作者 | 茹庆谷
来源 | 北京植德律师事务所
自去年十月美国商务部出台新政，对中国超算和先进计算芯片实施更精准限制后，芯片行业部分投资人、创业团队被一股焦虑情绪笼罩。时隔半年有余，此情绪不仅未有缓解，更有蔓延出圈至其他行业之势。笔者的一些传统行业客户，其核心供应链虽未涉及任何美国元素，亦在担心美国突然设限，而有意布局海外投资控股与研产供销新路径。
事实上，自从大洋彼岸的超级大国第45任总统开启任性的“潘多拉盲盒”模式后，其继任者不仅丝毫未对其前任的任性有所纠偏，反而通过“抱团取暖”等形式，不断深入强化对华围堵策略。大国博弈背景下，企业主的担忧不无道理。
兴许是看到了日益紧张的中美关系可能带来双方进一步的战略误判，2023年4月27日，美国总统国家安全顾问杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表了题为“重建美国经济领导力”的主旨演讲，对中美关系、高科技限制等核心议题作出详细阐述。作为美国政坛少有的具备一定大局观，且整体偏理性的、冉冉升起的政治新星，沙利文的表态值得关注。
美国遭遇的挑战
与应对
沙利文口中美国遭遇的挑战集中于以下方面：
1. 工业基础被掏空（hollowed out）：战略物资供应链，连同制造这些供应链的产业和就业机会，都转移到了海外，金融等一些经济部门获得特权，而半导体和基础设施等其他基本部门则萎缩（也是tsmc系列梦魇的开端）；
2. 地缘政治和安全竞争所界定的具有重要经济影响的新环境：中国继续对钢铁等传统工业部门以及清洁能源、数字基础设施和先进生物技术等未来关键产业进行大规模补贴，使美国失去制造业，并削弱了其在决定未来的关键技术方面的竞争力（似乎忘记了刚刚通过的芯片法案施加的几百亿美金补贴）；
3. 加速的气候危机和迫切需要公正和有效的能源过渡：清洁能源经济是二十一世纪最重要的增长机遇之一，美国将深化在此领域的投资（错过了，赶紧捡回来）；
4. 不平等及其他挑战对美国的伤害：“中国冲击”对美国制造业的冲击尤其严重，美国对此无充分预期，亦没有在其萌芽期发力应对（金融业收割世界时，给你们打火机产业会接吗？）。
基于以上部分，沙利文给出的应对方案：
1. 用现代美国工业战略奠定美国制造新的基础：促进半导体和清洁能源（动力电池）等领域加速回流，防止中国以优势产业为武器威胁美国国家安全；
2. 与伙伴合作，共建复原力和包容性：引入传统盟友与新兴经济体，在清洁能源等领域，如关键矿物和电池的供应链展开谈判；
3. 建立着眼于时代核心挑战的、创新的新型国际经济伙伴关系：加强对劳工和环境的保护，打击腐败，以前所未有的方式将贸易和气候联系起来；
4. 向新兴经济体调动数万亿美元的投资：对抗中国的“一带一路”计划；
5. “小院高墙”：精心设计限制中国先进半导体技术的措施，加强对涉及国家安全的关键领域外国投资的审查，但不实施全面的技术封锁；以去风险和多元化为目标，避免脱钩，继续保持与中国的贸易关系。
限制什么，
不限制什么，有讲究
笔者在7年前曾供职于中国一家商用车制造商，彼时其燃油商用车规模全球领先，且当时中国商用车在国际市场亦具有竞争优势。饶是如此，国家依旧决策举全国之力发展新能源动力技术，硬生生用巨额资金砸出一个属于中国的新能源时代。而后知后觉的欧美各国待新能源动力电池及车辆格局大致初定时，方幡然醒悟，只是奋起直追，难度肉眼可见。
笔者亦曾长期供职于中国某通信企业，自入职培训日起，便听到公司内部流传已久的一个段子：
在中国企业的努力下，外国通信企业的名字越来越长（实质是因为缺乏竞争力优势，企业不断倒闭，只能采取合并等形式应对中国企业冲击），设备价格越来越亲民，直至笔者供职的公司所牵头的5G标准险些成为新一代全球5G标准时，美方才如梦方醒，临时祭出菜单式出口管制策略，以举国之力打压一家企业，方才堪堪对其发展速度有所抑制。不知沙利文在演讲中所提到的“未扼杀其于襁褓中”时，是否在脑海中闪现上述来自中国的实例？
