作者：陈兴杰
越小的县，官民比例越大；小县越多的省，民众养官的负担越重。
“精简改革”和“小县合并”两条道路可以并行不悖。做好了“精简改革”，可以极大地简少“小县合并”的阻力。
在这些地方搞改革，可以不推行“小县合并”，但仍可精简机构，以减轻贫困地区的经济负担。
01
中国的“袖珍”小县
镇坪县是位于陕西、重庆和湖北三地交界的山区县。第一次知道这个县，是在十多年前的“华南虎事件”。当地生态很好，据说拍到华南虎出没的照片——后来证明是假的。那时候就知道了，镇坪县很小，小到和中国东部一个镇差不多。
镇坪 图源：镇坪县人民政府官网
镇坪县一共5万多人，城区1万多人。县城沿河两条街，从这头走到那头不到10分钟。2018年，镇坪县交通局引进10辆出租车，结束了本县没有出租车的历史——听起来好玩，完全可以理解。这样一个小县城，要什么出租车呢？
2021年两会期间，我注意到另一个陕西南部的小县——佛坪县。最初还以为写错，仔细确认才知道，这是陕西另一个袖珍县，比镇坪县还一小些。佛坪常住人口3万人，城区不到1万人，没有红绿灯，只有9辆出租车。本地没人叫出租车，因为骑自行车比开车方便。
佛坪县 图源：佛坪县人民政府官网
陕西这样的小县有很多。据2020年的人口普查，陕西全省105个县（区），人口不足10万的8个，人口不足20万的33个。也就是说，陕西约三分之一县（区）的规模都很小。随着城市化推进和人口减少，这样的小县将越来越多。
我抽查了南北方若干省份的县城人口，以不足20万为小县的话：河南省12个/全省共158个县（区），河北省16个小县/全省共168个县（区），湖南省10个/全省共124个县（区），贵州省15个/全省共88个县（区）。
这些省的小县比例在8%至15%之间，不算很低了。也有比例高的：山西全省117个县（区），小县达到了49个，超过40%。此外，山西还有大量人口二三十万的县，它们是未来的小县。
02
负担沉重的小县
为什么我会重视20万人口这一条线呢？理由是，一个人口规模够大的城市，养公务员的负担相对轻一些。小县虽小，官僚机构的架子不会小，人员配置也都是齐全。越小的县，官民比例越大；小县越多的省，民众养官的负担越重。
中国的县城，人口不满20万的话，就难有像样的商场超市和服务业，除了市场狭小的缘故，还有一个重要的原因：体制性力量无处不在，汲取太多资源，市场难有发展的空间。用大家都听得懂的话说就是：小地方到处是人情和关系，要做点什么事情，太难了。
最近几年，很多地方遇到了经济困难，通过行政改革推动经济发展，成为改革的重要方向。小县官多，自然需要减官。2020年，山西省在忻州市河曲县开展改革试点，到2022年，改革基本完成，其经验成果如下：
36个党政机构精简为22个、135名领导职数精简为114名；将186个涉改事业单位整合为40个、1964名事业编制核减为659名。改革过渡期后，县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元。
改革力度很大，成绩值得肯定。考虑到河曲县是一个仅有12.3万人口的小县，改革以后，机构和官员还是有些多：党政机构居然达到22个，事业单位还有40个。这样的小地方，设置那么多机构，安放那么多官员，平时做什么呢？
不管外界如何质疑，只要有县在，这些机构设置都是合法的：从党政各套领导班子、政府部门各个科室、再到财政支持的事业单位、各种中心，都有法定和政策依据。这也是为何小县再怎样精简，仍然“养官太多”的缘故。
03
小县改革的阻力
小县养官，会养出阻挠改革的利益集团。比如3万人口的陕西佛坪县，城区人口8000多人，党政事业单位“吃财政饭”人员超过2000，算上他们的家庭，城区人口几乎都靠财政供养。这样的县怎么会有改革发展的动力呢？
2021年全国政协常委、陕西省政协副主席李冬玉以佛坪县为例，提出“小县合并”的建议。此事在佛坪县引起巨大震动，当地的退休老干部们把抗议信雪花似地寄往省里。记者前往当地采访，得到的也全是反对的声音。
有些反对理很荒唐，相信的人却很多。比如说，佛坪县生态怡人，是南水北调中线工程重要的生态涵养地（下游即为丹江口水库）；这里拥有全国数量最多的大熊猫，堪称“国宝乐园”。这些理由当然不值一驳：合并县治并不会改变当地生态环境，官僚们把自己当守护神了？
图源：佛坪县人民政府官网
也有一些很现实的理由：佛坪的财政早就入不敷出，每年财政收入六七千万，支出却达到8个亿。缺口只能依靠转移支付填补。县都没有了，如何争取到这笔钱呢？
站在佛坪县体制内人员的角度看，这样的顾虑很正常——这恰恰是改革的起因。佛坪的财政已经入不敷出，为何还要养那么多体制内人员呢？转移支付的很大一块正是要养活他们。裁并小县，分肥食利的人员减少，转移支付才能真正用于发展经济的实处。
04
要精简机构，更要合并小县
山西省河曲县的“小县精简机构改革”很好，但还是不够好。合并小县，减少县治数量，才能更好地做到精简。比如山西这样的小县大省，可以尝试保留50个以下县治，县的人口在四五十万人，可以精简一半以上机构，减少大量财政供养人口。
当然，“精简改革”和“小县合并”两条道路可以并行不悖。做好了“精简改革”，可以极大地简少“小县合并”的阻力——在中国推行小县合并，最大的阻力正是来自于地方体制内。
小县合并的阻力很多。地方上举各种理由阻挠，比如历史沿革，文化传统，经济差异，等等。在迫切的经济压力面前，这些并不构成真正的理由。小县只是去其县治，地名照样还在；机构精简，文化却不消亡；经济各有差异，市场自会融合。
供养小县需要繁重的财政成本，财政成本就是民众负担。减少冗官冗员，从来都是利国利民的好事。这个改革的大宗旨要时刻强调。至于民众办事困难的问题，可派出机构解决。
比如说，公安派出所、税务派出所、工商派出所、乡镇法庭、人大代表办公室，驻乡镇信访办公室等；派出机构在当下早就实施，没有叠床架屋的机构设置，根据民情和工作量而定，数量有限，相对灵活。派出机构能解决冗官问题，还服务了民众，是机构改革的重要方向。
值得重视的是，中国的人口小县有相当多在西藏、青海和新疆。比如人口最少的10个县，西藏占9席。这些“面积大县、人口小县”，往往有着巨大的辖区面积——比如新疆若羌县，比全世界一半国家面积还大。其人口虽少，却担负着巩卫边疆、守护民族自治地方的重任，行政级别“高配”，完全可以理解。在这些地方搞改革，可以不推行“小县合并”，但仍可精简机构，以减轻贫困地区的经济负担。
