浅谈土地违法案件的会审和集体讨论
赵县自然资源和规划局 陈春荣
自然资源部门在办理土地违法案件中，往往会根据案情需要进行会审或按照规定进行集体讨论，为最终作出具体行政行为而准备。实际操作之中，许多执法人员对会审和集体讨论两者之间的区别还存在模糊认识。有的地方印发“违法案件的样本卷”也存在错误，对涉及拆除的违法占地案件，只有会审，没有集体讨论，致使执法人员认为，会审就是集体讨论。其实，两种制度之间有着很大差异，它们的目的不同、特征迥异，我们要正确理解并加以应用。
一、会审制度和集体讨论制度的设定依据
会审制度是由国土资源部规范性文件设定的，《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）10.3规定了土地违法案件的审理方式：“一般案件由执法监察内设审理机构或者审理人员负责组织，釆用书面或者会议方式进行审理，提出审理意见。重大、疑难案件由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见。”
集体讨论制度是由法律设定的一项法定程序，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。” 重大、复杂行政处罚案件的决定程序，除按一般案件决定程序办理以外，增加规定了由行政机关的负责人集体讨论决定的程序。
二、会审和集体讨论的特征区别
（一）会审和集体讨论的目的不同。会审和集体讨论都属于行政机关的内部行为，对相对人不直接产生实际影响，不直接处分外部相对人的权利义务，属于程序性行为。土地违法案件中，会审的目的是针对案件承办人员的案件办理情况，通过召开会议的方式进行审查，对案件的处理形成某种处理“意见”。实务中，会审一般由法规、规划、耕保、地籍、利用等内设科室负责人参加，各自从专业角度，结合案件实际情况，表明审查意见。而集体讨论的目的是为确保行政处罚决定的正确、有效。通过召开会议形成某种“决定”，体现行政机关的主张和意志，对案件的处理起主导作用，成为处分相对人权利义务的先决条件。因此，两者的目的和意义截然不同。
（二）会审和集体讨论的区别联系。一是会审和集体讨论的法律地位不同。前者是由国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》设定的，属于规范性文件，后者是由全国人大常委会制定的《中华人民共和国行政处罚法》设定的，属于法律。两者的设定主体及法律效力的差别十分明显；二是会审和集体讨论的参加人员不同。前者是由自然资源部门的监察机构负责人组织，有关内设机构负责人参加，后者由行政机关的负责人组织，其他负责人参加。关于行政机关负责人，司法解释有明确规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”；三是会审是集体讨论的前提和基础。虽然都是行政机关内部的程序性行为，但是，前者只是一种“意见”，是提供给后者“决定”时讨论的，会审在前，集体讨论在后。
（三）会审和集体讨论的适用范围。会审和集体讨论的适用范围都有明确规定的，《国土资源违法行为查处工作规程》10.3规定了会审的情形：“有下列情形之一的，应当由国土资源主管部门负责人召集有关职能机构负责人及其他有关人员进行会审…。”《中华人民共和国行政处罚法》虽然没有对“情节复杂或者重大违法行为”的范围进行具体规定。但是，各地行政机关结合行政执法工作实际，通过制定不同属性的文件，明确了重大执法决定的适用范围。例如，河北省政府制定的省级政府规章《河北省重大行政执法决定法制审核办法》第二条“本办法所称重大行政执法决定，是指具有下列情形之一的行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用等决定…”。各级行政机关在适用上级文件的前提下，从维护公民、法人或者其他组织合法权益的角度，对重大、复杂案件的适用范围进行补充、细化的，是符合依法行政基本原则的要求，应当严格遵守执行。
三、会审和集体讨论的实务应用
（一）会审不能替代集体讨论。会审和集体讨论的区别，以上已经详细阐述，两者之间有着本质的区别，会审是不能代替集体讨论的。《国土资源违法行为查处工作规程》11.1明确规定“案件经审理通过的，承办人员应当填写《违法案件处理决定呈批表》，附具《国土资源违法案件调查报告》和案件审理意见，报国土资源主管部门负责人审查，根据不同情况，分别作出如下处理决定…；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。”
（二）重大复杂案件不经集体讨论决定的，属于程序违法。集体讨论制度是法定程序，行政机关必须严格遵守，对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，必须经集体讨论决定，不能通过会审替代集体讨论。重大或复杂案件未经集体讨论，或者只有会审记录的，属于程序违法，法院判例已充分证实。如：“郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案”，国土资源局之所以败诉，一个重要原因就是国土资源局对郭德胜作出限期拆除建筑物的行政处罚决定前，未经该局领导集体讨论决定。最高人民法院认为拆除建筑物为较重的行政处罚，依法应当经过部门负责人集体讨论决定，因此，认定国土资源局行政处罚程序不符合法律规定。“凯里市自然资源局不服贵州省三穗县人民法院作出的（2019）黔2624行初83号行政判决案”，终审判决认为“上诉人虽然系由其单位副职主持，组织部分科室副职干部和工作人员进行讨论，会审，最后作出行政处罚决定，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条"行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人’的规定，上诉人参与集体会审人员不属于土地行政管理机关的负责人或领导，其作出的行政处罚决定，不符合法律规定，属程序违法。”
综上所述，自然资源部门在办理土地违法案件时，除了按规定进行会审，还应当依法进行集体讨论决定，否则可能面临因程序违法而承担败诉风险。
2020年11月9日