赵县自然资源和规划局 陈春荣
行政机关在执法实践经常中会遇到行为人的一个行为同时违反多个法律、法规的规定，构成多个违法行为，应当如何处罚？机构改革前，各部门会按照各自的法律规范处理。改革后，许多职能相似的部门被整合，对此，应当怎么执行，没有明确的规定，学术界及执法实践中也存在不同的认识。自然资源管理部门组建后，整合了林业、规划等部门职责，许多县一级进行了彻底整合，成立了自然资源和规划局，林业部门的林业执法一并划归自然资源和规划局。对非法占用林地的查处，实施主体由以前的林业部门和国土部门变为现在的自然资源部门。那么，行政处罚案件能否合并查处，制作一份处罚决定书呢？从理论上讲答案是肯定的。但是，在执法实际操作之中，结合现行的法律法规，你会发现存在许多问题，真正操作起来会倍感困惑。
一、正确认识《土地管理法》、《森林法实施条例》中设定的法律责任的属性
在查处非法占用土（林）地的案件中，依据的法条主要是《土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用地土地上新建的建设物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”
其中，《土地管理法》第七十六条设定的“责令退还、限期拆除、没收、罚款”和《森林法实施条例》第四十三条设定的“责令限期恢复原状、罚款”他们的法律属性是什么呢？是行政处罚？还是行政命令？还是强制措施？或是其他。只有属于行政处罚的种类时才可以适用《行政处罚法》的规定，才能在行政处罚时合并使用。显然，以上《土地管理法》中的“限期拆除、没收、罚款”都是行政处罚，无可非议。“责令退还”各执一词，有所争议，学界认为属于行政命令的大有人在，实务中行政机关常常把它作为处罚的种类写入处罚决定书。《森林法实施条例》中的“罚款”属于《行政处罚法》中的种类之一，“责令限期恢复原状”的属性在此不作赘述，可以百度“浅谈林业管理中‘责令限期恢复原状’的法律属性”（赵县农林牧业局陈春荣）。以下的分析探讨权且把上述法律责任，都当做行政处罚的种类。
二、对地类的认定，国土规划和林业规划矛盾突出，合并查出难以自圆其说
之前，国土部门的《土地利用总体规划》和林业部门的《林地保护利用规划》是各自进行资源管理和行政执法的重要依据。现阶段，空间规划尚未出台，相关法律法规仍未修改，这两个规划依旧是自然资源管理部门查处违法占地案件的重要依据。然而，这两个规划对地类认定相互矛盾的情况由来已久，平原地区尤为突出。假如，查处的违法占用林地案件，按照《林地保护利用规划》属于林地，按照《土地利用总体规划》属于园地或者耕地。此时，如果合并查处，在一个案卷中对同一地块的地类认定相互矛盾，难以自圆其说，实在不妥。当事人复议或者诉讼，将稳操胜券。
三、当违法占用林地，同时违反土地利用总体规划时，法律责任性质相似，目的相同，救济期限不一，合并查处于事无补
行为人非法占用林地搞建筑，会同时违反《森林法》和《土地管理法》两个法律规范，当违法行为违反《土地利用总体规划》时，作为同一个执法主体自然资源和规划局，如果合并查处，那么将会作出“责令退还；限期拆除；罚款” 和“责令限期恢复原状”的处罚。
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”也就是说，不管违反多少个法律规范，罚款只能一次。
再看看和“限期拆除”， “责令限期恢复原状”是由《森林法实施条例》具体设定的，《森林法》中未作出设定，而“限期拆除”由《土地管理法》设定的，抛开上位法和下位法、特别法与一般法的关系，不论他们的法律属性如何，两者的目的高度一致，都是恢复生产种植条件。另外，《土地管理法》第八十三条：“责令限期拆除在非法占用地土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。” 明确规定了行为人对“责令限期拆除”不服的救济期限为十五日，而《森林法》中没有特别规定，救济期限只能适用《行政诉讼法》的规定为六个月。
这才是问题的关键所在，从时间上讲，对违法占用林地，且又违反《土地利用总体规划》，依据《土地管理法》规定处罚时，当事人若不自行拆除，行政机关申请法院强制执行，可能会出现法院强制执行完结，违法建筑已被拆除，而依据《森林法实施条例》作出处罚的“责令限期恢复原状”，还处在争议期。
因此，笔者认为，当行为人违法占用林地，且又违反《土地利用总体规划》的，作为同一个执法主体自然资源和规划局，按照《土地管理法》规定进行行政处罚，即可实现法律、法规所要实现的全部目的。
