6月22日，中央全面深化改革委员会召开了第26次会议，会上通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》等多份文件。
根据新华社通稿，在谈到行政区划改革时，会议强调：
党的十八大以来，全国行政区划设置和调整工作总体稳慎有序推进。要加强党中央对行政区划工作的集中统一领导，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策。
要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。
要把历史文化传承保护放在更重要位置，深入研究我国行政区划设置历史经验，稳慎对待行政区划更名，不随意更改老地名。要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。要完善行政区划调整标准体系，加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接，依法加强行政区划管理。
众所周知，行政区划调整对于地区经济的发展以及不动产的价值，影响极为巨大。
因此行政区划调整历来都是热门话题，无论是专家还是网民，参与度非常高。
《关于加强和改进行政区划工作的意见》传递了什么信号？未来中国的行政区划可能会有哪些变动？
下面谈谈我个人的看法。
1、《关于加强和改进行政区划工作的意见》强调了“稳慎有序推进”的原则，而且提出“做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。还提出“稳慎对待行政区划更名，不随意更改老地名”。
也就是说，行政区划和名称要保持总体稳定，频繁、大面积的改变会增加社会成本，甚至影响社会稳定。
这在历史上有过深刻的教训，比如王莽改制的时候，就曾对全国行政区划、地名做过全面改动，短短数年时间把全国100多个郡几乎全部更名，1500多个县大半也改换了名称，造成了社会极大的混乱。
2、虽然稳字当头，但“意见”的出台也意味着，新一轮行政区划改革即将启动。
新闻通稿里说的“要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路”，就传递了这样的信息。
未来会怎样改？“意见”提出“确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应”。
说到底，就是要与时俱进。
我们可以简单回顾一下，改革开放以来中国行政区划做出过的主要调整。
第一，在省级区域层面，增加了海南省、重庆直辖市，以及香港、澳门特别行政区。
前两个省级区域的设立，跟国家重大战略有关。海南以前是广东省下面的一个地区，1988年成立海南省的同时，成立了海南经济特区。当时的思路是，把四大经济特区的经验，放到一个更大的区域施行，创造更大的奇迹。
海南之所以被选中，跟它是一个相对独立的地理单元有直接关系。
虽然海南没能复制深圳奇迹，但海南独特的地理位置和形态，让海南每隔10多年就获得一轮新利好。第二轮利好，是2010年出台的“海南旅游岛”；第三轮利率，是2018年至今出台的海南自贸区、海南自由贸易港。
重庆是1929年正式建市的，1939年升格为民国时代的直辖市（甲等中央院辖市），1940年起成为陪都。解放后，重庆成为新中国第一批直辖市，1954年并入四川省，1997年第三次成为直辖市，确立了至今的地位。
重庆第三次直辖，跟修建三峡大坝这个超级工程，解决移民、扶贫有直接关系。最早的设想是建立“三峡特区”，后来改为“三峡省”，再后来确定为重庆直辖市。从“三峡特区”到“重庆直辖市”，中间酝酿了长达13年的时间。
香港和澳门两个特别行政区，分别设立于1997年和1999年，是统一大业持续推进的结果。这让中国的省级区域达到了34个。
第二，在低于省级的层面上，设立了多个经济特区、19个国家级新区，成立了一批地级市。
改革开放至今，中国一共设立了7个经济特区，除了上面提到的海南省，更早设立的是深圳、珠海、汕头、厦门，其中深圳、厦门后来还升格为副省级城市、计划单列市。近年来，国家还在新疆喀什、新疆霍尔果斯设立了经济特区。
19个国家级新区，包括浦东新区、滨海新区、两江新区、雄安新区，这些新区基本上都是副省级架构。此外，还有一批享受副省级管理权的新区，比如深圳的前海新区、珠海的横琴新区等。