可能的几个趋势
纵观沙利文的演讲，虽新意不足，但依然有一定的正向意义，核心标志之一就是，依据其演讲所传达出的理念，美国，或至少目前民主党政府，依然会在其国家立法的框架内应对中国等外部挑战，暂未在法律与政策层面走更为激进的杀敌八百，自损八百五的民粹主义路线，完全脱钩可能也非其所乐见。
结合其演讲的内容，稍微大胆些去预测美国下一步的围堵中国产业的思路，可能包括以下几种逻辑：
a) 美国技术领先、中国尚未安全实现自给的产业，如半导体设备、材料等核心领域，会继续细化各类限制措施，堵塞所有可能的漏洞，即，用“小院高墙”扼杀中国相关产业于摇篮（饶是中国的Fabless有多强，无法流片，一切都是巧妇难为无米之炊）；
b) 美国暂时落后或不占优势的核心产业，如动力电池等，美国将联合其盟友，甚至关键矿物原产国，以所谓供应链溯源为抓手，制定专门针对中国的劳工、环境保护、甚至政体等严苛准入标准，不惜采用有罪推定原则，借助区块链技术，全球范围内围剿源自中国的产品，大幅提升中国企业合规等成本，以时间换其自身产业发展的空间，逐步消耗中国企业竞争力，以期在未来某个时点成功上位；
c) 针对更为传统的、科技附加值与利润率双低且全球充分竞争的产业，不予设限，而是通过提高关税，让中国企业自我极限消化相关成本等形式，最大程度榨取源自中国的剩余价值，从而继续维持美国人既有的生活方式，确保其生活质量不受影响。
知己知彼
预测未来永远是困难的，尤其是那个什么都懂的共和党男人，在德桑蒂斯退选后，很有可能卷土重来。但鉴于目前依然是民主党执政，且沙利文很有潜质成为美国未来某一任总统候选人或获取其他关键职位，笔者愿意按照沙利文的论述，结合美国当前立法现状去论证上文的预测逻辑。
美国现时拥有全世界几乎最为先进的立法、执法与司法体系，对核心产业的外来投资、出口、再出口或一国境内再转移或其他任何可能使美国物项（实体商品、软件、技术）被不被信任的政府、实体或个人所获取的行为予以规制。美国政府通过a) 外国投资委员会，Committee on Foreign Investment in the United States（“CFIUS”）依据《1988年综合贸易与竞争法》、《2007年外商投资与国家安全法案》、《2018外国投资风险评估现代化法案》、《外国投资人在美特定投资相关规则》等法律法规，对外国投资人是否涉及控制美国TID等核心企业等问题实施事前审查。b) 《美国出口管制改革法案》与《出口管制条例》等对军民两用品实施管制，《国际武器贸易条例》等对军用品实施管制。
理解一个法律，探究其立法目的是核心。无论外国投资审查，抑或是出口管制的实施，其根本目的无外乎保护其自身利益，笔者选取部分规则来解释其立法或原意：
样本1：《出口管制条例》730.6：出口管制旨在为国家安全、外交政策、大规模杀伤性武器控制和美国的其他利益服务；
样本2：《外国投资人在美特定投资相关规则》（REGULATIONS PERTAINING TO CERTAIN INVESTMENTS IN THE UNITED STATES BY FOREIGN PERSONS，31 CFR Part 800）：CFIUS认定交易存在风险的要素：a）威胁：取决于外国人采取行动损害美国国家安全的意图和能力b）脆弱性：即美国企业的业务实质可能导致美国国家安全损害的程度c）后果：外国人利用上述漏洞对美国国家安全产生的潜在影响。
可见，结合沙利文的演讲，并基于美国人逻辑，回到笔者对美国对华供应链战略的预测中，半导体产业因其行业属性（know how或者proprietary information为主，掌握于少数核心国家和地区产业方手中）和行业特点，是美国核心优势领域。中国一旦在此领域获得持续演进迭代之机会，势必会严重削弱美国核心竞争力，从而对其所谓国家安全产生严重影响，也必然将是“小院高墙”的重点领域，无论材料、先进的EDA软件、制造、测试设备等领域，势必会继续承压，甚至如果美方判断中国有能力利用传统制程设备及与之相应的材料等物项，发展先进制程半导体，则管控的范围可能会扩大。在此尤其提醒行业从业者，谨慎发布任何不实或未来产品规划等信息，避免美方出现重大误判，影响自身甚至整个行业。
