公司诉伊利诺斯州案就是一个典型的限制政府权力的例子。该案强调：“州政府不得放弃其对大片土地的管理权。”而且这里显而易见的是，受到限制的不仅仅是所有权，更多获得关注的是政府处置公共资源的行政权力。随之而来产生的问题是在多大的范围内限制政府的这一权力?如果公共信托原则要求政府维持公共资源的现状而绝对不得将其转让或不得更改其用途，则很难想象社会经济能得以正常发展。相反如果公共信托完全默许政府遵循一般法则行使权力而无额外限制，则无法保证被异议的政府行为是出于公共目的而不仅仅是为了私人目的而把公共财产当作馈赠的礼物。那么公共信托原则的课题之一是能否找到这样一个定位：在涉及海洋、公共用地等利益交易的政府行为领域，既要适用严格于一般政府事务的标准，同时为政府能合理有效利用资源留有一定余地。由此，在市场经济深入发展之后私人主体则有更多机会以所有权等方式控制和占有自然资源。仅将政府权力作为公共信托原则的限制对象已远远不能满足公众对自然资源正当需求，也与公共信托原则思想的初衷不能完全相符。公共信托原则究竟应延伸至何处呢?
而且，公共信托原则在美国的发展正赶上美国乃至世界经济和科技飞速前进时期，罗马法与英国法上传统的公共信托财产的种类和范围也面I临进一步扩展的必要。
另外，当公共信托原则在形态各异的案例中越来越频繁地被适用后，法学家们更是感受到了对其进行理论抽象和升华的迫切性，他们追问说：“在美国的历史上关于公共信托原则的存在少有争议。但是它究竟是什么?”
因此，沿着公共信托原则从罗马法到近现代英美法的运行轨迹，我们有必要对其本体上的诸多课题尤其是什么是公共信托原则的问题作一番梳理和论证。