为贯彻落实《土地管理法》第四十五条的规定，在充分听取各方面意见的基础上，我部研究形成了《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）。为了增强重大行政决策的公开性、科学性和可操作性，提高决策质量，现将征求意见稿及其说明公布，征求社会各界意见。公众可以登录自然资源部门户网站（http://www.mnr.gov.cn）查阅征求意见稿及其说明。有关意见建议可以在2020年11月4日前通过电子邮件方式发送至：fgzqyj@mail.mnr.gov.cn。
自然资源部2020年10月20日
一、根据《土地管理法》第45条的规定，制定本标准。本标准所称“成片开发”，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。
二、土地征收“成片开发”应当注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，促进当地经济社会可持续发展。
三、县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收“成片开发”方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。土地征收“成片开发”方案应当包括下列内容：（一）“成片开发”的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；（二）“成片开发”的必要性、主要用途和实现的功能；（三）“成片开发”拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收“成片开发”范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；（五）“成片开发”的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。前款第（四）项规定的比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。县级以上地方人民政府编制土地征收“成片开发”方案时，应当充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见。
四、土地征收“成片开发”方案应当充分征求“成片开发”范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收“成片开发”。
五、省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收“成片开发”方案的科学性、必要性进行论证。论证结论应当作为批准土地征收“成片开发”方案的重要依据。
六、有下列情形之一的，不得批准土地征收“成片开发”方案：（一）涉及占用永久基本农田的；（二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；（四）已批准实施的土地征收“成片开发”连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。
七、本标准自公布之日施行，有效期三年。
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）已于2020年1月1日施行。《土地管理法》第四十五条采用列举方式明确了属于公共利益可以征收土地的情形，其中包括第（五）项“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上人民政府组织实施的成片开发建设用地”。同时，第四十五条第二款规定，成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。为了落实好《土地管理法》规定的授权立法事项，我们在充分听取各方面意见的基础上，研究起草了《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿），现将有关情况说明如下：
一、土地征收“成片开发”的立法背景
宪法第十条和《土地管理法》第二条均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。原《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这一规定使土地征收成为各类建设使用土地的唯一途径。这种方式在促进工业化城镇化快速发展的同时，也暴露出征地规模过大、征地程序不规范、被征地农民合法权益保障不充分等问题。
新修正的《土地管理法》按照党的十八届三中全会确定的缩小征地范围、规范征地程序、完善对被征地农民合理规范多元保障机制的改革要求，在充分总结33个试点成功经验的基础上，首次通过列举方式对土地征收的公共利益进行界定，明确：军事和外交，能源、交通、水利等基础设施，科技、教育等社会公共事业，扶贫搬迁和保障性安居工程，确属必需的，可以征收农民集体所有土地。同时，考虑到我国正处于工业化、城镇化快速推进的时期，为了满足城市发展用地需求，在第四十五条第一款第（五）项规定符合条件的“成片开发”建设可以征收土地。
二、土地征收“成片开发”标准的制定过程
《土地管理法》审议通过后，我部抓紧落实土地征收“成片开发”标准制定工作。为保证标准的科学、简明、可操作，在向全社会公开征集意见建议的基础上，广泛听取了各级地方政府及自然资源主管部门、开发区管委会以及土地管理、规划、经济、法律等方面的专家学者的意见建议，并赴江苏、山东、四川、广东等地开展实地调研。
在广泛听取意见的过程中，我们发现社会各界对土地征收“成片开发”存在较大分歧。一方面认为，应当贯彻落实“缩小征地范围”的决策部署，严格限定“成片开发”征地，范围不宜过大，标准应当严格。另一方面则认为，现阶段面临“六稳”“六保”的巨大压力，需要通过“成片开发”征地为工业、商业等产业用地寻找出路，目前范围应当放宽一点，不宜限定过死。
三、土地征收“成片开发”标准的主要内容
在前期广泛听取意见、反复研究讨论的基础上，我们在各方意见中找到了各方共同关注的关键点，并围绕关键点形成的共识，形成了《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）：
一是明确了土地征收“成片开发”的原则。征求意见稿规定，土地征收“成片开发”应当注重严格保护耕地，注重维护被征地农民合法权益，注重节约集约利用土地，促进当地经济社会可持续发展。
二是土地征收“成片开发”应当充分尊重农民意愿，给予被征地农民充分的选择权。征求意见稿规定，实施中应当征求“成片开发”范围内农村集体经济组织和农民意见，并经农民集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
三是土地征收“成片开发”应当注重节约集约用地。市县区域内存在大量批而未供、闲置土地的，或者各类开发区、城市新区土地利用效率低下的，不得批准“成片开发”征收。
四是土地征收“成片开发”应当建立合理审定机制。省级人民政府在批准土地征收“成片开发”方案前，应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、法律、经济、产业等方面的专家组成专家委员会，对“成片开发”的科学性、必要性进行论证。论证材料是审批土地征收“成片开发”方案的重要依据。