需提请国内投资人和融资方注意的是——
美国《出口管制条例》768.2中，定义了Foreign availability（暂时译为“外国可及”）的概念，即，当商务部部长确定一种物品在质量上与受美国受控物项相当，并且实际上可从一个非美国的国家/地区获得，且来源，数量足以使美国对该物品的出口管制无效，则可视为“外国可及”。针对此类产品，不再此国实施管控措施。
得益于国家的提前布局、国家大基金等政府支持的投资主体在过去多年持续发力在半导体设备、材料领域的深耕，方使得现时我国有了最初级的成熟制程的部分自给能力。而我们每一小步的前进，都可能会逼得美国人退后，逐步限缩其禁运领域。所以，我们唯有持续努力，以日拱一卒的精神，脚踏实地，才可能逐步突破封锁与包围。
此外，基于上述分析，中国绝大多数传统制造业之产品或技术，大多为美国所主动淘汰。相关产业涉及的研发、供应链等基本可实现去美国化，即，此类产业即便完全脱离美国供应链体系，依然可有效运转，或落于外国可及产品的区间。上述产业的中方运营者，可保持谨慎乐观。
但是，需要引起我们注意的是，日本等唯美国马首是瞻的、缺乏独立决策能力的国家，在面临美国压力时，因其国内自身管制体系未成型，容易陷入更为激进的大规模杀伤性管制怪圈中。对此类附属国家，我们要坚决从其他领域内予以反击，帮助其回归清醒状态。
后记
据媒体报道，中国某手机厂商在某南亚国家遭遇诉讼，近7亿美金的账款被冻结。该国相关机构给出的信息显示，此中国企业涉嫌通过冒充特许权使用费的方式向外国实体非法汇款。涉事中国企业日前声明，在该国的经营活动合法合规，不存在被指控的相关行为。
这则新闻使笔者想起另一则关于该南亚国家的往事。当年，在“MAKE IN X”的政策号召下，一众中国企业受鼓舞前去投资。按照当时政策显示，外国投资人可享有一定比例的税收返还优惠。待中国企业真金白银砸下去，被反馈投资返还金额不仅有资金池规模约束，还受先到先得政策的规制，而这些政策在投资决定作出前，无人告知。
上述案例并非劝退有意赴此南亚国家的中国投资人，而是陈述营商环境与外部环境对一国经济发展的极端重要性。中国即便近几年被各种论调唱衰，但吸引外资规模依然稳居世界前茅，便是良好营商环境与稳健外交政策的绝佳例证。
确定的是，中美事实上已经脱离蜜月期，走入大国博弈的新常态。得重症的人类在心理层面往往经历几个阶段：否认、愤怒、沮丧、妥协、接受，这与中美关系变化有部分相似之处。无论我们多么不愿面对，事实上，我们都必须接受这种变化。中国人民曾在过去数千年内领先于全球，靠的是我们的智慧、勇敢、勤奋和格局。没理由这波“龙的传人”在2018年后就失去了民族性，失去了心智与血性，面对压力与困难选择躺平。但我们仍要警惕境外敌对势力恶意带节奏，那些大肆鼓吹中国经济崩溃、中国周边安全环境凶险无比、欧美对中国彻底脱钩断链的自媒体和部分传统媒体，应被更多人甄别。
美国某博主曾经试图挑战“零中国产品”生存，结果不到一周便告失败。中国产品提供了价格与品质的最佳解决方案，这些优势绝非朝夕可破，而这也是欧美至今无法选择彻底脱钩断链的根因之一。在一个理想的全球化模型中，按照市场规律配置资源，不设置任何贸易与非贸易壁垒，相信我，得益于我们大量优质低价的工程师（部分领域除外，行业薪水全球领先）资源、完善良好的基础设施、训练有素产业工人、稳定坚实的政治经济环境、配套合理的上下游产业布局等等优势，中国人是不可战胜的。增加些难度，即使附着各项壁垒，中国制造依然会是表现最好的那一批。相信这些，沙利文也看到了。
我们都相信，我们的国家，依然有光明的未来。
努力，向阳而生。