四、当违法占用林地，符合土地利用总体规划时，拆除还是没收，合并查处将无所适从
除上述之外，还可能会出现符合《土地利用总体规划》的情况。那么按照《土地管理法》第七十六条规定处罚的方式有：（1）责令退还非法占用的土地；（2）没收新建的建筑物和其他设施；（3）罚款。按照《森林法实施条例》第四十三条规定处罚的方式有：（1）责令限期恢复原状；（2）罚款。当然，罚款只能是一次，我们主要看看“没收”和“责令限期恢复原状”，显然，法律目的是不相同的，恢复原状就是拆除，而没收不需要拆除。如果合并查处，到底是拆还是不拆，是恢复原状？还是没收？你将无所适从。解决这个问题，就必须考虑两个法律文件效力等级。据此，笔者建议，按照《土地管理法》规定进行行政处罚即可。
五、林业和国土行政处罚办理时限各异，合并查处结案时间难以一致。
暂且不考虑以上讲的几个方面，单独从办案时限上探讨分析合并查处的可行性。
《林业行政处罚程序规定》第三十四条：“ 林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。“
《国土资源行政处罚办法》第三十二条：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。
案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”
一般情况下，林业处罚的办理时限是一个月，国土处罚的办理时限是两个月，特殊情况下，都需延长时为三个月。这时，单从结案的角度来考虑，还是好处理的。但是，在特殊情况下，结案时间就很难相互兼顾了。
在林业案件查处中，常常会有对无证砍伐林木的处罚，依据是《森林法》第三十九条的规定：“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。
滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。
拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”
对于一个既有盗伐林木，又非法占有林地的案件，如果合并查处，那么在同一个处罚决定书中将会有下列内容：（1）没收盗伐的林木或者变卖所得；（2）责令补种盗伐株数十倍的树木；（3）处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款；（4）责令限期恢复原状；（5）罚款（有关一事不再罚的原则，在此不做讨论）；（6）责令退还非法占用的土地；（7）限期拆除（或没收）。这样一份处罚决定书，这么多的处罚内容，你会怀疑它的正确与否呢？不要怀疑，从法理上讲是完全可行的，但是在实务中，是否便于操作呢？在此不作讨论，只分析案件的办理时限。对于补种林木的处罚，当事人履行时会受季节限制，笔者所在地区，每年的植树季节为春秋两季，往往办理这样的案件，结案时间较长。很难和违法占地案件的办理期限前后兼顾、同步结案。所以，单从结案角度考虑，合并查处十分不便。
六、其他诸多原因，致使合并查处徒劳无功
（一）因规划不同，追诉标准也有所不同。两个规划的相互矛盾，也将影响刑事立案的追诉标准。当违法占地数量较大，构成刑事案件的立案标准也是不同的。因规划不一致，国土部门规划的基本农田（追诉标准是5亩），林业规划可能是其他林地（追诉标准是10亩），或者林业部门规划的防护林地、特种用途林地（追诉标准是5亩），国土部门规划的可能是耕地（追诉标准是10亩）。那么数量超过5亩时，将难以抉择。另外，如果涉及砍伐林木，数量较大时也将达到追诉标准，合并执行，在一个处罚案卷中反而杂乱不堪，头绪繁杂。
（二）法律文书各有不同，穿插使用会破坏整体效果。林业部门使用的是林业行政处罚格式文书，国土部门使用的是国土行政处罚格式文书，两种文书都是按照各自的业务特点设计制作的，存在明显差异，尤其是许多细节之处更为突出。有林木处罚的，使用林业部门的更为方便，如果同一个案卷中，穿插使用两种文书，外观上影响统一，还将破坏整体效果。
（三）其他方面。案件名称不尽相同，不能以一概全。案件名称都是法定的，不能任意更改等等。诸多原因致使合并查处，难以协调统一，只会徒劳无功，事与愿违。
终上所述，自然资源管理部门对于涉林违法案件的查处，一定要综合分析，认真研究，分别立案。
2019年8月23日