新成立的地级市里，最著名的是三沙市，这显然跟国家战略有密切关系。
改革开放后新成立的地级市还有：东莞、中山、泉州、温州、海东、日喀则、昌都、儋州、林芝、吐鲁番、哈密、山南、那曲等。
展望未来，中国可能会有哪些新的行政区划变动呢？
我个人建议：可以考虑增加省级区域，并给部分发展比较快的城市扩容。
我们可以看邻国日本和越南的行政区划。日本面积不到38万平方公里，越南不到33万平方公里，都大致相当于中国2个省的区域。
但日本设立了47个都道府县，也就是47个省级区域。越南则设立了63个省级区域，其中包括58个省和5个直辖市（芹苴、岘港、海防、河内、胡志明市）。
法国的陆地面积是55万平方公里，大约相当于中国3个省，但法国划分为13个大区、96个省，还有5个海外单省大区、5个海外行政区和1个地位特殊的海外属地。
美国的面积跟中国接近，省级区域为50个州和1个特区。
无论从哪个角度看，中国的省级区域都偏少了。
在过去40年里，中国进行了史无前例的城镇化，很多城市的人口膨胀了数倍，数十倍，甚至上千倍。
东南沿海地区人口出现了显著增长。比如广东省常住人口，从1982年第三次人口普查时的5930万，增长到了第七次人口普查（2020年11月）时的1.26亿人，跃升为全国第一人口大省。
但实际上，广东生活的人口可能超过了1.4亿人，参加各国人口排名都可以进入前十。
这几十年里，东北、西北人口出现了显著流失。
当人口出现巨变后，行政区划也应该随之调整。毕竟，行政区划的最重要的依据是领土的面积和人口的数量。
从全国均衡发展，理顺中央和地方的关系等角度看，人口、经济的超级大省被拆分，应该是一个趋势。而当年国家在沿海经济大省设立5个计划单列市，并赋予它们省级经济管辖权，就有这个意思。
增设省级区域时，可以考虑增设一批直辖市。可以把目前4个直辖市变成6到8个。
2020年7月，一份《“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨》的研究报告，在《中国科学院院刊》上发布。作者是中国科学院地理科学与资源研究所的王开泳、陈田。
报告提出了两条引人注目的建议：
第一，设立直辖市，缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。配合“一带一路”倡议和城市群发展战略，支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市。
第二，培育全球中心城市。优化整合北京、广州行政区划设置，适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。
上述建议跟我多年来表达的观点不谋而合。
另外，还可以把一些面积特别大的省级区域拆分。
比如新疆的面积达到166.5万平方公里，几乎相当于10个河南省。未来可以考虑适当拆分。其中喀什可以成为分拆出来的一个省的省会，未必直辖。
内蒙古面积达118万平方公里，其最北端到最西端，如果不跨越国境在国内走直线，长达2700多公里。这样巨大的区域，管理成本非常高，也可以考虑拆分（下图）。
甘肃的面积虽然不算大，但从西北角到东南角的直线距离超过1300公里，超过了北京到上海的直线距离，也存在调整的必要。
此外，面积庞大的新疆、青海也可以考虑分拆。
在人烟罕至的北部、西部设立更多的省，有利于催生多个中心城市，维护国家边疆的安全。
另外，面积过小的市也应该扩容。比如厦门，全部陆地面积只有1700平方公里，作为一个副省级城市显然太小；郑州管辖面积7567平方公里，看起来不小了，但市区只有1071平方公里，适当的撤县改区还是必要的。
作为全球一线城市，上海、广州的面积都不算大，深圳更小，这三个城市都应该扩容。北京看起来面积很大，但山地过多，通州副中心面积狭小，未来把北三县并入北京，也是必要的。
正如“意见”提出的，新政区划调整要服务、服从于国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要，通过顶层设计来实现。
这个过程中，最引人注目的是：哪些城市将成为直辖市，哪些城市将成为新设立的省会城市，哪些大城市会扩容。这对于当地经济发展，构成重大利好和历史性机遇。
